BGE 112 IA 340
112 Ia 340
53. Estratto della sentenza 30 dicembre 1986 della I Corte di diritto
pubblico nella causa Comune di Poschiavo c. Comitato di iniziativa per
la salvaguardia di Millemorti (ricorso di diritto pubblico) Regeste
Autonomie der bündnerischen Gemeinden im Bereich von Volksinitiativen.
Das kant. Gesetz über die Ausübung politischer Rechte räumt den
bündnerischen Gemeinden im Bereich der Initiative für Gemeindebelange nur
insofern Autonomie ein, als es um die Ausdehnung des Initiativrechts geht;
im übrigen regelt dieses Gesetz die Materie abschliessend und verbindlich
(Art. 59 und 63 des Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte,
E. 3). Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde wegen fehlender
Gemeindeautonomie im fraglichen Rechtsbereich.
Sachverhalt
A.- Un "Comitato d'iniziativa per la salvaguardia di Millemorti",
composto di Silvia Semadeni, Hans Russi, Franz Bordoni e Valentina
Menghini, tutti in Poschiavo, inoltrò nel giugno del 1984 alla cancelleria
comunale di Poschiavo un'iniziativa, con la quale si chiedeva di modificare
il piano delle zone accettato il 19 giugno 1983 in votazione popolare e
ratificato dal Governo il 19 marzo 1984, annullando la zona residenziale di
vacanza a Paravis. La Giunta di Poschiavo, fondandosi sulla legge comunale
del 20 febbraio 1926 sull'iniziativa popolare, ritenne che l'iniziativa
fosse riuscita e la sottopose al voto popolare, considerando tuttavia che,
tendendo al riesame di una risoluzione comunale entrata in vigore da meno
di un anno, essa poteva esser accettata solo con la maggioranza dei due
terzi dei votanti, conformemente all'art. 13 cpv. 2 della legge grigione
sui Comuni del 28 aprile 1974 (LCom). Nella votazione, l'iniziativa
raccolse 939 voti favorevoli e 643 contrari, ond'essa fu considerata
respinta. Ricorsi presentati dal Comitato d'iniziativa e da singoli
cittadini contro l'applicabilità in casu del requisito della maggioranza
qualificata furono respinti tanto dal Tribunale amministrativo quanto
dal Tribunale federale.
Il 1o dicembre 1985 il Comitato d'iniziativa, composto degli stessi
cittadini ad eccezione di Franz Bordoni, lancio una seconda iniziativa
di identico contenuto che, munita delle firme necessarie, fu inoltrata
al Comune. Il Consiglio comunale di Poschiavo dichiarò contraria alla
legge l'iniziativa e decise di non sottoporla alla votazione popolare.
Adito con ricorso del Comitato d'iniziativa e dei suoi componenti,
il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni ha annullato questa
decisione ed ordinato al Comune di sottoporre senza indugio l'iniziativa
alla votazione popolare.
Contro questa decisione il Comune di Poschiavo, rappresentato dal
Consiglio comunale, ha inoltrato un ricorso di diritto pubblico al
Tribunale federale, fondato sulla violazione dell'autonomia comunale,
chiedendogli di annullarla.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- (Legittimazione del Comune.)
Erwägung 2
2.- Un Comune è autonomo, secondo la giurisprudenza del Tribunale
federale, in quelle materie che il diritto cantonale non regola in modo
esaustivo, ma lascia per l'ordinamento al Comune conferendogli una
libertà di decisione relativamente importante. Se sussiste autonomia
nel senso testé precisato, il Comune può pretendere che le autorità
cantonali restino nei limiti del loro potere di controllo, ed applichino
correttamente le norme di diritto comunale, cantonale o federale che
reggono congiuntamente la materia in cui sussiste l'autonomia. Adito dal
Comune con ricorso di diritto pubblico, il Tribunale federale controlla
liberamente l'applicazione del diritto da parte dell'autorità cantonale
ove si tratti di norme del livello costituzionale; in contrario caso,
la sua cognizione è ristretta all'arbitrio (DTF 109 Ia 45 consid. 2b;
104 Ia 126/127).
Erwägung 3
3.- Nel gravame, il Comune deduce la propria autonomia dai vasti poteri
che gli competono in materia di pianificazione territoriale, e che la
giurisprudenza ha costantemente riconosciuto (DTF 110 Ia 207 e numerosi
rinvii). Simile riferimento, in casu, non è tuttavia corretto. Oggetto
della controversia non è infatti la questione di sapere se e quale
ordinamento pianificatorio il Comune possa adottare, bensì quella di
sapere se ed a quali condizioni un'iniziativa popolare, incontestamente
riuscita per quanto ha tratto al numero delle firme, possa esser sottratta
alla votazione. È quindi nel campo della legislazione inerente ai diritti
politici ed al loro esercizio e segnatamente al diritto di iniziativa,
che occorre indagare se il Comune grigione fruisca di autonomia nel senso
precisato dalla giurisprudenza.
La legge cantonale sui Comuni del 28 aprile 1974 (CSC 175.050) consacra
genericamente l'autonomia comunale nell'art. 2 cpv. 1, prevedendo che ai
Comuni spetta il diritto, entro i limiti delle legislazioni federale
e cantonale, di evadere i propri affari sulla base di ordinamenti
autonomi. L'art. 7 LCom, inserito nel capitolo secondo, relativo agli
organi comunali, precisa tuttavia che, per il diritto di voto in affari
comunali, fa stato la legge cantonale sull'esercizio dei diritti politici
(LEDP), attualmente quella del 7 ottobre 1962 (CSC 150.100): è questa
legge cantonale, quindi, che costituisce la sedes materiae, e nelle sue
disposizioni devesi ricercare se, nel campo specifico dell'iniziativa,
sussista autonomia comunale. Questa legge stabilisce anzitutto (art. 4)
che il diritto di voto in affari comunali spetta a coloro che hanno la
capacità di voto (definita dal precedente art. 1 LEDP) ed abitano nel
Comune come patrizi, o da almeno tre mesi come domiciliati: una certa
libertà è in questo campo riconosciuta al Comune, il quale può estendere,
a determinate condizioni, il diritto di voto ai dimoranti (cfr. art. 4
cpv. 1). Quanto alle iniziative per gli affari comunali (capo III, 2),
la legge cantonale impone ai Comuni l'obbligo di garantire l'esercizio
del diritto di iniziativa "ai sensi delle disposizioni che seguono"
(art. 59, prima frase, LEDP "garantiscono" "gewährleisten"): un'autonomia è
riconosciuta al Comune unicamente per ampliare tale diritto, specialmente
riducendo il numero di firme necessario e permettendo l'iniziativa in
forma di progetto elaborato (art. 59, frase due). L'art. 63 LEDP fa poi
obbligo ai Comuni di non sottoporre alla votazione popolare iniziative
"di contenuto non conforme", o, come più esattamente si esprime il testo
tedesco, il cui contenuto è "rechtswidrig". Da queste disposizioni si
desume con chiarezza che, in materia di iniziativa, la legislazione
cantonale lascia al Comune un potere autonomo di ordinamento in una sola
direzione, cioè per quanto ha tratto alla facilitazione dell'esercizio
di tale diritto politico, ma per il resto regola in modo esaustivo e
cogente la materia. Il Comune non è libero né di sottoporre a votazione
popolare un'iniziativa nonostante la sua dubbia conformità al diritto,
né di stabilire in virtù della legislazione comunale i paradigmi coi quali
la conformità al diritto di un'iniziativa deve misurarsi (cfr. DTF 109 Ia
44 seg., c, d; 103 Ia 322 consid. 2a). È vero che l'art. 63 cpv. 2 LEDP
facoltizza e nel contempo obbliga la Sovrastanza o, se competente, il
Consiglio comunale a comunicare per iscritto la decisione motivata di non
indire la votazione ai promotori: ma tale decisione, imposta dal diritto
cantonale al Comune, non lascia spazio alcuno all'autorità comunale, la
quale ha da rendere semplicemente in applicazione del diritto cantonale
e federale una decisione di prima istanza, che può esser impugnata
nelle normali vie di ricorso. Se l'autorità cantonale di ricorso, come
in casu il Tribunale amministrativo, scende in opposta considerazione,
e prescrive di indire la votazione popolare davanti all'organo supremo
del Comune, costituito degli aventi diritto di voto nel loro complesso
(cfr. art. 6 cpv. 1 LCom), tale sua decisione vincola le autorità comunali
inferiori e non può ledere l'autonomia comunale. Ammettere il contrario,
significherebbe d'altronde consentire ad autorità comunali inferiori
di invocare l'autonomia comunale nei confronti dell'assemblea dei
cittadini attivi, organo supremo del Comune, al quale spetta la decisione
definitiva. Che d'altra parte l'autorità comunale, in quanto tale,
non possa neppure impugnare la decisione del Tribunale amministrativo
col ricorso previsto a tutela dei diritti politici dall'art. 85 OG
spettante al cittadino attivo è palese. Si deve così constatare che,
nella materia oggetto della vertenza, non sussiste autonomia comunale
tutelabile col ricorso di diritto pubblico: ciò porta alla reiezione del
ricorso, senza che sia necessario indagare oltre se a ragione o a torto
il Tribunale amministrativo abbia considerato conforme al diritto il
contenuto dell'iniziativa.