BGE 112 IA 39
112 Ia 39
8. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 28.
Februar 1986 i.S. H. gegen Polizeirichteramt der Stadt Zürich und
Obergericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 und 37 Abs. 2 BV; Parkingmetergebühren: Zulässigkeit und
gesetzliche Grundlage.
1. Voraussetzungen, unter denen die Erhebung von Parkingmetergebühren
vor Art. 37 Abs. 2 BV standhält (E. 1).
2. Rechtsnatur von Parkingmetergebühren. Gebühren, die für das
kurzfristige Parkieren auf entsprechend signalisierten Parkflächen
erhoben werden, sind Kontrollgebühren. Abschwächung des Erfordernisses
der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn (E. 2).
Sachverhalt
A.- Am 18. Juni 1981 parkierte H. seinen Personenwagen in der
Wilfriedstrasse in Zürich auf einem markierten und mit einer Parkuhr
versehenen Parkfeld, ohne die vorgeschriebene Gebühr von 20 Rp. für eine
Stunde zu bezahlen. Nachdem er dafür vom Polizeirichteramt der Stadt Zürich
am 20. August 1981 mit Fr. 20.-- gebüsst worden war und der Einzelrichter
in Strafsachen des Bezirkes Zürich den Schuldspruch bestätigt hatte,
hob das Obergericht des Kantons Zürich das Urteil auf und wies die Sache
zur Durchführung einer neuen Hauptverhandlung an den Einzelrichter zurück.
Am 2. März 1983 parkierte H. in der Seefeldstrasse in Zürich erneut auf
einem gebührenpflichtigen Parkfeld, ohne die Parkuhr durch Einwurf einer
Münze in Gang zu setzen. Das Polizeirichteramt bestrafte ihn deswegen
am 20. April 1983 mit Fr. 40.-- Busse. H. verlangte erneut gerichtliche
Beurteilung, worauf der Einzelrichter die beiden Verfahren vereinigte und
ihn am 8. September 1983 "der wiederholten Widerhandlung gegen Art. 27
Abs. 1 SVG in Verbindung mit Art. 48 Abs. 6 SSV (Nichtingangsetzen
der Parkuhr)" schuldig sprach und mit einer Busse von Fr. 60.--
bestrafte. Gegen dieses Urteil führte H. kantonale Nichtigkeitsbeschwerde,
doch wies das Obergericht das Rechtsmittel mit Entscheid vom 24. Oktober
1984 im Hauptpunkt ab. Dagegen erhob H. staatsrechtliche Beschwerde wegen
Verletzung von Art. 4 und 37 Abs. 2 BV sowie Nichtigkeitsbeschwerde an
das Bundesgericht. Die Nichtigkeitsbeschwerde wurde vom Kassationshof
mit Urteil vom 14. März 1985 abgewiesen (vgl. BGE 111 IV 87).
Das Bundesgericht weist auch die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Der Beschwerdeführer beruft sich in erster Linie auf eine
Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV. Die Einrichtung von Parkflächen mit
Parkuhren soll nach dem Beschwerdeführer deshalb mit Art. 37 Abs. 2 BV
unvereinbar sein, weil durch diese Bestimmung jegliche Gebührenerhebung
für die zum Gemeingebrauch gehörende Benützung der öffentlichen Strassen
grundsätzlich untersagt sei. Ausnahmen seien zwar zulässig; doch bedürften
diese einer ausdrücklichen Bewilligung durch die Bundesversammlung. Eine
solche Ausnahmebewilligung sei für die Ausscheidung gebührenpflichtiger
Parkplätze und für die entsprechende Signalisation "Parkieren gegen
Gebühr" (Art. 48 Abs. 6 der Verordnung über die Strassensignalisation,
SSV) nie erteilt worden.
a) Art. 37 Abs. 2 BV lautet:
"Für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung
der Öffentlichkeit zugänglich sind, dürfen keine Gebühren erhoben
werden.
Die Bundesversammlung kann in besonderen Fällen Ausnahmen bewilligen."
Nach konstanter Rechtsprechung begründet Art. 37 Abs. 2 BV ein
Individualrecht, dessen Verletzung durch staatsrechtliche Beschwerde
gerügt werden kann (vgl. hierzu BGE 89 I 537 E. 4a). Wie das Bundesgericht
wiederholt entschieden hat, gehört zu dem nach dieser Bestimmung jedermann
unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" mit Fahrzeugen nicht nur der
fahrende, sondern - in gewissem Umfange - auch der ruhende Verkehr, soweit
er sich im Rahmen der Zweckbestimmung der Strasse hält und im Sinne von
Art. 37 Abs. 2 BV als Gemeingebrauch erscheint. Hierzu zählt auch das
kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen. Denn soweit es sich beim Verkehr
in Ortschaften und Städten nicht um blossen Durchgangsverkehr handelt,
hat er regelmässig das Erreichen eines bestimmten Zieles zum Zweck. Das
Parkieren von Fahrzeugen gehört daher ebenfalls zum "Verkehr", soweit es
eine gewisse Dauer nicht überschreitet und im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV
noch als Gemeingebrauch erscheint (BGE 89 I 538/39; vgl. auch 100 IV 100
E. 2a; 81 I 190 E. 6b; zur Frage, inwiefern das Abstellen von Fahrzeugen
über längere Zeit, beispielsweise während eines halben oder ganzen Tages,
noch zum Gemeingebrauch zählt, vgl. BGE 89 I 539).
b) Wie das Bundesgericht wiederholt erkannt hat, steht das
Verbot der Gebührenerhebung auf öffentlichen Strassen der Einführung
gebührenpflichtiger Parkplätze nicht grundsätzlich entgegen. Art. 37
Abs. 2 BV untersagt dem Gemeinwesen nur, für den Verkehr auf Strassen,
der sich im Rahmen des Gemeingebrauchs hält, Gebühren zu erheben. Er
verbietet jedoch nicht, gewisse Teile der bestehenden Strassenfläche,
die bisher dem rollenden Verkehr und dem gebührenfreien Parkieren
offenstanden, auszuscheiden und als gebührenpflichtige Parkplätze zu
kennzeichnen. Werden bestimmte Strassenflächen ausgeschieden und in
gebührenpflichtige Parkplätze umgewandelt, so liegt darin eine Änderung
des Zweckes, indem bisher dem "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2
BV offenstehende Strassenflächen einer besonderen Art der Nutzung, dem
zeitlich beschränkten Parkieren gegen Gebühr, zugeführt werden. Diese
Änderung der Zweckbestimmung hat zur Folge, dass Art. 37 Abs. 2 BV
auf die so genutzten Parkflächen nicht mehr anwendbar ist (BGE 89 I
540). Das Verbot der Gebührenerhebung auf öffentlichen Strassen steht
daher der Möglichkeit der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze als
Verkehrsmassnahme nicht grundsätzlich entgegen. Werden solche Parkflächen
geschaffen, so wird dadurch das unentgeltliche Parkieren ebensowenig
verunmöglicht wie der freie Durchgangsverkehr, zumal keine Verpflichtung
besteht, gebührenpflichtige Parkplätze zu benutzen (vgl. ausser dem
zitierten Entscheid auch BGE 100 IV 100; 94 IV 31 E. 3).
Ein Vorbehalt wurde nur insofern angebracht, als es nicht angeht,
die gesamte Strassenfläche dem "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV
zu entziehen und einer besonderen Art der Nutzung, wie sie das zeitlich
beschränkte Parkieren gegen Gebühr darstellt, zuzuführen. Daher hat
das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung für die Einführung
gebührenpflichtiger Parkplätze verlangt, dass in angemessenem Abstand
genügend Parkplätze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich
abgestellt werden können (BGE 89 I 541; vgl. auch 100 IV 100 E. 2a;
94 IV 31 E. 3).
Allerdings ist, wie das Bundesgericht bereits in BGE 100 IV 100
festgehalten hat, der Begriff der angemessenen Entfernung nicht zu eng
auszulegen. Denn mit der Zunahme des Motorfahrzeugverkehrs in den letzten
Jahren und den dadurch bedingten schwierigen Platzverhältnissen namentlich
in den Stadtzentren kann auch das Gemeinwesen nicht verpflichtet werden,
dass es bereits in unmittelbarer Nähe gebührenpflichtiger Parkplätze
unentgeltliche Abstellflächen schaffen müsste. Dies rechtfertigt sich um so
mehr, als mit öffentlichen Verkehrsmitteln praktisch jeder Bestimmungsort
in den Stadtzentren leicht erreicht werden kann. Der Beschwerdeführer
bestreitet denn auch selber nicht, dass in angemessenem Abstand von der
Wilfriedstrasse bzw. Seefeldstrasse Parkplätze vorhanden sind, auf denen
Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden können. Er macht lediglich
geltend, dass solche Abstellplätze nicht in genügender Anzahl vorhanden
seien. Was als genügende Anzahl anzusehen ist, bestimmt sich indessen
aufgrund einer Vielzahl von Kriterien, wie namentlich auch nach der
Zahl der gebührenpflichtigen im Verhältnis zur Anzahl der gebührenfreien
Parkplätze. Diesbezüglich lässt jedoch die staatsrechtliche Beschwerde
substantiierte und vor allem schlüssige Ausführungen vermissen.
Bei dieser Sachlage erübrigt sich die Prüfung der Frage, ob die
dargestellte Praxis nicht in dem Sinne weiterzuentwickeln ist, dass die
Erhebung von Parkgebühren (insbesondere im Sinne von Kontrollgebühren,
vgl. nachfolgend E. 2) zulässig ist auch unabhängig davon, ob in
angemessenem Abstand von den gebührenpflichtigen Parkplätzen gebührenfreie
Abstellflächen anzutreffen sind. Es erscheint in der Tat fraglich,
ob das Gemeinwesen heute noch verpflichtet werden kann, bereits in
angemessener Nähe unentgeltliche Parkplätze zur Verfügung zu stellen,
wenn andererseits namentlich in den grösseren Städten nur durch besondere
Massnahmen (wie zum Beispiel den Bau von Schnellstrassen, die Einrichtung
von Parkhäusern oder die Schaffung verkehrsfreier Zonen) dem zunehmenden
Verkehrsaufkommen und der Parkplatznot beizukommen ist.
c) Was der Beschwerdeführer im übrigen vorbringt, rechtfertigt es
nicht, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Zudem steht hier lediglich
die Verfassungsmässigkeit der Parkuhrengebühren, wegen deren Nichtbezahlung
der Beschwerdeführer gebüsst wurde, in Frage. Nicht zu entscheiden ist
daher, ob bereits die Einrichtung sog. "Blauer Zonen" genügen würde, um
den ohnehin knappen Parkraum einer grösseren Zahl wechselnder Benützer zur
Verfügung zu stellen, wie der Beschwerdeführer geltend macht. (Gegenüber
der Beschränkung der Parkierungszeit durch "Blaue Zonen" weisen Parkuhren
unbestreitbar den Vorteil auf, dass die Dauer des zulässigen Parkierens
den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten angepasst werden kann.) Zu Recht
behauptet der Beschwerdeführer auch nicht, durch die Schaffung "Blauer
Zonen" liesse sich das Problem der Parkplatznot in der Stadt Zürich ohne
weiteres lösen, so dass die Einrichtung gebührenpflichtiger Parkplätze
nicht als das richtige Mittel zur Verwirklichung dieses Zieles bezeichnet
werden könne. Die Rüge, wonach im Falle des Beschwerdeführers die Erhebung
von Parkuhrengebühren gegen die in Art. 37 Abs. 2 BV gewährleistete
Strassenfreiheit verstossen soll, hält demnach nicht stand.
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer bemängelt ferner das Fehlen einer
formellgesetzlichen Grundlage für die Gebührenerhebung. Er macht geltend,
das Bundesgesetz über den Strassenverkehr (SVG) enthalte keine Bestimmungen
über gebührenpflichtige Parkplätze und auch eine kantonalrechtliche
Grundlage existiere im Falle der Parkuhrengebühren der Stadt Zürich nicht.
a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen
öffentliche Abgaben grundsätzlich der Grundlage in einem Gesetz
im formellen Sinn, d.h. in einem dem Referendum unterstehenden
generell-abstrakten Erlass (BGE 109 Ib 315 E. 6a; 107 Ia 32 E. 2c
mit weiteren Hinweisen). Die in den Kantonsverfassungen gewährleistete
Gewaltentrennung zwischen gesetzgebender und vollziehender Behörde sowie
der Grundsatz der Gesetzmässigkeit aller Abgaben sind daher verletzt, wenn
wesentliche Elemente einer Abgabe nicht durch den Gesetzgeber festgelegt
werden. Der vollziehenden Behörde kann indessen die Kompetenz übertragen
werden, nach hinreichend im Gesetz bestimmten Kriterien die absolute Höhe
der Abgabe festzulegen, sofern Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage der
Abgabe in einem formellen Gesetz umschrieben sind (BGE 109 Ib 315 E. 6a;
106 Ia 202 E. 2a mit Verweisungen).
Das Bundesgericht handhabt allerdings den Grundsatz der
Gesetzmässigkeit aller Abgaben im Gebührenrecht nicht mit aller Strenge. So
galt seit jeher eine Ausnahme für Kanzleigebühren (vgl. ausser den
bereits zitierten Entscheiden BGE 104 Ia 115 E. 3). Unter Kanzleigebühren
sind Abgaben für einfache Tätigkeiten der Verwaltung zu verstehen,
die ohne besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand erbracht werden und
sich in ihrer Höhe in einem bescheidenen Rahmen halten (BGE 107 Ia 32
E. 2c). Sie sind jederzeit unter dem Gesichtspunkt des Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzips überprüfbar, weshalb auf eine formellgesetzliche
Grundlage für solche Gebühren verzichtet werden kann. Ebenso hat das
Bundesgericht in jüngerer Zeit bei Gebühren, die stark technischen
Charakter aufweisen oder rasch wechselnden Verhältnissen unterworfen
sind, auf das Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage verzichtet,
da sich der Betroffene hinsichtlich solcher Gebühren jederzeit auf das
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip berufen kann (BGE 106 Ia 202 E. 2a;
105 Ia 145 E. 5a mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat das Erfordernis
einer gesetzlichen Grundlage auch bei gewissen Benützungsgebühren,
also Abgaben für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen,
abgeschwächt, soweit dieses Erfordernis lediglich auf eine Wiederholung
des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes sowie des Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzipes hinausliefe. Es liess sich also von der Erwägung
leiten, dass in solchen Fällen die Gebühr schon aufgrund der Verfassung
einen bestimmten Rahmen nicht überschreiten dürfe (BGE 104 Ia 116 mit
Verweisungen). Ganz allgemein ergibt sich aus der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, dass im Abgaberecht bei den Anforderungen, die an
die gesetzliche Grundlage gestellt werden, nach der Natur der in Frage
stehenden Leistung zu differenzieren ist (BGE 105 Ia 145 E. 5a; 104 Ia 117
E. 4). Daher dürfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage dort
herabgesetzt werden, wo dem Bürger die Überprüfung der Gebühr auf ihre
Rechtmässigkeit anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere
des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips, ohne weiteres möglich ist,
nicht aber dort, wo der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Das
Legalitätsprinzip darf weder seines Sinnes entleert, noch andererseits
in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und
den Praktikabilitätserfordernissen in einen unlösbaren Widerspruch gerät
(BGE 104 Ia 117 E. 4). Es kommt daher für die Frage, ob Parkuhrengebühren
einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen, vor allem auf die
rechtliche Natur solcher Gebühren an.
b) In BGE 81 I 177 hat das Bundesgericht die für das Parkieren
auf einem gebührenpflichtigen Parkplatz zu entrichtende Gebühr als
Entgelt für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung bezeichnet,
ohne jedoch zur Rechtsnatur dieser Gebühr ausdrücklich Stellung zu nehmen
(S. 187, 191). In einem weiteren Urteil in BGE 89 I 541 hat es die Frage
offengelassen, ob die Gebühr als Entgelt für die Benützung der Parkuhr
als einer Kontrolleinrichtung oder (auch) für die Benützung des Parkfeldes
aufzufassen sei. In den übrigen Entscheiden, die sich mit der Zulässigkeit
von Parkingmetergebühren befassen (vgl. BGE 100 IV 98; 94 IV 28), hat
es die Frage nach der Rechtsnatur dieser Gebühr nicht mehr ausdrücklich
aufgeworfen. Doch wird in der Lehre die Parkuhrengebühr überwiegend als
Kontrollgebühr, also als Entgelt für die der Kontrolle der Parkuhren
dienenden Amtshandlungen, bezeichnet (so IMBODEN/RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, Nr. 110 B VI b, S. 781; F. WICKI, Die
öffentliche Strasse und ihre Benützung, Diss. Freiburg 1967, S. 99 f.;
W. MÜLLER, Die öffentliche Strasse und ihre Benützung nach aargauischem
Verwaltungsrecht, Diss. Freiburg 1973, S. 172 f.; vgl. auch H. WERREN,
Zur rechtlichen Analyse der Parkplatzbenützung, Diss. Zürich 1986, S.
38 ff., besonders Anm. 125).
c) Bei der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze handelt es
sich um eine örtliche Verkehrsmassnahme, und zwar um eine funktionelle
Verkehrsbeschränkung im Sinne des Art. 3 Abs. 4 SVG, zu deren Erlass
gemäss Abs. 2 der genannten Bestimmung grundsätzlich die Kantone befugt
sind, die diese Kompetenz an die Gemeinden delegieren können (BGE 111
IV 88 E. 2 mit weiteren Hinweisen). Es geht darum, der Parkraumnot
vorwiegend in den Städten und grösseren Ortschaften entgegenzusteuern
und den beschränkten Parkraum einer grösseren Zahl wechselnder Benützer
zugänglich zu machen. Rechtlich qualifiziert sich daher die Parkuhrengebühr
als Kontrollgebühr, die dem Benützer der Parkfläche als Gegenleistung
für die Aufstellung, Wartung und Kontrolle der Parkuhr sowie für das
Ausscheiden und Signalisieren entsprechender Parkflächen auferlegt wird,
worauf im allgemeinen schon die geringe Höhe solcher Gebühren - hier
20 Rp. pro Stunde (Wilfriedstrasse) - hinweist. Dieser Betrag reicht
kaum aus, um sämtliche im Zusammenhang mit der Einrichtung, Wartung
und Kontrolle der Parkuhren entstehenden Kosten zu decken. Ob Abgaben,
die für Dauerparkieren (beispielsweise während eines halben oder ganzen
Tages) erhoben werden, noch als Kontrollgebühren zu bezeichnen sind oder
ob sie als Benützungsgebühren eine Gegenleistung für die Inanspruchnahme
öffentlichen Bodens darstellen (so P. SAXER, Das Parkierungsproblem in
rechtlicher Sicht, ZBl 63/1962 S. 4 f.), ist hier nicht zu entscheiden. Es
genügt die Feststellung, dass jedenfalls das kurzfristige Parkieren zu
dem jedermann als Gemeingebrauch unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" im
Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV gehört und die Schaffung gebührenpflichtiger
Parkplätze für das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen an Strassen
lediglich ein Mittel der Verkehrsregelung, eine örtliche Verkehrsmassnahme
im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG, darstellt. Es kann daher insoweit bei
den für solches Parkieren erhobenen Gebühren von einer Benützungsgebühr
nicht gesprochen werden.
d) Handelt es sich aber bei den von der Stadt Zürich erhobenen
Parkuhrengebühren um Kontrollgebühren, so dürfen die Anforderungen an die
gesetzliche Grundlage für die Erhebung solcher Gebühren nicht überspannt
werden. Es rechtfertigt sich, die vom Bundesgericht für Kanzleigebühren und
gewisse technische Gebühren befolgte Praxis, wonach eine formellgesetzliche
Grundlage nicht erforderlich ist, auch auf Parkuhrengebühren anzuwenden,
die - wie hier - eindeutig Kontrollgebühren darstellen. Soweit daher
der Beschwerdeführer eine Verankerung der strittigen Parkingmetergebühr
in einem Gesetz im formellen Sinn verlangt, stösst seine Beschwerde ins
Leere. Es genügt vielmehr, dass der Parkuhrentarif der Stadt Zürich von
der für die Anordnung entsprechender örtlicher Verkehrsmassnahmen im Sinne
von Art. 3 Abs. 4 SVG zuständigen kantonalen oder kommunalen Behörde im
Rahmen ihrer Kompetenzen erlassen wurde. Dass diese Voraussetzung für die
im Falle des Beschwerdeführers erhobenen Parkuhrengebühren nicht erfüllt
sei, wird mit der vorliegenden Beschwerde nicht geltend gemacht. Nicht
weiter zu prüfen ist daher, ob der Polizeivorstand der Stadt Zürich,
von dem offenbar der damals gültige Parkuhrentarif ausging, nach dem
kantonalen und kommunalen Recht zum Erlass entsprechender örtlicher
Verkehrsanordnungen zuständig war.