BGE 112 IA 281
112 Ia 281
44. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 3.
Dezember 1986 i.S. Politische Gemeinde Hombrechtikon gegen Regierungsrat
des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Gemeindeautonomie. Abgrenzung der kommunalen von der kantonalen
Pflicht zur Nutzungsplanung im Zürcher Recht.
1. Grundsätze (E. 3).
2. Bedeutung des Richtplans (kantonaler Gesamtplan) für die
Abgrenzung der kommunalen von der kantonalen Nutzungsplanungspflicht
(E. 6). Anwendungsfall, in dem weder die Gemeinde noch der Kanton
der Planungspflicht nachkommen und für ein bestimmtes Gebiet die
Nutzungsplanung festsetzen wollen (E. 7).
Sachverhalt
A.- Am 22. Juni 1984 beschloss die Gemeindeversammlung Hombrechtikon
eine neue Nutzungsplanung. Der Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte
diese Planung mit Beschluss vom 6. März 1985. Unter anderem schloss er
jedoch die Einteilung von drei Parzellen im Gebiet Langenriet in die
Reservezone bzw. in keine kommunale Zone von der Genehmigung aus. Er
lud die Gemeinde ein, das nicht von der kantonalen Landwirtschaftszone
erfasste Gebiet Langenriet einer kommunalen Zone zuzuweisen.
Die Gemeinde Hombrechtikon führt mit Eingabe vom 13. Mai 1985
staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie rügt eine Verletzung
der Gemeindeautonomie sowie des Art. 4 BV und beantragt nebst weitern
Punkten, den Genehmigungsausschluss sowie die Planungsanweisung
hinsichtlich des Gebiets Langenriet aufzuheben. Ihres Erachtens
ist es Sache des Kantons, dort eine kantonale Landwirtschaftszone
auszuscheiden. Das Bundesgericht weist die Beschwerde in diesem Punkt ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das
kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn
ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 110 Ia 199 E. 2 mit
Hinweis). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann sich die Gemeinde mit
staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale
Behörde im Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis
überschreitet oder dass sie bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen
und bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen,
gegen das Willkürverbot verstösst oder, soweit kantonales Verfassungsrecht
in Frage steht, dieses unrichtig auslegt oder anwendet (BGE 111 Ia 132
E. 4a; 110 Ia 200 E. 2b, je mit Hinweisen).
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den
Zürcher Gemeinden beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung ein weiter
Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom. Das
ergibt sich namentlich aus den §§ 2 lit. c, 31, 32 und 45 ff. PBG (BGE 111
Ia 132/133 E. 4b mit Hinweis; Urteil vom 27. Oktober 1982 i.S. Gemeinde
Wetzikon, E. 3a, in: ZBl 84/1983, S. 317).
c) Das Zürcher Planungs- und Baugesetz umschreibt die auch in Art. 2
des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) angeordnete
Planungspflicht näher (§§ 8 ff. PBG). Es verpflichtet unter anderem
ausdrücklich den Staat und die Gemeinden zur Planung im Sinne des Gesetzes
(§ 8 PBG) und bestimmt, dass die Planungen eines jeden Planungsträgers
räumlich und sachlich so weit reichen, als die Erfüllung der ihm
zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern (§
9 PBG). Aus dieser Vorschrift ergibt sich auch für das Zürcher Recht,
das die Planhierarchie betont (§ 16 PBG), das Gebot der Planabstimmung,
wie es dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz zugrunde liegt (Art. 2 RPG;
MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 2. A., Zürich
1986, S. 227/228). Eine Planung, welche die räumlichen und sachlichen
Grenzen beachtet und demgemäss kompetenzgerecht ist, bindet auch die
Planungsträger übergeordneter Stufe, es sei denn, sie widerspreche einer
ebenfalls kompetenzgerecht festgesetzten Planung der oberen Stufe (§
16 PBG).
Demzufolge kann der Auffassung des Kantons, wonach allein er zu
bestimmen habe, wie weit seine Planungspflicht reiche, nicht vorbehaltlos
gefolgt werden. Wohl steht den Gemeinden zufolge ihrer Bindung an
die Planungen der oberen Stufe insoweit keine Autonomie zu, als der
übergeordnete Planungsträger zur Planung verpflichtet ist, hievon Gebrauch
gemacht hat und Abweichungen von seiner Planung unzulässig sind. Soweit
jedoch die Rechtsordnung dem Kanton und den Gemeinden bei der Abgrenzung
ihrer Planungsaufgaben Ermessen einräumt, haben beide Planungsträger
davon pflichtgemäss nach sachgerechten Erwägungen und in Beachtung der
Planungsgrundsätze Gebrauch zu machen. Das ist bei der Aufstellung
der Nutzungspläne in Übereinstimmung mit den Richtplänen der Fall.
Die Richtpläne haben die Grundzüge der räumlichen Entwicklung darzustellen
und namentlich zu zeigen, wie die raumwirksamen Tätigkeiten räumlich
und zeitlich aufeinander abgestimmt werden (Art. 6 und 8 RPG). Auch
wenn das Zürcher Planungs- und Baugesetz die Richtplanung weiter gehend
als bundesrechtlich erforderlich dafür einsetzt, die Nutzungsplanung
vorzubestimmen (BGE 107 Ia 85 E. 2c), belässt es den Planungsträgern
den nötigen Ermessensspielraum für den Erlass der Nutzungspläne. Der
Zürcher Gesamtplan bringt das mit dem sogenannten Anordnungsspielraum zum
Ausdruck, der die genaue Abgrenzung der Nutzungszonen der Nutzungsplanung
überlässt. Der Anordnungsspielraum kann sowohl von den Gemeinden für die
kommunale Nutzungsplanung als auch vom Kanton für die Festsetzung der
kantonalen Nutzungszonen beansprucht werden, wobei die Nutzungsplanungen
aufeinander abzustimmen sind (Art. 2 Abs. 1 RPG; § 9 PBG). Insoweit regelt
das kantonale Recht einen Sachbereich nicht abschliessend, weshalb den
Gemeinden in diesem Umfang Autonomie zusteht.
d) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen
Rechtsmittel- oder Genehmigungsinstanz in ihrer Autonomie verletzt
ist, hängt vom Umfang der Prüfungsbefugnis der kantonalen Behörde
ab. Der Zonenplan unterliegt der regierungsrätlichen Genehmigung (§
2 lit. a i.V.m. § 89 PBG). Dem Regierungsrat steht dabei die Prüfung
des Plans auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu (§
5 Abs. 1 PBG). Bei dieser umfassenden Prüfungsbefugnis kann die Gemeinde
Hombrechtikon nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend
machen, wenn die teilweise Nichtgenehmigung des Zonenplans sich nicht
mit vernünftigen, sachlichen Gründen vertreten lässt. Auch darf der
Regierungsrat nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes
Ermessen ersetzen. Er hat es in Übereinstimmung mit der Regel von Art. 2
Abs. 3 RPG der Gemeinde zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und
zweckmässigen Lösungen zu wählen. Der Regierungsrat kann jedoch bei seiner
Zweckmässigkeitskontrolle nicht erst einschreiten, wenn die Lösung der
Gemeinde ohne sachliche Gründe getroffen wurde und schlechthin unhaltbar
ist. Die kantonalen Behörden dürfen sie vielmehr korrigieren, wenn sie sich
auf Grund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist
oder wenn sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht
entspricht oder unzureichend Rechnung trägt. Verlangt die kantonale Behörde
von der Gemeinde mit vernünftiger, sachlicher Begründung eine Änderung des
Zonenplans, um ihn mit den gesetzlichen Anforderungen in Übereinstimmung
zu bringen, so kann sich die Gemeinde nicht mit Erfolg über eine Verletzung
ihrer Autonomie beklagen (BGE 110 Ia 52/53 E. 3 mit Hinweisen).
Erwägung 6
6.- Die Planungspflicht betrifft unbestrittenermassen alle
Planungsträger, also auch den Kanton (Art. 2 RPG; § 8 PBG), und jeder
Planungsträger hat den Grundsatz der Verbindlichkeit der Planungen zu
beachten (Art. 9 RPG; § 16 PBG). Desgleichen ist unbestritten, dass die
Festsetzung der Landwirtschaftszone nach Zürcher Recht in erster Linie dem
Kanton obliegt (§ 38 Satz 1 PBG) und dass als Landwirtschaftszone Flächen
auszuscheiden sind, die nach der Richtplanung vorwiegend landwirtschaftlich
genutzt werden sollen (§ 36 PBG). Unstreitig ist schliesslich, dass der
kantonale Gesamtplan als Richtplan (BGE 107 Ia 80/81 E. 1) die Nutzung des
Bodens und die Besiedlung im Kanton in den Grundzügen ordnet (Art. 6 Abs. 1
RPG; § 28 Abs. 1 PBG). Er scheidet das Siedlungs- und Bauentwicklungsgebiet
sowie das nicht zu besiedelnde Gebiet aus; in diesem bezeichnet er jene
Flächen, die dem Land- und Forstwirtschaftsgebiet zugewiesen werden
(Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG; § 28 Abs. 2 PBG).
Für den Ausgang der Sache ist somit entscheidend, ob der
kantonale Gesamtplan den Kanton verpflichtet, im Gebiet Langenriet
eine Landwirtschaftszone auszuscheiden, wie die Beschwerdeführerin es
verlangt. Trifft das mit genügender Deutlichkeit zu, so ist die Anordnung
auch für den Kanton verbindlich. Die Gemeinde dürfte keine entgegenstehende
Nutzungszone ausscheiden (BGE 111 Ia 133/134 E. 5b). Abweichungen wären
nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie untergeordneter
Natur wären und es nach den Umständen als unzumutbar erschiene, vorher
den Gesamtplan förmlich zu ändern (§ 16 Abs. 2 PBG).
Es fragt sich somit in erster Linie, ob aus dem Gesamtplan eindeutig
hervorgeht, dass das Gebiet Langenriet zum Landwirtschaftsgebiet zu
rechnen ist. Sollte seine Zugehörigkeit jedoch offen sein, so wäre
nach sachgerechten planerischen Erwägungen zu ermitteln, wie die
Planungspflichten von Kanton und Gemeinde abzugrenzen und aufeinander
abzustimmen sind.
Erwägung 7
7.- Nach der kartografischen Darstellung des Gesamtplans befindet sich
das von der Gemeinde nicht eingezonte Gebiet Langenriet zum überwiegenden
Teil im sogenannten Anordnungsspielraum. Die Beschwerdeführerin stellt
das denn auch nicht in Abrede; doch leitet sie aus den Beratungen der
Gesamtplanvorlage im Kantonsrat ab, dass dieser das Siedlungsgebiet in
Langenriet abweichend von der regierungsrätlichen Vorlage zu Gunsten des
Landwirtschaftsgebiets enger begrenzt habe. Daraus folge, dass der Kanton
im umstrittenen Bereich eine Landwirtschaftszone auszuscheiden habe.
a) Aus der kartografischen Darstellung des Gesamtplans lässt
sich keine Verpflichtung des Kantons herleiten, im Gebiet Langenriet
eine kantonale Landwirtschaftszone festlegen zu müssen. Auch wenn die
räumliche Ausdehnung des Siedlungs- und des Landwirtschaftsgebiets in den
Grundzügen aus dem Plan hervorgeht, belässt er im Grenzgebiet bewusst einen
relativ grossen undefinierten Bereich (Bericht des Zürcher Kantonsrates
zu den Einwendungen gegen den kantonalen Gesamtplan von 10. Juli 1978,
S. 5/6). Es ist Sache der nachgeordneten Planung, in diesem Grenzbereich -
dem sogenannten Anordnungsspielraum - die Nutzungszonen auf die Parzellen
genau festzulegen. Eine Zuweisung der in diesem Bereich gelegenen
Grundstücke zu einer kommunalen Nutzungszone würde somit dem Grundsatz
der Verbindlichkeit der Planungen gemäss § 16 PBG nicht widersprechen
(BGE 107 Ib 337 E. 3a).
Freilich darf auch der Kanton den an das Landwirtschaftsgebiet
anstossenden Anordnungsspielraum für die kantonale Landwirtschaftszone
beanspruchen, sofern sich das auf Grund der Ziele und Grundsätze der
Raumplanung aufdrängt (BGE 110 Ia 53 E. 3). Kommt jedoch der Kanton
mit sachgerechten Erwägungen, die sich durch vernünftige planerische
Gründe rechtfertigen lassen, zum Schluss, es dränge sich nicht auf,
für die Begrenzung der kantonalen Nutzungszone den Anordnungsspielraum
zu beanspruchen, so kann die Gemeinde nicht mit Erfolg geltend machen,
ihre Planungspflicht erstrecke sich nicht auf den Anordnungsspielraum.
b) Aus dem Verlauf der Gesamtplanung und dem erwähnten Bericht
des Kantonsrates zu den Einwendungen kann entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin nicht geschlossen werden, dass in Langenriet
im Bereich des Anordnungsspielraums eine kantonale Landwirtschaftszone
festgelegt werden müsse. Der Bericht spricht vielmehr für die Auffassung
des Regierungsrates, lautet doch der massgebende Text wie folgt (erwähnter
Bericht vom 10. Juli 1978, S. 52):
"Verschiedenen Einwendungen, welche die Zuweisung des
Siedlungsgebietes Langenriet zum Landwirtschaftsgebiet verlangen,
kann nur
soweit entsprochen werden, als ihnen nicht offensichtlich schützenswerte
Interessen einer weiteren Einwendung entgegenstehen. Die im Gesamtplan
getroffene Lösung ermöglicht es, im Rahmen der kommunalen
Nutzungsplanung den entgegenstehenden Interessen weitestgehend gerecht
zu werden."
Die im Bericht genannten "schützenswerten Interessen" beziehen sich
auf das Industrieunternehmen, dem die Parzellen GB Nrn. 180, 182 und 4582
gehören. Die Beschwerdeführerin ist indessen der Auffassung, es handle sich
um einen Irrtum, wenn nur von der kommunalen Nutzungsplanung gesprochen
werde. Doch stellt diese Äusserung lediglich eine Vermutung dar, wofür
ein stichhaltiger Beweis fehlt. Die im Verlauf der Beratungen über die
Regierungsvorlage vorgenommenen Änderungen des Gesamtplans und die Voten
des Kommissionsreferenten sagen nichts darüber aus, welches Gemeinwesen
die Nutzungszonen in jenem Bereich festzulegen hat.
c) Im vorliegenden Fall begründet der Regierungsrat die
Nichtfestsetzung einer kantonalen Landwirtschaftszone im Gebiet Langenriet
im angefochtenen Genehmigungsbeschluss vom 6. März 1985 einzig damit, dass
gemäss ständiger Praxis der Baudirektion eine kantonale Landwirtschaftszone
anstelle einer früheren Bauzone nur dann angeordnet werde, wenn Erklärungen
der Grundeigentümer über den Verzicht von Forderungen gegenüber dem Staat
vorgelegt würden.
Diese Begründung ist unhaltbar. Gebieten die bundesrechtlichen
Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die für alle
Planungsträger verbindlich sind, ein Gebiet einer bestimmten Nutzungszone
zuzuweisen, so verletzt der Verzicht auf die entsprechende Zuteilung
Bundesrecht (vgl. BGE 110 Ia 52/53 E. 3 mit Hinweisen). Finanzielle
Erwägungen allein vermögen den Verzicht auf eine bundesrechtlich
gebotene Nutzungsplanung grundsätzlich nicht zu rechtfertigen (BGE 110
Ia 55 E. 4d mit Hinweis auf BGE 107 Ia 240 ff.). Eine Ausnahme könnte
sich nur dann aufdrängen, wenn die Leistung der Entschädigungssumme das
zahlungspflichtige Gemeinwesen in seinem finanziellen Gleichgewicht so
stark träfe, dass eine notstandsähnliche Situation eintreten würde (BGE 107
Ia 245 E. 4). Davon kann beim Kanton Zürich nicht ernsthaft die Rede sein.
d) Erst in seiner Vernehmlassung bringt der Regierungsrat vor, dass es
sachgerecht sei, die Entflechtung der verschiedenen Interessen im Gebiet
Langenriet der kommunalen Nutzungsplanung zu überlassen. Der Verlauf der
bestehenden Parzellengrenzen zeige, dass eine Landumlegung unumgänglich
sei, in welcher nach Möglichkeit allen Eigentümern gemäss ihren Wünschen
Land in einer sachgerecht abgegrenzten Bau- oder Landwirtschaftszone
zugeteilt werden könne. Das geschehe zweckmässigerweise bei der kommunalen
Nutzungsplanung und entspreche der vom Kantonsrat bei der Verabschiedung
des Gesamtplans befolgten Praxis. Ein Sonderfall, der eine Anweisung an
den Kanton zur Festsetzung einer Landwirtschaftszone begründen würde,
liege nicht vor. Demnach gelte der im Bericht des Zürcher Kantonsrates
vom 10. Juli 1978 zum kantonalen Gesamtplan genannte Grundsatz,
wonach das bisherige Bauzonengebiet auf der Stufe der Nutzungsplanung
durch die Gemeinden als Reservezone bezeichnet werden müsse, sofern die
nachgeordneten Planungsträger keine andere definitive Zuteilung bestimmten
(S. 12).
Sodann verweist der Regierungsrat auf die Revision des Planungs-
und Baugesetzes vom 20. Mai 1984, mit der unter anderem die Gemeinden
ermächtigt wurden, neben dem Kanton Landwirtschaftszonen festzulegen (§
38 Satz 2 PBG). Die Gemeinden könnten die entgegenstehenden Interessen
weit besser berücksichtigen, als dies bei der pauschalen Bezeichnung von
Landwirtschaftszonen durch den Kanton möglich sei.
Im übrigen verlange der Kanton die umstrittene Erklärung
von den Grundeigentümern nicht nur, um Entschädigungsrisiken zu
vermeiden. Vielmehr gehe es auch darum, der Bedeutung Rechnung zu tragen,
die eine Auszonung für die bäuerliche Erbfolge haben könne. Zudem stelle
sie die Zweckmässigkeit der Zonenabgrenzung sicher.
e) Diese Erwägungen halten der dem Bundesgericht zustehenden
Willkürprüfung stand.
Es liegt auf der Hand, dass die Gemeindebehörden ihr Gebiet am
besten kennen. Ihnen sind auch die tatsächlichen, rechtlichen und
persönlichen Verhältnisse jener Eigentümer bekannt, deren Grundstücke
ausgezont werden sollen. Diese Kenntnisse sind nicht nur für die
Beurteilung allfälliger Entschädigungsforderungen wesentlich; sie
erlauben namentlich auch differenziertere Zonenzuteilungen, als dies
dem Kanton möglich ist; für diesen kommt vorliegendenfalls einzig die
Landwirtschaftszone in Betracht. So kann die Gemeinde ohne Verstoss gegen
den übergeordneten Richtplan Teile des Gebiets, das möglicherweise bereits
grob erschlossen ist und mit dessen Überbauung in naher Zukunft die
betroffenen Grundeigentümer gerechnet haben, einer definitiven Bauzone
zuweisen, um allfällige Härten der Auszonung zu mildern. Sie kann
auch eine Reservezone anordnen und damit im Sinne von Art. 18 Abs. 2
RPG eine bauliche Nutzung erst später vorsehen. Schliesslich kann sie
seit der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 20. Mai 1984 eine
kommunale Landwirtschaftszone ausscheiden (§ 38 Satz 2 PBG). Freilich
ging es bei dieser Revision in erster Linie darum, die Weiterexistenz
baugebietsinterner Bauernhöfe zu sichern (vgl. § 16 Abs. 2 PBG). Doch
schliesst das die Festsetzung kommunaler Landwirtschaftszonen in weitern
Fällen nicht aus. Für die Gemeinde kann sich das wie hier als vorteilhaft
erweisen, wo das ausgezonte Areal an die Bau- oder Reservezone grenzt, hat
sie es doch eher in der Hand, zu gegebener Zeit veränderten Verhältnissen
Rechnung zu tragen.
Der Augenschein hat bestätigt, dass die heutige Begrenzung der Bauzone
im Gebiet Langenriet als sachgerecht bezeichnet werden kann. Indessen kann
nicht gesagt werden, dass abweichende Zonenzuteilungen im Randgebiet der
Kernzone, der Reservezone und des von der Gemeinde nicht eingezonten,
umstrittenen Gebiets nicht in Frage kämen. Die vom Kanton genannten
Möglichkeiten, die der Gemeinde zur Verfügung stehen, sind tatsächlich
gegeben.
Der Augenschein hat ferner die aus den Plänen hervorgehende Tatsache
bestätigt, dass die Parzellenverhältnisse im streitigen Bereich einer
Bereinigung bedürfen. Sollen die Parzellen GB Nrn. 180, 182 und 4582
einer Überbauung zugeführt werden, so ist mit einer Quartierplanung
die einwandfreie Erschliessung und Parzellenbildung zu sichern. Auch
wenn das geltende Zürcher Recht eine sogenannte Entflechtungsumlegung
mit Trennung des zu überbauenden Bodens und des Landwirtschaftsareals
nicht ausdrücklich vorsieht, schliesst das eine entsprechende Lösung
auf dem Weg der Verständigung nicht aus. Die Zuweisung jenes Gebiets
zu einer kantonalen Landwirtschaftszone würde eine solche Lösung zwar
nicht verunmöglichen, jedoch erschweren. Den Gemeindebehörden ist es eher
möglich, zusammen mit den betroffenen Grundeigentümern eine ortsplanerisch
einwandfreie Abgrenzung der Nutzungszonen sowie in Übereinstimmung damit
die nötige Parzellarordnung und Erschliessung sicherzustellen (Art. 19
und 20 RPG).
Unter diesen Umständen erweist sich die Anweisung des Regierungsrates
an die Gemeinde, das umstrittene Gebiet einer kommunalen Nutzungszone
zuzuweisen, jedenfalls im Ergebnis als sachlich vertretbar. Sie ist somit
nicht willkürlich und verletzt demzufolge die Autonomie der Gemeinde
Hombrechtikon nicht. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit sie
nicht gegenstandslos geworden ist.