BGE 112 IB 13
112 Ib 13
4. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 24.
Januar 1986 i.S. IKEA-Lager + Service AG gegen Eidg. Finanzdepartement
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 42 Abs. 1 ZG, Art. 82 Abs. 1 ZV; Bewilligung für den Betrieb
eines firmenspezifischen Zollfreilagers.
Können die entscheidrelevanten Kriterien nicht der Rechtsordnung
entnommen werden, so liegt die Bewilligungserteilung im Ermessen der
Verwaltung (E. 4).
Ist an der Errichtung eines Zollfreilagers nur eine einzelne
Unternehmung interessiert, so fehlt in der Regel ein allgemeines
wirtschaftliches Interesse im Sinne von Art. 42 Abs. 1 ZG. In dieser
Hinsicht ist unerheblich, dass mit einem neuen Zollfreilager Arbeitsplätze
geschaffen würden und mit höheren Steuereinnahmen gerechnet werden kann
(E. 5a).
Sachverhalt
A.- Die IKEA-Lager + Service AG mit Sitz in Sissach (nachfolgend IKEA
genannt) gehört zum IKEA-Konzern, welcher in mehreren westeuropäischen
Ländern sowie in Kanada Möbelverkaufsgeschäfte betreibt.
Die IKEA plant in Itingen/BL den Bau eines mehrgliedrigen Lager- und
Verwaltungsgebäudes. Das Lager ist vorwiegend dazu bestimmt, Möbel aus Süd-
und Osteuropa aufzunehmen. Vom jährlichen Lagerumsatz (ca. 260'000 m3)
sollen rund 90'000 m3 aus Spanien, Italien und Frankreich stammen. Weitere
90'000 m3 werden in der DDR, Jugoslawien und Ungarn hergestellt. Die
ebenfalls eingelagerten Kleinartikel und Textilien haben ihren Ursprung
in Portugal sowie im Fernen Osten.
Das neue Lager wird vorwiegend Transitfunktionen übernehmen, denn
91% des Volumens sind für die Verkaufsgeschäfte in der Bundesrepublik
Deutschland, Holland, Frankreich und Österreich bestimmt. Lediglich 9%
sollen in der Schweiz abgesetzt werden. Nach Auffassung der IKEA kann
die Anlage die ihr zugedachte Hauptaufgabe einer Nachschubbasis für die
erwähnten Länder nur erfüllen, wenn ihr der Status eines Zollfreilagers
zuerkannt werde; das Vorhaben sei wirtschaftlich nur tragbar, wenn die
aus Süd- und Osteuropa stammenden, in der Schweiz an sich zollpflichtigen
Möbel, unverzollt wieder ausgeführt werden könnten.
Mit Verfügung vom 1. März 1985 lehnte es das Eidgenössische
Finanzdepartement ab, der IKEA den Betrieb eines firmenspezifischen
Zollfreilagers zu bewilligen. Zur Begründung wurde im wesentlichen
ausgeführt, "rein kapazitätsmässig" sei ein allgemeines wirtschaftliches
Bedürfnis nach einem weiteren Zollager, wie es von Art. 42 Abs. 1
des Zollgesetzes (ZG; SR 631.0) gefordert werde, "nicht unbedingt
gegeben". In den öffentlichen Freilagern der Nordschweiz stünden genügend
Landreserven zur Verfügung, auf denen sich das Projekt realisieren
lasse. Unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen wirtschaftlichen
Bedürfnisses sei unerheblich, ob sich das Vorhaben günstig auf die
Beschäftigungssituation und die strukturelle Gliederung der Standortregion
sowie die Fiskaleinnahmen der interessierten Gemeinwesen auswirke. Würde
der IKEA eine Bewilligung erteilt, so müsste ähnlichen Begehren anderer
Unternehmen ebenfalls nachgegeben werden. Ausserdem hätten sich die von
der Oberzolldirektion befragten Stellen mehrheitlich gegen die Schaffung
eines firmeneigenen Zollagers der IKEA ausgesprochen.
In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt die IKEA die Aufhebung
der Verfügung des Eidgenössischen Finanzdepartements, die Erteilung der
nachgesuchten Freilagerbewilligung sowie - eventualiter - die Rückweisung
der Sache an die Vorinstanz. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann gerügt werden, die
Vorinstanz habe den rechtserheblichen Sachverhalt fehlerhaft ermittelt oder
Bundesrecht verletzt. Als Rechtsverletzung gilt u.a. auch der Missbrauch
oder die Überschreitung des Ermessens. Dagegen kann der Einwand der
Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung nur in einigen wenigen -
hier nicht zutreffenden - Fällen erhoben werden (Art. 104 lit. a-c OG).
Die für die materielle Beurteilung des vorliegenden Falles massgebenden
Rechtssätze lauten wie folgt:
Art. 42 Abs. 1 ZG
Zur Lagerung unverzollter Güter kann das Eidgenössische Finanz- und
Zolldepartement Bahnverwaltungen und Lagerhausgesellschaften Zollager
(Zollfreibezirke und eidgenössische Niederlagshäuser) bewilligen, wenn
ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis besteht, so vor allem für die
Wiederausfuhr oder eine noch ungewisse Bestimmung der Waren. Die
Bewilligung
kann mit Auflagen verbunden und von finanziellen Leistungen abhängig
gemacht werden.
Art. 82 Abs. 1 ZV
Zollager (Zollfreibezirke und eidgenössische Niederlagshäuser) im
Sinne von Artikel 42 ZG werden bewilligt, wenn das Bedürfnis
nachgewiesen
und Gewähr geboten ist, dass das Lager jedermann unter gleichen
Voraussetzungen offensteht. Auf die Erfüllung der zweitgenannten
Bedingung kann mit Rücksicht auf besondere Verhältnisse ausnahmsweise
verzichtet werden. Zur Bedürfnisfrage werden nötigenfalls die
interessierten Wirtschaftskreise angehört.
Erwägung 3
3.- Nach Art. 42 Abs. 1 ZG können nur Bahnverwaltungen und
Lagerhausgesellschaften in den Genuss einer Bewilligung gelangen. Mit
dieser Regelung wollte der Gesetzgeber den Betrieb von Zollagern
solchen Gesellschaften vorbehalten, die den Zugang für jedermann unter
den gleichen Bedingungen gewährleisten (BBl 1972 II 232). Aufgrund der
Gesetzesmaterialien bestehen keine Anhaltspunkte, dass Bewilligungen
auch an Firmen erteilt werden können, welche sie nur beanspruchen,
um die Lagerung und Verteilung der eigenen Waren nach rationellen
Gesichtspunkten organisieren zu können. Es erscheint deshalb als
fraglich, ob der Bundesrat überhaupt befugt war, in die Zollverordnung -
einer blossen Vollzugsverordnung - eine Bestimmung aufzunehmen, die es
ermöglicht, einen der Zwecke von Art. 42 Abs. 1 ZG - die Offenhaltung der
Zollager für jedermann - zu vereiteln. Des weitern ist im vorliegenden
Fall offen, ob die Beschwerdeführerin, bei der es sich nicht um eine
Bahnverwaltung handelt, als Lagerhausgesellschaft betrachtet werden kann.
Als solche könnte sie nur gelten, wenn ihr Zweck darin bestünde, das sog.
Lagergeschäft zu betreiben, d.h. sich öffentlich zur Aufbewahrung von
Gütern anzubieten (vgl. Art. 482 Abs. 1 OR; BLUMENSTEIN, Grundzüge des
schweizerischen Zollrechts, S. 85). Diese Fragen brauchen indessen nicht
weiter geprüft zu werden, wenn sich erweist, dass das Gesetz die Erteilung
der Bewilligung ins Ermessen des Eidgenössischen Finanzdepartements
stellt und dessen Ermessensbetätigung im vorliegenden Fall nicht gegen
Bundesrecht verstösst.
Erwägung 4
4.- Nach dem Wortlaut von Art. 42 Abs. 1 ZG kann das Eidgenössische
Finanzdepartement Zollager bewilligen. Welcher Ermessensspielraum damit
der Behörde eingeräumt ist, ist durch Auslegung zu ermitteln.
Die geltende Fassung dieser Gesetzesvorschrift geht zurück auf
die Änderung vom 6. Oktober 1972. Eines der Ziele der Revision bestand
darin, das Verfahren beweglicher zu gestalten, um für die sich rasch
ändernden Wirtschafts- und Verkehrsverhältnisse zweckmässige Zollösungen
zu ermöglichen (BBl 1972 II 229). Den Voten der Kommissionssprecher in
den eidg. Räten ist zu entnehmen, dass mit der Neuformulierung von bisher
allzu rigorosen Vorschriften Ermessensspielräume geschaffen werden sollten
(Amtl. Bulletin 1972 NR S. 1530, SR S. 658). Ob die neuen Bestimmungen
dieser Zielsetzung in allen Belangen gerecht werden, kann dahingestellt
bleiben; eine Lockerung trat jedoch insofern ein, als die Errichtung
von Zollagern seither nicht mehr auf wichtige Handelsplätze und Orte mit
Hauptzollämtern beschränkt ist (vgl. aArt. 82 ZV), sondern überall möglich
sein soll, wo sich ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis manifestiert.
Durch die Änderung wurde demnach die Zahl der möglichen Standorte
von Zollagern erheblich erweitert. Die Natur der vom Eidgenössischen
Finanzdepartement zu treffenden Bewilligungsentscheide erfuhr indessen
keine Veränderung. Die Verwaltung hat nach wie vor aufgrund von
Zweckmässigkeitsüberlegungen zu entscheiden, ob überhaupt ein neues Lager
eröffnet werden darf. Sie kann sich dabei von Kriterien leiten lassen,
die sich rechtlicher Überprüfung weitgehend entziehen. Es ist mithin keine
Rechtsfrage, ob sich das von einem Gesuchsteller geplante Zollager mit den
Grundsätzen einer rationellen Verwaltung sowie mit den Erfordernissen der
Zollsicherheit vereinbaren lässt oder ob ein ausreichendes wirtschaftliches
Bedürfnis besteht. Können aber die entscheidrelevanten Kriterien nicht
der Rechtsordnung entnommen werden, so liegt die Bewilligungserteilung
im Ermessen der Verwaltung. Diese Wahlfreiheit zwischen Gutheissung und
Abweisung eines Gesuchs - in der Literatur als Entschliessungsermessen
bezeichnet - schliesst einen unbedingten Rechtsanspruch auf
Bewilligungserteilung zum vornherein aus (vgl. zum Begriff des
Entschliessungsermessens: IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5.
Aufl. S. 405; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. S. 304). Die
beschränkte Justitiabilität bewirkt, dass das Bundesgericht, das den
angefochtenen Entscheid in erster Linie auf seine Rechtmässigkeit hin
prüfen muss (Art. 104 lit. a OG), nur Grund zum Einschreiten hat, wenn der
behördliche Ermessensspielraum überschritten oder missbraucht wurde. Ob
dies im vorliegenden Fall zutrifft, ist im folgenden zu untersuchen.
Erwägung 5
5.- a) Bevor entschieden werden kann, ob die Vorinstanz ihr Ermessen
bei der Beurteilung der Intensität des Bedürfnisses nach Zollagerraum
gesetzmässig ausgeübt hat, muss geprüft werden, ob ihrer Auslegung
des Begriffs des allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses gefolgt
werden kann. In dieser Hinsicht kann die Auffassung des Eidgenössischen
Finanzdepartementes nicht beanstandet werden, wonach das Interesse einer
einzelnen Unternehmung zum vornherein nicht ausreiche, um ein allgemeines
wirtschaftliches Bedürfnis zu bejahen, denn Zollager müssen grundsätzlich
jedermann offenstehen und dürfen nur in Ausnahmefällen einem oder mehreren
bestimmten Benützern vorbehalten werden (BBl 1972 II 232). Daran vermögen
auch die Einwände der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, wonach sich die
wirtschaftliche Bedeutung des Projekts in der Zahl der neu geschaffenen
Arbeitsplätze und dem Ausmass der voraussichtlichen fiskalischen Vorteile
zeige. Diese Auswirkungen sind zwar klarerweise wirtschaftlicher Natur,
haben aber mit der hier zu entscheidenden Frage direkt nichts zu tun. Unter
dem Gesichtswinkel von Art. 42 ZG kann nämlich nur von Bedeutung sein, ob
ein wirtschaftliches Bedürfnis nach einem Zollager besteht, nicht jedoch,
ob in einem bestimmten Wirtschaftsraum aus strukturellen Gründen neue
Arbeitsplätze geschaffen werden müssen oder ob mit höheren Steuereinnahmen
gerechnet werden kann. Die Vorinstanz hat daher dem Begriff des allgemeinen
wirtschaftlichen Bedürfnisses keinen unzutreffenden Sinngehalt beigelegt.
b) Weder das Zollgesetz noch die Zollverordnung geben Anhaltspunkte
dafür, wann von einem ausreichenden wirtschaftlichen Bedürfnis gesprochen
werden kann. Da das Bundesgericht nicht besser als die Verwaltung befähigt
ist, die in dieser Hinsicht zu stellenden Anforderungen zu definieren,
muss der Vorinstanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zugestanden werden
(vgl. GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. I, S. 334).
Das Eidgenössische Finanzdepartement vermag aus den eingeholten
Stellungnahmen der interessierten Wirtschaftskreise und Behörden kein
allgemeines Bedürfnis nach zusätzlichem Zollagerraum herauszulesen. Es
ist der Auffassung, die in den Lagern Basel-Dreispitz, Schaffhausen und
insbesondere Embrach vorhandene Reserve reiche aus, um den Bedarf der
Beschwerdeführerin sowohl qualitativ wie quantitativ abzudecken. Das
Departement stützt sich dabei vorwiegend auf die Äusserungen
des Vororts des Schweizerischen Handels- und Industrievereins,
der Vereinigung der Schweizerischen Freilager und des Verbandes
Schweizerischer Lagerhäuser. Den Stellungnahmen des Regierungsrates und
der Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion des Kantons Baselland kann das
Departement deshalb nicht folgen, weil diese ausschliesslich fiskalische
und beschäftigungspolitische Überlegungen enthalten.
Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, die Vorinstanz
habe mit der Feststellung, es fehle der Nachweis eines allgemeinen
wirtschaftlichen Bedürfnisses nach zusätzlichem Zollfreilagerraum, ihr
Ermessen überschritten oder missbraucht, denn aufgrund der eingeholten
Stellungnahmen bestehen sowohl Anhaltspunkte für ein ausreichendes wie
für ein (für spezifische Wünsche der Beschwerdeführerin) ungenügendes
Raum- bzw. Flächenangebot. Wenn sich die Vorinstanz auf den Standpunkt
stellt, das Bedürfnis der Beschwerdeführerin könne mit den vorhandenen
Einrichtungen im Raum Nord- bzw. Ostschweiz gedeckt werden, so vermag sie
sich dabei auf die Aussagen namhafter Wirtschaftskreise zu stützen. Das
Bundesgericht hat keine Veranlassung, diese Feststellung, welche sich im
Rahmen des der Vorinstanz zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraums
bewegt, in Zweifel zu ziehen. Dies umso weniger, wenn berücksichtigt
wird, dass vom geplanten Bauvolumen von 42'000 m3 nur 17'000 m3 für den
zollfreien Warenverkehr benötigt werden, die restlichen 25'000 m3 jedoch
für die Transitlagerung von Möbeln aus dem EG-/EFTA-Raum bestimmt sind,
die mittels Warenverkehrsbescheinigungen abgefertigt werden können.
Die Beschwerdeführerin wendet gegen diese Berechnung der Vorinstanz
zwar ein, sie beruhe auf Annahmen in bezug auf die gegenwärtige Situation,
welche sich aufgrund wirtschaftlicher oder politischer Entwicklungen
rasch verändern könne. Dem Grundsatz nach widerlegt sie die Berechnung
indes nicht. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass - jedenfalls zur
Zeit - nicht einmal die Hälfte des geplanten Volumens für die Zollagerung
benötigt wird. Die Vermutung, die nachgesuchte Bewilligung besitze für
die Beschwerdeführerin nicht die von dieser behauptete Bedeutung, wird
ferner gestützt durch die Tatsache, dass mit den Bauarbeiten bereits vor
Abschluss des vorliegenden Verfahrens begonnen wurde. Wenn das Interesse
der Beschwerdeführerin am Lager Itingen tatsächlich vorwiegend von der
Zollagerbewilligung abhinge, so hätte sie mit der Ausführung des Vorhabens,
welches Kosten von ca. Fr. 60 Mio. auslöst, mit Sicherheit zugewartet.
c) Im Zusammenhang mit der Bedürfnisabklärung durch die
Vorinstanz erhebt die Beschwerdeführerin die Rüge der unvollständigen
Sachverhaltsfeststellung. Der angefochtene Entscheid erging vor
allem gestützt auf das Ergebnis der Umfrage unter den interessierten
Wirtschaftskreisen. Diese Stellungnahmen waren genügend und geeignet,
um festzustellen, ob ein ausreichendes Bedürfnis besteht und ob dieses
durch das vorhandene Angebot qualitativ wie quantitativ befriedigt
werden kann. Es ist unter den gegebenen Umständen nicht ersichtlich,
welche zusätzlichen Erhebungen noch nötig gewesen wären.
Erwägung 6
6.- Das Eidgenössische Finanzdepartement begründet seinen Entscheid
u.a. damit, dass der Zollverwaltung aus dem Betrieb eines zusätzlichen
Freilagers Belastungen erwüchsen, denen zu begegnen sie nicht in der Lage
wäre. Mit dem derzeitigen Personalbestand könne die dauernde Überwachung
einer solchen Anlage nicht gewährleistet werden und die Bereitstellung
von sieben bis neun zusätzlichen Beamten sei angesichts des Personalstopps
ausgeschlossen.
Die Zollverwaltung hat die ihr durch Gesetz übertragenen Aufgaben ohne
Einschränkung zu erfüllen. Liegt aber die Übernahme weitere Aufgaben in
ihrem Ermessen, so ist sie befugt und verpflichtet, auch die personellen
und organisatorischen Auswirkungen zu berücksichtigen. In dieser Beziehung
vermag das Bundesgericht nicht abzuschätzen, welche Konsequenzen sich
aus einer Zollagerbewilligung ergäben. Da es sich um rein technische
und administrative Fragen handelt und die Zollverwaltung allein die
Verantwortung für den lückenlosen Zollbezug trägt, muss ihr auch hier
ein breiter Beurteilungs- und Ermessensrahmen zugestanden werden. Im
vorliegenden Fall bestehen keine Anhaltspunkte, die den von der Vorinstanz
errechneten Personalbedarf in Frage zu stellen vermöchten.