BGE 112 IB 249
112 Ib 249
41. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 17.
Oktober 1986 i.S. A AG gegen Gemeinde Vaz/Obervaz, Grundbuchinspektorat und
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Art. 13 Abs. 2 BewG.
1. Rechtsnatur der von den Gemeinden angeordneten Beschränkungen des
Grunderwerbs durch Personen im Ausland. Verfügung oder Erlass? (E. 2).
2. Auch die Anwendung der gemäss Art. 13 Abs. 2 BewG erlassenen
selbständigen kantonalen Verfahrensnormen überprüft das Bundesgericht
nur unter dem Blickwinkel der Willkür (Art. 21 Abs. 3 BewG). Im konkreten
Fall wird Willkür verneint (E. 3).
3. Die Voraussetzungen eines Bewilligungsanspruchs aufgrund des
Vertrauensschutzprinzips sind im konkreten Fall nicht gegeben (E. 4).
Sachverhalt
A.- Nachdem die A AG aufgrund ihrer Baueingabe vom 11. Februar 1985
am 14. März 1985 die Bewilligung zur Errichtung einer aus 10 Einheiten
bestehenden Ferienhaussiedlung im Dorfteil Curzoin in der Gemeinde
Vaz/Obervaz erhalten hatte, ersuchte sie das Grundbuchinspektorat
Graubünden am 29. Mai 1985 um Bewilligung des Verkaufs von zwei dieser
Einheiten an Personen im Ausland. Das Grundbuchinspektorat wies das
Begehren am 19. September 1985 unter Hinweis auf die vom Gemeinderat
(Parlament) Vaz/Obervaz mit Beschluss vom 15. März 1985 verhängte
Bewilligungssperre ab. Gegen diese Verfügung gelangte die A AG an das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, welches die Beschwerde mit
Entscheid vom 8. Januar 1986 abwies.
Die A AG führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, der
vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und die Grundsatzbewilligung
für den Verkauf von zwei Ferienhauseinheiten zu erteilen. Zur Begründung
wird ausgeführt, die Bewilligungssperre gemäss Gemeinderatsbeschluss vom
15. März 1985 sei in ihrem Fall unbeachtlich; massgebend sei vielmehr der
Gemeinderatsbeschluss vom 21. Dezember 1984, welcher bei einer Gesamtheit
von Ferienhäusern und Wohnungen den Verkauf einer Quote von 20% an
Ausländer gestattet habe. Dieser Beschluss sei zwar wegen angeblicher
Verletzung von Ausstandsvorschriften mit Verfassungsbeschwerde bei
der Bündner Regierung angefochten und später, d.h. nach dem Rückzug
der Verfassungsbeschwerde, durch denjenigen vom 15. März 1985 ersetzt
worden. Seine Verbindlichkeit ergebe sich indessen aus Art. 3 Abs. 2 der
bündnerischen Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz über den Erwerb von
Grundstücken durch Personen im Ausland (VVBewG), welcher vorschreibe,
dass Gemeindebeschlüsse über Einschränkungen von Grundstücksgeschäften
mit Personen im Ausland nur auf Ende eines Kalenderjahres abgeändert
werden könnten. Wohl sei diese Bestimmung vom Bundesrat in seinem
Genehmigungsentscheid vom 9. Juli 1985 dahin abgeändert worden, dass
die Beschlussfassung über kommunale Einschränkungen jederzeit möglich
sein soll; das habe indes auf ihr Bewilligungsgesuch keinen Einfluss,
weil die geänderte Bestimmung aufgrund der bloss deklaratorischen
Wirkung der Homologierung bis zum bundesrätlichen Entscheid in Kraft
gestanden sei. Unter diesen Umständen müsse das Vertrauen der A AG in
die Rechtsbeständigkeit des Gemeinderatsbeschlusses vom 21. Dezember
1984 geschützt werden, zumal bereits mit zwei Ausländern Kaufverträge
geschlossen worden seien. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der A AG, welche sich gegen
einen kantonalen Beschwerdeentscheid richtet, erweist sich als zulässig
(Art. 21 Abs. 1 lit. a BewG). Sie ist insbesondere auch zulässig, obschon
geltend gemacht wird, die kantonalen Vollziehungsvorschriften zum BewG
seien unrichtig angewendet worden. Aufgrund der Spezialbestimmung von
Art. 21 Abs. 3 BewG kann nämlich auch die Verletzung des kantonalen
Bewilligungsrechts gerügt werden, wobei allerdings das Bundesgericht die
Anwendung selbständiger kantonaler Normen nur auf Willkür überprüfen
darf. Als selbständig gelten Vorschriften, die nicht schon durch das
Bundesrecht geboten wären (BGE 111 Ib 153/4 E. 1a mit Hinweis). Im
Unterschied dazu unterliegt die Anwendung bundesrechtlicher Grundlagen
der freien Prüfung.
Hat - wie hier - ein kantonales Gericht als Vorinstanz entschieden,
so ist das Bundesgericht an dessen tatsächliche Feststellungen
gebunden, es sei denn, diese erwiesen sich als offensichtlich
unrichtig oder unvollständig oder seien unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensvorschriften zustande gekommen (Art. 105 Abs. 2 OG).
Erwägung 2
2.- a) Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde der A AG mit der
Begründung abgewiesen, der Gemeinderatsbeschluss über die Einführung einer
Bewilligungssperre vom 15. März 1985 stelle eine Allgemeinverfügung dar,
die mangels rechtzeitiger Anfechtung in Rechtskraft erwachsen sei. Dem hält
die Beschwerdeführerin entgegen, der Gemeinderatsbeschluss enthalte eine
abstrakte Regelung der Voraussetzungen für den Erwerb von Grundstücken in
der Gemeinde Vaz/Obervaz durch Personen im Ausland, weshalb er als Erlass
qualifiziert werden müsse und im Einzelfall erst Verbindlichkeit erlange,
wenn eine entsprechende Verfügung ergehe.
b) Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt gestaltet sich
mitunter schwierig. In allgemeiner Weise lässt sich der Rechtssatz als
generell-abstrakte Anordnung definieren, die sich an eine unbestimmte
Zahl von Adressaten richtet und auf die Regelung unbestimmt vieler Fälle
abzielt. Demgegenüber bezieht sich der Einzelakt regelmässig auf einen
oder eine bestimmte Anzahl von Adressaten und enthält eine verbindliche
Anordnung zu einem oder mehreren konkreten Sachverhalten. Zwischen
Rechtssatz und Verfügung steht die sogenannte Allgemeinverfügung, welche
sich zwar nicht an einen bestimmten Personenkreis richtet, d.h. nicht
individueller, sondern genereller Natur ist, jedoch eine bestimmte
Situation regelt. Ihrer Konkretheit wegen wird die Allgemeinverfügung
in Lehre und Rechtsprechung den Verwaltungsakten zugeordnet (BGE 101
Ia 74 E. 3a; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Bd. I, S. 36, je mit Hinweisen); dessenungeachtet kann sie bei ihrer
späteren Anwendung trotzdem auf ihre Rechtsbeständigkeit geprüft werden
(vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 17. März 1976, publ. in ZBl. 77/1976
S. 353 E. 1b mit Hinweisen).
c) Um den fraglichen Gemeinderatsbeschluss als Allgemeinverfügung
bezeichnen zu können, müsste er sich zwar auf einen unbestimmten
Adressatenkreis beziehen, aber genau umschriebene Grundstücke zum
Gegenstand haben. Der Beschluss findet indessen Anwendung auf den
gesamten Grund und Boden innerhalb der Gemeindegrenzen, so dass nicht
von der Regelung einer konkreten Situation gesprochen werden kann. Die
Bewilligungssperre ist insofern vergleichbar mit einer kommunalen
Vorschrift, welche den minimalen Waldabstand von Bauten auf 20 m festsetzt
oder mit einem unabhängig von einem Gesuch ausgesprochenen allgemeinen
Demonstrationsverbot (vgl. JAAG, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und
Einzelakt, S. 191 f.).
Für die Annahme eines Rechtssatzes sprechen sodann systematische
Überlegungen: Nach Art. 13 Abs. 1 BewG können die Kantone den Erwerb von
Ferienwohnungen u. dgl. über die bundesrechtlichen Verweigerungsgründe
hinaus noch weitergehend einschränken. Derartige Anordnungen bedürfen
zwingend der Gesetzesform. Nach Art. 13 Abs. 2 BewG sind die Gemeinden
befugt, die gleichen Einschränkungen von sich aus, d.h. ohne Ermächtigung
durch die Kantone einzuführen (vgl. dazu Amtl.Bull. NR 1983 S. 1595 ff., SR
S. 683 ff.). Es wäre nicht einzusehen, weshalb solche Regelungen, die von
den Kantonen in Gesetzesform erlassen werden müssen, von den Gemeinden,
welche in dieser Hinsicht völlig eigenständig handeln dürfen, durch
blosse Verwaltungsakte getroffen werden könnten. Allein die Tatsache, dass
kantonale Vorschriften in der Regel auf grössere Gebiete angewendet werden
als kommunale, vermöchte eine unterschiedliche Behandlung jedenfalls nicht
zu rechtfertigen, zumal die grössten Gemeinden der Schweiz bekanntlich
die Flächen etlicher Kantone um einiges übertreffen.
d) Das Verwaltungsgericht nimmt weiter an, der Verfügungscharakter
der kommunalen Regelung ergebe sich daraus, dass sie gemäss
Genehmigungsbeschluss des Bundesrates vom 9. Juli 1985 nicht nur auf Ende
eines jeden Jahres, sondern jederzeit abgeändert werden könne. Diese
Auffassung vermag indes nicht zu überzeugen. Abgesehen davon, dass
Verfügungen nicht generell, sondern nur unter gewissen Voraussetzungen
widerrufen werden können (vgl. GRISEL, Traité de droit administratif,
S. 429 ff.; IMBODEN/RHINOW, aaO S. 249 ff.), trifft das Merkmal der
grundsätzlichen Abänderbarkeit gerade auf Erlasse zu, wenngleich diese
im Interesse der Rechtssicherheit eine gewisse zeitliche Beständigkeit
aufweisen müssen.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann auch nicht
gesagt werden, die Gemeinde Vaz/Obervaz habe eine Regelung getroffen,
für die bereits Art. 3 Abs. 1 lit. a der Bündner Vollziehungsverordnung
vom 21. November 1985 zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken
durch Personen im Ausland (VVBewG) eine hinreichende gesetzliche Grundlage
abgebe, weshalb sich ein weiterer kommunaler Rechtssatz erübrige. Diese
kantonale Verordnungsbestimmung kann lediglich hinweisenden Charakter
besitzen, denn die Kompetenz der Gemeinde zum Erlass von Einschränkungen
ergibt sich direkt aus dem Bundesrecht (Art. 13 Abs. 2 BewG); den Kantonen
bleibt einzig die Ordnung des Verfahrens.
e) Da der vom Kanton Graubünden getroffenen Regelung nicht zu
entnehmen ist, ob die entsprechenden Gemeindebeschlüsse als Erlasse oder
Einzelakte zu qualifizieren sind, ist diese Frage nach den allgemeinen
Kriterien zu entscheiden: Der Beschluss des Gemeinderates Vaz/Obervaz
bezieht sich weder auf bestimmte Personen noch auf individuell bezeichnete
Grundstücke. Er richtet sich damit an jedermann, der auf dem Gemeindegebiet
Grundstücksgeschäfte tätigt. Unter diesen Umständen kann es sich aber
nur um eine generell-abstrakte Norm, d.h. um einen Erlass handeln.
Erwägung 3
3.- a) Steht damit fest, dass der Gemeinderatsbeschluss vom
15. März 1985 der Kategorie der Erlasse zuzuordnen ist, so unterliegt
er bei seiner Anwendung der bundesgerichtlichen Prüfung, wobei es sich
jedoch nur um eine Prüfung unter dem beschränkten Gesichtswinkel der
Willkür handeln kann, da lediglich Verfahrensfragen im Streite liegen,
zu deren selbständiger Regelung die Kantone gemäss Art. 13 Abs. 2 BewG
befugt sind. Gegen das Willkürverbot gemäss Art. 4 BV verstiesse der
angefochtene Entscheid nur, wenn er offensichtlich unhaltbar wäre, mit der
tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stünde, eine Norm oder einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzte oder in stossender Weise
dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderliefe (BGE 111 Ia 19 E. 2 mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht Willkür vor,
weil es in ihrem Fall statt auf den Quotenbeschluss vom 21. Dezember 1984
auf den Bewilligungsstopp gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 15. März 1985
abgestellt hat. Diese Rüge ist unbegründet.
Art. 3 Abs. 2 VVBewG sah in seiner ursprünglichen Fassung vor, dass
die Gemeinden ihre Regelungen nur auf Ende eines Kalenderjahres ändern
dürfen. Demgegenüber war die Einführung kommunaler Massnahmen an keine
Frist gebunden.
Auf den ersten Blick erscheint der Beschluss vom 21. Dezember 1984,
der die Ausländerquote für 1985 auf 20% festlegte, als - erstmalige -
Einführung einer nach der neuen Gesetzgebung zulässigen Beschränkung. Die
Wirksamkeit dieser kommunalen Regelung war indes faktisch von Anfang
an durch eine Verfassungsbeschwerde bei der Bündner Regierung in Frage
gestellt. Diese wurde erst zurückgezogen, als ein neuer Beschluss
angekündigt worden war. Unter diesen Umständen kann aber die Annahme
des Verwaltungsgerichts, wonach die Gemeinde erst mit dem Beschluss vom
15. März 1985 eine nicht an die Frist gemäss Art. 3 Abs. 2 VVBewG gebundene
Massnahme eingeführt habe, nicht als willkürlich bezeichnet werden.
c) Hinzu kommt, dass der Bundesrat am 9. Juli 1985 gerade der
Fristbestimmung von Art. 3 Abs. 2 VVBewG die Genehmigung versagte und
ausdrücklich verlangte, dass kommunale Einschränkungen gemäss Art. 13
Abs. 2 BewG jederzeit abgeändert werden dürfen. Es kann hier offenbleiben,
ob - wie die Vorinstanz annimmt - der vom Bundesrat aufgrund von Art. 36
Abs. 3 BewG gefällte Beschluss tatsächlich nur deklaratorischer Natur ist,
denn es steht fest, dass die nicht genehmigte Vorschrift jedenfalls nach
dem 9. Juli 1985 keine Wirkung mehr entfalten konnte. Damit hat sich aber
der Gemeinderatsbeschluss vom 15. März 1985, der - obwohl angefochten - in
der Zwischenzeit nicht etwa aufgehoben worden war, als bundesrechtskonform
erwiesen und musste von der Bewilligungsbehörde angewandt werden. Aufgrund
der zeitlichen Verhältnisse kann ferner dem Grundbuchinspektorat nicht
vorgeworfen werden, es habe das Verfahren über das bei ihm am 29. Mai
1985 eingereichte Bewilligungsgesuch ungebührlich lange verzögert, indem
es erst nach dem 9. Juli 1985 entschieden habe. Gerade mit Rücksicht auf
die strittigen Fragen im Zusammenhang mit Art. 3 VVBewG mochte es sogar
angezeigt erscheinen, den Genehmigungsbeschluss des Bundesrates abzuwarten.
Erwägung 4
4.- Objektiv betrachtet, steht somit fest, dass der Sperrbeschluss vom
15. März 1985 gültiges Recht darstellt und im Zeitpunkt der Behandlung des
Bewilligungsgesuchs vom 29. Mai 1985 dessen Gutheissung entgegenstand. Eine
andere Frage ist, ob das Verwaltungsgericht mit der Verweigerung der
Grundsatzbewilligung gegen das Verfassungsprinzip von Treu und Glauben
verstossen hat.
Dieses Prinzip könnte sich hier indes nur dann zu Gunsten der
Beschwerdeführerin auswirken, wenn der Beschluss vom 15. März 1985 in
ihre wohlerworbenen Rechte eingreifen würde oder sich der Gemeinderat über
frühere Zusicherungen hinweggesetzt hätte, welche die Beschwerdeführerin
zu nicht wieder rückgängig zu machenden Dispositionen veranlasst haben
(vgl. BGE 104 Ib 237 E. 4, 102 Ia 336 E. 3c, je mit Hinweisen). Diese
Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt. Einerseits besteht
hinsichtlich der Gesetzgebung gegen die Bodenüberfremdung - ähnlich
wie bei baurechtlichen Nutzungsordnungen (vgl. BGE 102 Ia 336 E. 3c)
- kein als wohlerworbenes Recht selbständig abgesicherter Anspruch
darauf, dass die für eine Gemeinde geltende Regelung der Abänderung
entzogen wäre, und anderseits wurden der Beschwerdeführerin auch
keine Zusicherungen hinsichtlich der von ihr beabsichtigten Verkäufe
an Ausländer gemacht. Mochte die Beschwerdeführerin unmittelbar nach
dem Beschluss vom 21. Dezember 1984 noch Grund zur Annahme gehabt
haben, für 1985 gelte eine Ausländerquote von 20%, so mussten ihr doch
spätestens ab dem 26. Februar 1985 ernsthafte Zweifel gekommen sein,
denn an jenem Tag beschloss der Gemeinderat, auf seinen früheren Entscheid
zurückzukommen und ein neues Rechtssetzungsverfahren durchzuführen. Nachdem
am darauffolgenden 15. März die Bewilligungssperre verhängt worden war,
musste der Beschwerdeführerin vollends klar sein, dass sie sich jedenfalls
hinsichtlich der nach diesem Datum getroffenen Vorkehren nicht mehr auf
Vertrauensschutz berufen konnte. Insofern konnten ihr die Anstrengungen,
welche sie im Zusammenhang mit dem Abschluss von zwei Kaufverträgen mit
deutschen Staatsangehörigen unternommen haben will, von vornherein keine
anspruchsbegründende Rechtsposition verschaffen, zumal die entsprechenden
Urkunden erst vom Mai bzw. Oktober 1985 datieren. Auch was den Zeitraum
vor dem 15. März 1985 betrifft, bleibt die Beschwerdeführerin den
Nachweis nicht wieder rückgängig zu machender Dispositionen schuldig. Zum
gleichen Schluss gelangte im übrigen bereits die Vorinstanz, an deren
Sachverhaltsfeststellungen das Bundesgericht nach Art. 105 Abs. 2 OG
gebunden ist.