BGE 112 IA 356
112 Ia 356
57. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 28.
November 1986 i.S. Schweizerische Gewerbekrankenkasse gegen Stadt Zürich
und Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 84 Abs. 2 OG; Art. 88 OG; Legitimation einer
privatrechtlich organisierten, vom Bund anerkannten Krankenkasse
zur Führung staatsrechtlicher Beschwerde gegen einen das kommunale
Versicherungsobligatorium betreffenden kantonalen Entscheid.
1. Gibt es anstelle der staatsrechtlichen Beschwerde ein
anderes bundesrechtliches Rechtsmittel, mit dem sich eine vom Bund
anerkannte Krankenkasse gegen die Festsetzung von Mitgliederprämien
und Prämien-Verbilligungsbeiträgen in der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung durch kommunale oder kantonale Behörden zur
Wehr setzen kann? Frage offengelassen (E. 4).
2. Eine vom Bund anerkannte Krankenkasse ist selbst dann nicht
zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen die Festsetzung von
Mitgliederprämien und Prämien-Verbilligungsbeiträgen in der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung betreffenden kantonalen Entscheid legitimiert,
wenn sie privatrechtlich organisiert ist (E. 5).
Sachverhalt
A.- Gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über
die Kranken- und Unfallversicherung vom 13. Juni 1911 (KUVG; ab
1. Januar 1984 Bundesgesetz über die Krankenversicherung; SR 832.10)
sind die Kantone ermächtigt, die Krankenversicherung allgemein oder
für einzelne Bevölkerungsklassen obligatorisch zu erklären. Es steht
ihnen frei, diese Befugnis ihren Gemeinden zu überlassen (Art. 2 Abs. 2
KUVG). Gemäss Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Kranken-
und Unfallversicherung vom 3. Oktober 1965 (EGKUVG) ermächtigt der
Kanton Zürich seine Gemeinden, das Versicherungsobligatorium für Personen
einzuführen, deren Einkommen unter einer bestimmten Grenze liegt. In der
Stadt Zürich besteht nach Massgabe dieser bundesrechtlichen und kantonalen
Bestimmungen die Versicherungspflicht (Art. 1 der Verordnung über die
obligatorische Krankenpflegeversicherung vom 30. November 1966, mit
Änderungen vom 30. Juni 1976; KVO). Zur Durchführung der obligatorischen
Versicherung werden jene bundesrechtlich anerkannten Krankenkassen als
sogenannte Vertragskrankenkassen zugelassen, die bestimmte Bedingungen
erfüllen (Art. 10 KVO). Die Vertragskrankenkassen erhalten von der Stadt
Zürich für die obligatorisch Versicherten Prämienbeiträge, die sie zur
Ermässigung der Mitgliederprämien zu verwenden haben, sowie Sonderbeiträge
zur Abgeltung zusätzlicher Lasten (Art. 23 KVO). Die verbilligten Prämien
für diese Mitglieder werden in einem vom Stadtrat im Einvernehmen mit
den Vertragskrankenkassen festgelegten Verfahren vereinbart und sind vom
Stadtrat zu genehmigen (Art. 34 Abs. 2 und 3 KVO).
Die Schweizerische Gewerbekrankenkasse in Zürich ist eine
vom Bund anerkannte Krankenkasse (Art. 3 ff. KUVG) in Form des
Vereins gemäss Art. 60 ff. ZGB, die sich an der Durchführung des
Versicherungsobligatoriums in der Stadt Zürich beteiligt. Seit
1980 forderte sie vom Gesundheits- und Wirtschaftsamt der Stadt
Zürich in mehreren Eingaben eine Erhöhung der Mitgliederprämien in der
obligatorischen Versicherung oder alternativ eine Erhöhung der städtischen
Beiträge ab 1981 sowie einen Ausgleich für die nach ihrer Berechnung ab
1976 in der obligatorischen Versicherung erlittenen Verluste. Diese
Begehren wurden von den städtischen und kantonalen Behörden,
letztinstanzlich vom Regierungsrat des Kantons Zürich, abgewiesen. Das
Bundesgericht tritt auf eine gegen den Regierungsratsbeschluss gerichtete
staatsrechtliche Beschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse nicht
ein aus den folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 4
4.- a) Gemäss Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde
wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nur zulässig, wenn die
behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel
beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Der
Grundsatz der absoluten Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde
gilt nach ständiger Praxis des Bundesgerichts nicht bloss gegenüber der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (BGE 110 Ib 257 E. 1, mit Hinweis), die
im vorliegenden Fall gemäss Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom
26. März 1986 nicht in Betracht kommt (BGE 112 V 106 ff.), sondern
insbesondere auch - mit einer Ausnahme (BGE 99 Ia 83/4 E. 1c; 98
Ia 284/5 E. 3; SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes,
S. 189) - im Verhältnis zur Beschwerde an den Bundesrat nach Art. 73
VwVG (BGE 107 Ia 264 E. 2c; 102 Ia 203 E. 1; KÄLIN, Das Verfahren
der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 265; vgl. auch BGE 108 Ia 113
E. 1b). Ebenso gilt dieser Grundsatz, wie das Bundesgericht mit Urteil
vom 13. Juni 1986 i.S. Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzte,
Sektion Bern, gegen Regierungsrat des Kantons Bern (BGE 112 Ia 180
ff.) entschieden hat, gegenüber einer als förmliches Rechtsmittel
ausgestalteten Beschwerde an eine Aufsichtsbehörde, deren Entscheid
mit Verwaltungsbeschwerde an eine Eidg. Rekurskommission und sodann
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen
werden kann (Art. 61 ff. i.V.m. Art. 74 BVG). Dementsprechend ist die
staatsrechtliche Beschwerde auch ausgeschlossen, wenn die behauptete
Rechtsverletzung mit einer Beschwerde beim Eidg. Departement des Innern
oder beim Bundesamt für Sozialversicherung - weiterziehbar in letzter
Instanz an den Bundesrat oder mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Eidg. Versicherungsgericht - beseitigt werden kann.
b) In seiner Duplik vom 2. November 1984 zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse an
das Eidg. Versicherungsgericht regte das Bundesamt für Sozialversicherung
an, zu prüfen, ob allenfalls die Zuständigkeit des Bundesrates
zur Beurteilung einer Verwaltungsbeschwerde gemäss Art. 72 lit. d
i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG im Rahmen seiner sogenannten
Restkompetenz gegeben wäre.
aa) Von einer Restkompetenz des Bundesrates als
Verwaltungsbeschwerdeinstanz, die von sehr eingeschränkter Bedeutung
ist, kann für das Verfahren in Bundesverwaltungssachen allgemein
gesprochen werden, da die Beschwerde nach Art. 72 ff. VwVG gegenüber
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht oder an
das Eidg. Versicherungsgericht und gegenüber der Beschwerde an
eine eidgenössische Rekurskommission subsidiär ist (Entscheid des
Bundesrates vom 21. Januar 1981, E. 1, in VPB 45/1981 Nr. 46 S. 247; Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 112). Die in diesem Sinne
verstandene Restkompetenz des Bundesrates ergibt sich aus ausdrücklichen
Bestimmungen des Bundesverwaltungsrechts, die die Beschwerde an den
Bundesrat vorsehen oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht oder das Eidg. Versicherungsgericht ausschliessen.
bb) Im Gebiet der sozialen Krankenversicherung ist die
Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat lediglich in Art. 22quinquies
KUVG vorgesehen; sie ist nach dieser Bestimmung nur gegen Erlasse und
Entscheide der Kantonsregierungen gemäss den Art. 22 bis 22quater KUVG
(insbesondere über Tarife für Ärzte und Heilanstalten) gegeben. Die
Art. 22 bis 22quater KUVG fallen indessen als Grundlage für kantonale oder
kommunale Vorschriften über das Obligatorium der Krankenpflegeversicherung
und damit für den angefochtenen Beschluss des Zürcher Regierungsrates von
vornherein nicht in Betracht (vgl. dazu den Entscheid des Bundesrates
vom 4. Juli 1984, E. 1, in VPB 48/1984 Nr. 45 S. 309), so dass sich
eine Beschwerde an den Bundesrat nicht auf Art. 22quinquies KUVG stützen
könnte. Andere Vorschriften, die eine Beschwerde an den Bundesrat vorsehen,
bestehen im Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung nicht.
cc) Die Beschwerde an den Bundesrat könnte möglicherweise aufgrund
von Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG wegen Verletzung
anderer weder privat- noch strafrechtlicher Bestimmungen des Bundesrechts -
d.h. von öffentlichrechtlichen Bestimmungen des Bundesrechts, zu denen
auch das Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung und
seine Ausführungsbestimmungen zu zählen sind - gegen den angefochtenen
kantonalen Entscheid zulässig sein. Allerdings ist die Restkompetenz des
Bundesrates diesbezüglich sehr eingeschränkt. Denn nach ständiger Praxis
des Bundesgerichts soll die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte oder wegen Verletzung von Staatsverträgen
mit dem Ausland (Art. 84 Abs. 1 lit. a und c OG) - obwohl in Art. 74
VwVG nicht erwähnt - der Beschwerde an den Bundesrat nicht weichen
(BGE 99 Ia 83/4 E. 1c; 98 Ia 284/5 E. 3; KÄLIN, aaO, S. 271/2; GRISEL,
Traité de droit administratif, Band II, S. 965). Nach der ausdrücklichen
Bestimmung von Art. 73 Abs. 2 lit. a VwVG ist zudem die Beschwerde an den
Bundesrat ausgeschlossen - und damit die staatsrechtliche Beschwerde an
das Bundesgericht vorbehalten -, soweit ein Beschwerdeführer die Verletzung
von Art. 2 ÜbBest. BV geltend macht.
Da die Beschwerdeführerin zur Hauptsache eine Verletzung von
Art. 2 ÜbBest. BV sowie von weiteren verfassungsmässigen Rechten rügt,
ist es somit fraglich, ob der Bundesrat zur Behandlung der Beschwerde
als Verwaltungsbeschwerde zuständig wäre. Ausserdem hat das Bundesamt
für Sozialversicherung in seiner Vernehmlassung vom 1. Juni 1984 zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse an
das Eidg. Versicherungsgericht den Standpunkt vertreten, die Beschwerde
an den Bundesrat nach Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c
VwVG sei nur gegen letztinstanzliche kantonale Verfügungen im Sinne
von Art. 5 VwVG zulässig, die sich auf öffentliches Recht des Bundes
stützen. Gleicher Meinung scheint auch der Bundesrat zu sein (Entscheid
des Bundesrates vom 17. Dezember 1984, E. 1, in VPB 49/1985 Nr. 34 S. 192
und weitere). Nachdem das Eidg. Versicherungsgericht im Hinblick auf die
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Übereinstimmung mit der
vom Bundesgericht im Meinungsaustausch vertretenen Ansicht (vgl. dazu
im übrigen BGE 107 Ia 338 ff. E. 1b und c) entschieden hat, dass sich
der angefochtene Regierungsratsbeschluss nicht auf öffentliches Recht des
Bundes stütze, scheint es fraglich, ob der Bundesrat dies anders betrachten
und die Beschwerde nach Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG
von daher als zulässig erachten würde. Es ist allerdings zweifelhaft,
ob die Beschwerde nach Art. 73 VwVG nur insoweit gegeben sein soll,
als das Anfechtungsobjekt auf Bundesrecht beruht, denn gerade die im
Ingress von Art. 73 Abs. 1 VwVG ausdrücklich erwähnten kantonalen Erlasse
werden sich nicht immer auf Bundesrecht stützen (vgl. dazu auch GYGI, aaO,
S. 113). Unter diesen Umständen kann nicht von vornherein ausgeschlossen
werden, dass der Bundesrat für die Behandlung einer Beschwerde gegen den
angefochtenen Regierungsratsbeschluss zuständig wäre.
c) Denkbar ist auch, dass die Beschwerdeführerin die in der
staatsrechtlichen Beschwerde behaupteten Rechtsverletzungen im sogenannten
Genehmigungsverfahren hätte geltend machen können oder unter Umständen
heute noch geltend machen könnte.
aa) Das Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung, das die
soziale Krankenversicherung nicht den Kantonen, sondern im wesentlichen den
anerkannten Krankenkassen zum Vollzug überträgt, behält dem Bundesrat unter
anderem die Genehmigung der Kassenstatuten und der übrigen Bestimmungen
über die Rechte und Pflichten der Mitglieder (Art. 4 KUVG), der Erlasse von
Kantonen und Gemeinden über das Versicherungsobligatorium (Art. 2 Abs. 3
KUVG) und ein weit über das beim Vollzug von Bundesverwaltungsrecht durch
die Kantone Übliche hinausgehendes Aufsichtsrecht vor (Art. 33 KUVG),
mit dem er für die einheitliche Anwendung des Gesetzes zu sorgen hat
und bei dessen Ausübung er den anerkannten Krankenkassen verbindliche
Weisungen erteilen kann. Der Bundesrat hat diese allgemeinen und einzelne
spezielle Befugnisse, die ihm nach dem Bundesgesetz über die Kranken-
und Unfallversicherung zustehen, in seinen Ausführungsbestimmungen dem
Bundesamt für Sozialversicherung und vereinzelt dem Eidg. Departement des
Innern übertragen. Von der Sache her sollten an sich die Entscheidungen
und konkreten Weisungen des Bundesamtes für Sozialversicherung mit
Verwaltungsbeschwerde gemäss Art. 44 ff. VwVG an das Eidg. Departement
des Innern und in letzter Instanz an den Bundesrat weitergezogen werden
können, soweit nicht gegen Beschwerdeentscheide des Departements oder
direkt gegen Verfügungen des Bundesamtes die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Eidg. Versicherungsgericht zur Verfügung steht (vgl. dazu auch
MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band II, S. 288 ff.,
speziell S. 290 [inkl. Anmerkung 641], und S. 422 ff., speziell S. 424/5;
BONER/HOLZHERR, Die Krankenversicherung, S. 10/1).
bb) Gemäss Art. 8 Abs. 2 der Verordnung V über die Krankenversicherung
betreffend die Anerkennung von Krankenkassen und Rückversicherungsverbänden
sowie ihre finanzielle Sicherheit vom 2. Februar 1965 (VO V;
SR 832.121) ist die Genehmigung von Bestimmungen der Gemeinden
über das Krankenpflegeversicherungsobligatorium dem Bundesamt für
Sozialversicherung übertragen. Das Bundesamt hat demgemäss die Verordnung
über die obligatorische Krankenpflegeversicherung der Stadt Zürich vom
30. November 1966 und ihre Änderung vom 30. Juni 1976 genehmigt. Dagegen
ist nicht ersichtlich, ob es jeweils die alljährlich gemäss Art. 34
Abs. 3 KVO zwischen der Beschwerdeführerin und dem städtischen Amt für
Sozialversicherung vereinbarten Prämien der obligatorisch versicherten
Mitglieder genehmigte. Es ist denn auch fraglich, ob es sich bei
den Prämientarifen für die obligatorisch versicherten Mitglieder,
die gemäss Art. 34 Abs. 3 KVO vom Stadtrat genehmigt werden müssen,
um Gemeindebestimmungen handelt, die (auch) der Pflicht zur Genehmigung
durch das Bundesamt unterliegen.
cc) Diese Frage kann indessen offenbleiben. Denn soweit es sich
bei diesen jährlich festgesetzten Prämientarifen nicht um kommunale
Bestimmungen im Sinne von Art. 2 Abs. 3 KUVG handelt, die als solche
der Genehmigung durch das Bundesamt für Sozialversicherung bedürfen,
stellen sie einen Beitragstarif dar, der bei jeder Änderung dem Bundesamt
zur Genehmigung zu unterbreiten ist (Art. 2 Abs. 3 und Art. 3 VO V in
Verbindung mit Art. 4 KUVG). Die Beschwerdeführerin hat somit - soweit dies
im vorliegenden Fall für einzelne im Streit liegende Jahre nicht bereits
geschehen oder infolge Zeitablaufs ausgeschlossen ist - die Möglichkeit,
im Genehmigungsverfahren die von ihr in der staatsrechtlichen Beschwerde
behauptete Unvereinbarkeit des Beitragstarifes mit dem übergeordneten
Bundesrecht geltend zu machen und dem Bundesamt zu beantragen, der von
der Stadt Zürich nach ihrer Auffassung rechtswidrig verlangten Änderung
die Genehmigung zu versagen. Sie kann sich auf diese Weise allfällig zu
niedrigen Prämien ihrer obligatorisch Versicherten, die ihr die Stadt
ohne Ausgleich durch städtische Beiträge zumuten will, widersetzen,
ohne auf die Mitwirkung an der obligatorischen Versicherung verzichten
zu müssen. Einen für sie ungünstigen Entscheid des Bundesamtes für
Sozialversicherung kann sie sodann mit den einschlägigen Rechtsmitteln
des sozialen Krankenversicherungsrechts weiterziehen.
dd) Soweit für die vorliegend streitigen Jahre das
Genehmigungsverfahren noch offenstehen sollte, könnte auf die
staatsrechtliche Beschwerde somit auf jeden Fall nicht eingetreten
werden. Fraglich wäre nur, ob unter dem Gesichtspunkt von Art. 84 Abs. 2
OG die staatsrechtliche Beschwerde insoweit zulässig wäre, als es die
Beschwerdeführerin unterlassen hat, im Genehmigungsverfahren für frühere
Jahre ihre Einwendungen zu erheben.
d) Die Fragen, ob und inwieweit der Bundesrat oder das Bundesamt für
Sozialversicherung im Rahmen eines der vorstehend aufgezeigten Verfahren
die Vorbringen der Beschwerdeführerin hätten prüfen können oder allenfalls
immer noch prüfen könnten, müssen allerdings vom Bundesgericht weder
entschieden noch in einem Meinungsaustausch nach Art. 96 Abs. 2 OG mit
dem Bundesrat näher geklärt werden. Denn auf die vorliegende Beschwerde
kann auf jeden Fall aus einem andern Grund nicht eingetreten werden.
Erwägung 5
5.- a) Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern
(Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu,
die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende
Erlasse und Verfügungen erlitten haben. Die staatsrechtliche Beschwerde
ist ein Rechtsbehelf zum Schutz der Träger verfassungsmässiger
Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt; allein diesen Trägern
steht sie zur Verfügung. Dementsprechend sind öffentlichrechtliche
Korporationen - wie Kantone und Gemeinden oder ihre Behörden sowie
öffentlichrechtliche Genossenschaften usw. -, die als Träger öffentlicher
Gewalt handeln, zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen sie in
dieser Eigenschaft treffenden Entscheid nicht legitimiert (BGE 109
Ia 174/5 E. 1, mit Nachweisen). Eine Ausnahme gilt für Gemeinden und
andere öffentlichrechtliche Körperschaften nur, soweit sie sich mit
staatsrechtlicher Beschwerde gegen eine Verletzung ihrer durch das
kantonale Verfassungs- oder Gesetzesrecht garantierten Autonomie zur
Wehr setzen. Ausserdem sind öffentlichrechtliche Körperschaften zur
staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, soweit sie nicht hoheitlich
handeln, sondern sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen und vom
angefochtenen Entscheid in gleicher Weise wie ein Privater betroffen sind
(BGE 111 Ia 148 E. 1b; 109 Ia 175 E. 2, mit Nachweisen).
Ebensowenig wie öffentlichrechtliche Körperschaften sind
privatrechtlich organisierte Korporationen, die vom kantonalen Recht
mit öffentlichen Aufgaben betraut werden und gegenüber den ihrer Gewalt
unterworfenen Privaten als Hoheitsträger auftreten, zur staatsrechtlichen
Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger gegen
Entscheide einer ihnen in diesem Bereiche übergeordneten Verwaltungs-
oder Gerichtsbehörde berechtigt (BGE 111 Ia 148 E. 1b, mit Hinweisen;
nicht publiziertes Urteil vom 5. März 1984 i.S. diverser Ausgleichskassen
gegen Kanton St. Gallen, E. 1b). Eine Ausnahme besteht nur dann, wenn sie
im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde geltend machen, die streitige
Rechtsbeziehung sei im kantonalen Verfahren zu Unrecht als Zivilsache
statt als öffentlichrechtliche Angelegenheit behandelt worden (BGE 111
Ia 146 ff.). Ausserdem müsste eine privatrechtliche Körperschaft oder
Anstalt insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sein, als
sie sich gegen die Übertragung hoheitlicher Aufgaben überhaupt wehren will.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte ist eine öffentlichrechtliche oder
privatrechtliche Korporation in dem Bereich, in dem sie als Hoheitsträger
auftritt, auch dann nicht berechtigt, wenn der angefochtene Erlass
oder Entscheid sie in ihren eigenen Vermögensinteressen betrifft. So
trat das Bundesgericht nicht ein auf staatsrechtliche Beschwerden von
Korporationen gegen Entscheide oder Erlasse betreffend Steuern oder
Beiträge zur Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit (BGE 109 Ia 173 ff.;
nicht publiziertes Urteil vom 31. Oktober 1985 i.S. Stadt Wädenswil
gegen Rehau GmbH, E. 2), betreffend anteilig auferlegte Kosten einer
Zivilschutzbaute (BGE 103 Ia 63 f.), betreffend den gesetzlichen oder
vertraglichen Lastenausgleich unter verschiedenen Korporationen (nicht
publizierte Urteile vom 9. Dezember 1983 i.S. Gemeinden Trimmis, Zizers
und Untervaz gegen Kanton Graubünden und vom 12. März 1984 i.S. Gemeinde
Tesserete gegen Kanton Tessin) oder betreffend die Finanzierung
hoheitlicher Aufgaben der Korporation durch Beiträge des Kantons (nicht
publiziertes Urteil vom 24. Juli 1986 i.S. Gemeinde Möhlin gegen Grosser
Rat des Kantons Aargau; offengelassen noch im nicht publizierten Urteil
vom 31. August 1982 i.S. Gemeinde Gelterkinden gegen Regierungsrat des
Kantons Basel-Landschaft). In Betracht kommt gegen Entscheide und Erlasse
über die Finanzierung hoheitlicher Aufgaben von Körperschaften nur die
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung in ihrer Autonomie. Von
solchen im weitesten Sinne die Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit
betreffenden Entscheiden oder Erlassen sind kantonale Hoheitsakte
zu unterscheiden, die eine Korporation in ihrer Eigenschaft als
Eigentümerin von Gegenständen des Finanz- oder Verwaltungsvermögens
betreffen; soweit es sich nicht um Sachen im Gemeingebrauch handelt,
ist eine Körperschaft diesbezüglich wie ein Privater betroffen und
zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (BGE 104 Ia 387 E. 1;
97 Ia 640/1 E. 2b, mit zahlreichen Nachweisen; ungenau KÄLIN, aaO, S.
254, der nicht von Gegenständen des Finanz- oder Verwaltungsvermögens,
sondern von Eingriffen in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen [recte:
Verwaltungsvermögen generell spricht).
c) Die anerkannten Krankenkassen führen in der Krankenversicherung eine
bundesrechtlich nicht obligatorische Sozialversicherung durch, die jedoch
vom Bund subventioniert wird und im Bundesgesetz sowie den entsprechenden
Ausführungserlassen in öffentlichrechtlicher Art und bis in die Details
geordnet ist, insbesondere was die wesentlichen Beziehungen zu den
Aufnahmebewerbern und den Mitgliedern betrifft (Aufnahme, Freizügigkeit,
Ausschluss, vgl. Art. 5 bis 6 und Art. 7 bis 11 KUVG sowie Art. 1 bis 13
der Verordnung III über die Krankenversicherung betreffend die Leistungen
der vom Bund anerkannten Krankenkassen und Rückversicherungsverbände vom
15. Januar 1965 [VO III; SR 832.140]; Mindestleistungen, vgl. Art. 12
bis 20 KUVG und Art. 14 ff. der VO III; Prämien und Kostenbeteiligung
der Versicherten, vgl. Art. 6bis KUVG und Art. 16 bis 28 VO V). Die
anerkannten Krankenkassen sind als Hoheitsträger (MAURER, aaO, Band I,
S. 142 und S. 244; Band II, S. 287) berechtigt, Verfügungen zu erlassen
(Art. 30 Abs. 1 KUVG), die der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen
(Art. 30 Abs. 2 und Art. 30ter Abs. 1 KUVG). Sie haben ihre Tätigkeit
als Hoheitsträger nach den für die öffentliche Verwaltung geltenden
Rechtsgrundsätzen der Gesetzmässigkeit, Rechtsgleichheit usw. auszuüben
(MAURER, aaO, Band I, S. 146 ff.; Band II, S. 287). Es bleibt ihnen nur
eine durch die Bundesgesetzgebung stark eingeschränkte Autonomie bei
der Gestaltung der Prämientarife (vgl. Art. 3 Abs. 2 und 3 KUVG sowie
Art. 9 bis 13 VO V), bei der Versicherung zusätzlicher Leistungen über
die gesetzlichen Mindestleistungen hinaus, bei der Organisation ihrer
Mitgliedschaftsbeziehungen und ihrer Verwaltung sowie bei der Ordnung
ihrer vertraglichen Beziehungen zu den Medizinalpersonen und Heilanstalten;
von dieser Autonomie dürfen sie nur im Rahmen ungeschriebener Regeln des
Bundesrechts und unter Berücksichtigung des Prinzips der Gegenseitigkeit
Gebrauch machen (BGE 106 V 180/1 E. 3). Eine grössere Autonomie verbleibt
den Krankenkassen allenfalls, soweit sie noch andere Versicherungsarten
betreiben, die nicht zur sozialen Krankenversicherung des Bundesrechts
zählen (Art. 3 Abs. 5 KUVG; BGE 107 V 39 ff.). Im Bereiche der sozialen
Krankenversicherung stehen sie - auch wenn sie wie die Beschwerdeführerin
privatrechtlich organisiert sind - als Hoheitsträger den Behörden von
Bund und Kantonen nicht wie Private gegenüber, die sich auf dem Boden
des Privatrechts bewegen.
Dies gilt noch in höherem Masse, wenn sich die Krankenkassen an
der Durchführung der obligatorischen Krankenversicherung beteiligen,
die die Kantone oder mit deren Ermächtigung die Gemeinden für ihre
gesamte Bevölkerung oder für einzelne Bevölkerungsklassen einführen
(Art. 2 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 KUVG). Dabei vollziehen sie nebst
dem öffentlichen Recht des Bundes zusätzlich auch öffentliches Recht des
Kantons und allenfalls der Gemeinde (MAURER, aaO, Band II, S. 304). Dieses
kantonale oder kommunale Recht schränkt ihre Autonomie hinsichtlich
der Aufnahme von Mitgliedern und damit verbundener Vorbehalte ein,
schliesst ihnen bestimmte Personen nötigenfalls zwangsweise an und
verbietet ihren Ausschluss (für Zürich: §§ 10 und 11 EGKUVG, Art. 19 und
20 KVO). Beim Vollzug eines auf die Bevölkerung unterer Einkommensschichten
begrenzten Obligatoriums müssen die beteiligten Krankenkassen ausserdem die
Vorschriften über die mit öffentlichen Beiträgen verbilligten Prämien der
obligatorisch versicherten Mitglieder (§§ 18 und 19 EGKUVG, Art. 23 KVO)
und über die zusätzlich zu deckenden Krankheitskosten (§ 13 Abs. 2 EGKUVG,
Art. 28 Abs. 1 Ziff. 3, 5, 6 und 9 KVO) als zwingendes öffentliches Recht
anwenden. Bewegen sie sich schon als anerkannte Krankenkassen im Gebiet
der sozialen Krankenversicherung nicht auf dem Boden des Privatrechts,
sondern als Hoheitsträger im öffentlichen Bereich, so stehen sie beim
Vollzug der obligatorischen Krankenversicherung dem Kanton oder der
Gemeinde, deren Obligatorium sie durchsetzen helfen, erst recht nicht
als Privatpersonen gegenüber.
d) Der angefochtene Beschluss des Zürcher Regierungsrates betrifft
die Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit der Beschwerdeführerin
durch Beiträge der Stadt Zürich und durch Prämien der obligatorisch
Versicherten. Obwohl dieser Entscheid die Vermögensinteressen der als
Verein organisierten Beschwerdeführerin berührt, ist sie nicht legitimiert,
ihn wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte anzufechten, da sie die
gerügten Verletzungen nicht in ihrer Eigenschaft als privatrechtliche
Korporation auf der Ebene des Privatrechts erleidet. Auf die Rügen der
rechtsungleichen Behandlung und der Willkür sowie der Verletzung von
Art. 31 BV, Art. 34bis BV, Art. 2 ÜbBest. BV und Art. 19 KV kann daher
nicht eingetreten werden. Ob die Beschwerdeführerin allenfalls darüber
hinaus mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung einer Autonomie
- wie sie Gemeinden und öffentlichrechtlichen Körperschaften zusteht -
geltend machen könnte, scheint fraglich, kann aber im vorliegenden Fall
offenbleiben, da sie keine selbständige Autonomierüge erhebt, sondern
sich nur im Zusammenhang mit Art. 2 ÜbBest. BV auf ihre angebliche
Autonomie beruft.
Erwägung 6
6.- Zu prüfen bleibt, ob auf die Rüge der formellen Rechtsverweigerung,
d.h. der Verweigerung des rechtlichen Gehörs, eingetreten werden kann.
a) Das Bundesgericht billigte in seiner früheren Rechtsprechung
mehrfach die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung
des rechtlichen Gehörs durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften
auch demjenigen Beschwerdeführer zu, der in der Sache selbst zur Beschwerde
nicht legitimiert ist (BGE 105 Ia 276 E. 2d; 102 Ia 94 E. 1, mit weiteren
Nachweisen). In seiner neueren Praxis ist es davon abgerückt, und es
hat namentlich dann, wenn der Beschwerdeführer in der Sache selbst nicht
rechtlich geschützte Interessen geltend machen konnte und somit aus diesem
Grund zur Beschwerde nicht berechtigt war, wesentlich differenziert (BGE
110 Ia 72 ff.; 107 Ia 185/6 E. 3c). Nach dieser neueren Praxis ist ein
Privater, der in der Sache selbst mangels rechtlich geschützter Interessen
zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert ist, zur Beschwerde
wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs insoweit berechtigt, als er die
Verletzung von Verfahrensrechten rügt, die ihm nach kantonalem Prozessrecht
als Partei zustanden (BGE 110 Ia 75 E. 2a in fine; 107 Ia 185/6 E. 3c).
b) Diese Berechtigung zur Gehörsverweigerungsrüge eines Privaten, der
in der Sache selbst keine rechtlich geschützten Interessen hat, kann nicht
auf öffentlichrechtliche oder privatrechtliche Korporationen ausgedehnt
werden, die mit hoheitlichen Aufgaben betraut sind und deshalb einen
kantonalen Entscheid in der Sache selbst nicht mit staatsrechtlicher
Beschwerde anfechten können. Denn der aus Art. 4 BV hergeleitete
Anspruch auf rechtliches Gehör soll als verfassungsmässiges Recht den
Bürger gegen staatliche Hoheitsakte - hier der Prozessleitung usw. -
schützen, und nicht eine hoheitlich handelnde Behörde gegen (prozessuale)
Fehler einer im Rechtsmittelverfahren übergeordneten Behörde. Eine sich
auf dem Boden des öffentlichen Rechts bewegende (privatrechtliche oder
öffentlichrechtliche) Korporation kann daher aus prozessualen Vorschriften
im kantonalen Verfahren, in dem sie nicht bloss als Vorinstanz, sondern
als Partei behandelt wurde und bestimmte Parteirechte ausübte, keine
Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Gehörsverweigerung
durch Verletzung solcher Parteirechte herleiten. Somit ist auch auf diese
Rüge der Beschwerdeführerin nicht einzutreten.