BGE 112 IA 268
112 Ia 268
42. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 22.
Oktober 1986 i.S. Stadt Zürich gegen Regierungsrat des Kantons Zürich
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Gemeindeautonomie. Wohnanteilplan der Stadt Zürich.
1. Autonomie der Zürcher Gemeinden auf dem Gebiet der Ortsplanung
innerhalb der Schranken des Richtplans (E. 2).
2. Grundsätzliche Bindung des Kantons an eine kommunale Planung,
soweit diese kompetenzgerecht festgesetzt wurde und übergeordnetem Recht
nicht widerspricht, es sei denn, sie behindere den Kanton in der Erfüllung
seiner öffentlichen Aufgaben in unzumutbarer Weise (E. 3).
Sachverhalt
A.- Am 5. November 1980 beschloss der Gemeinderat der Stadt Zürich
einen Wohnanteilplan. Dieser scheidet in den Wohnzonen und in der
Kernzone Gebiete aus, worin ein Mindestanteil der Bruttogeschossfläche
der Bauten Wohnzwecken dienen muss. Der vorgeschriebene Wohnanteil ändert
an der bestehenden Nutzung nichts; diese geniesst Bestandesgarantie. Der
Wohnanteilplan muss hingegen bei Neu- und Umbauten beachtet werden.
Mit Beschluss vom 22. Januar 1986 genehmigte der Regierungsrat des
Kantons Zürich den Wohnanteilplan. Der Rat versagte dem Plan jedoch
die Genehmigung unter anderem in bezug auf verschiedene Liegenschaften,
die öffentlichen Aufgaben dienen. Gegen diesen Beschluss führt die Stadt
Zürich mit Eingabe vom 19. Februar 1986 staatsrechtliche Beschwerde wegen
Verletzung von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie. Das Bundesgericht
heisst die Beschwerde teilweise gut und weist sie im übrigen ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Mit dem angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat den
Wohnanteilplan der Stadt Zürich in bezug auf einzelne, öffentlichen
Aufgaben dienende Liegenschaften von der Genehmigung ausgenommen. Diese
teilweise Nichtgenehmigung trifft die Stadt Zürich in ihrer Eigenschaft
als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist daher berechtigt, mit
staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob
ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine
Frage der Legitimation, sondern Gegenstand der materiellen Beurteilung
(BGE 110 Ia 198/199 E. 1 mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit der Rüge
der Autonomieverletzung kann die Beschwerdeführerin grundsätzlich
auch einen Verstoss gegen Art. 4 BV geltend machen; der Berufung auf
diese Verfassungsvorschrift kommt im vorliegenden Fall jedoch keine
selbständige Bedeutung zu. Die Beschwerde ist fristgerecht eingereicht
worden und erfüllt auch die übrigen formellen Anforderungen, weshalb
darauf grundsätzlich einzutreten ist.
b) Während des bundesgerichtlichen Verfahrens hat die Stadt Zürich die
Beschwerde in bezug auf die Liegenschaft Selnaustrasse 36 zurückgezogen.
Insoweit ist die Beschwerde als erledigt abzuschreiben.
c) Aus der Beschwerdeantwort der Direktion der öffentlichen Bauten
ergibt sich, dass die Gebäude Lorenzgasse 6 und 8 von der Nichtgenehmigung
des Wohnanteilplans nicht betroffen sind. In diesem Umfang fehlt es an
einem anfechtbaren Entscheid (Art. 84 Abs. 1 OG); hinsichtlich dieser
beiden Gebäude ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Erwägung 2
2.- a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das
kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn
ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 110 Ia 199 E. 2 mit
Hinweis). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann sich die Gemeinde mit
staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale
Behörde im Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder
dass sie bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen
Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willkürverbot
verstösst oder, soweit kantonales oder eidgenössisches Verfassungsrecht
in Frage steht, dieses unrichtig auslegt oder anwendet (BGE 111 Ia 132
E. 4a; 110 Ia 200 E. 2b, je mit Hinweisen).
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den
Zürcher Gemeinden beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung ein weiter
Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom. Das
ergibt sich namentlich aus den §§ 2 lit. c, 31, 32 und 45 ff. des Gesetzes
über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975
(Planungs- und Baugesetz, PBG; BGE 111 Ia 132/133 E. 4b mit Hinweis;
Urteil vom 27. Oktober 1982 i.S. Gemeinde Wetzikon, E. 3a, in: ZBl
84/1983, S. 317). Als kommunaler Nutzungsplan fällt mithin auch ein
Wohnanteilplan in den Autonomiebereich der Zürcher Gemeinden. Ihre
Befugnis, die Nutzung zu Wohnzwecken innerhalb der Bauzonen verbindlich
vorzuschreiben, ist in § 50 Abs. 4, § 51 Abs. 3 und § 52 Abs. 2 PBG
für die Kernzonen, die Zentrumszonen und die Wohnzonen ausdrücklich
vorgesehen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Wohnanteilplans hat
das Bundesgericht anerkannt (BGE 111 Ia 93 ff.). Die Stadt Zürich kann sich
somit zur Anfechtung der teilweisen Nichtgenehmigung des Wohnanteilplans
auf ihre Autonomie berufen.
Soweit jedoch die Vereinbarkeit des Wohnanteilplans mit dem
kantonalen Plan der öffentlichen Bauten in Frage steht, unterscheidet
die Rechtsprechung zwischen zwei Fällen. Überlässt der kantonale
Plan in seiner Eigenschaft als Richtplan der Gemeinde eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit, so kann sie den Schutz ihrer Autonomie
beanspruchen. Entzieht er ihr jedoch die Entscheidungsfreiheit in
einzelnen Bereichen, so ist sie insoweit nicht autonom (BGE 111 Ia
133/134 E. 5b). In bezug auf den kantonalen Plan der öffentlichen Bauten
und Anlagen liegt die Grenze der Autonomie dort, wo sich aus dem Richtplan
mit genügender Deutlichkeit die gewollte Nutzung für das in Frage stehende
Areal ergibt. Es trifft dies namentlich insoweit zu, als der Richtplan
über den Stand der den Planungsgrundsätzen entsprechenden raumwirksamen
Tätigkeiten Aufschluss gibt (Art. 6 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979, RPG; Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über
die Raumplanung vom 26. März 1986, RPV). In diesem Fall verbleibt der
Gemeinde keine Entscheidungsfreiheit, eine andere Nutzung vorzuschreiben;
insoweit ist sie nicht autonom. Wo dagegen keine solche Bestimmtheit
der mit dem Richtplan gewollten Nutzung für ein Areal ersichtlich ist,
verbleibt der Gemeinde ein planerischer Ermessensspielraum. In diesem
Umfang steht ihr Autonomie zu.
c) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen
Rechtsmittel- oder Genehmigungsbehörde in ihrer Autonomie verletzt ist,
hängt vom Umfang der Überprüfungsbefugnis der kantonalen Instanz ab. Als
Teil des Zonenplans unterliegt der Wohnanteilplan der regierungsrätlichen
Genehmigung (§ 2 lit. a i.V.m. § 89 PBG). Dem Regierungsrat steht dabei die
Prüfung des Plans auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit
zu (§ 5 Abs. 1 PBG). Bei dieser umfassenden Prüfungsbefugnis des
Regierungsrates kann die Stadt Zürich nur dann mit Erfolg eine Verletzung
ihrer Autonomie geltend machen, wenn die teilweise Nichtgenehmigung des
Plans sich nicht mit vernünftigen, sachlichen Gründen vertreten lässt. Auch
darf der Regierungsrat nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch
sein eigenes Ermessen ersetzen. Er hat es in Übereinstimmung mit der
Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG den Gemeinden zu überlassen, unter mehreren
verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen. Der Regierungsrat kann
jedoch bei seiner Zweckmässigkeitskontrolle nicht erst einschreiten,
wenn die Lösung der Gemeinde ohne sachliche Gründe getroffen wurde und
schlechthin unhaltbar ist. Die kantonalen Behörden dürfen sie vielmehr
korrigieren, wenn sie sich auf Grund überkommunaler öffentlicher Interessen
als unzweckmässig erweist oder wenn sie den wegleitenden Grundsätzen
und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung
trägt. Hat der Regierungsrat mit vernünftiger, sachlicher Begründung
die in Frage stehenden Liegenschaften von der Genehmigung ausgenommen,
so kann darin keine Verletzung der Autonomie der Stadt Zürich gesehen
werden (BGE 110 Ia 52 E. 3 mit Hinweisen).
Erwägung 3
3.- a) Ausser diesen Grundsätzen ist im vorliegenden Fall zu
beachten, dass der Regierungsrat für die Erfüllung der öffentlichen
Aufgaben des Kantons verantwortlich ist. Der Rat begründet denn auch
die umstrittene Nichtgenehmigung grösstenteils damit, dass der Kanton
zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben über die in Frage stehenden
Liegenschaften ohne Bindung an einen Wohnanteil verfügen können müsse. Mit
Recht stellt er jedoch nicht grundsätzlich in Abrede, dass sich der
Kanton beim Neu-, Um- oder Ausbau von Gebäuden für öffentliche Zwecke
an die Gemeindebauvorschriften zu halten hat. Er geht zwar zu Unrecht
davon aus, dass die vom Bundesgericht in einem Urteil aus dem Jahre 1965
dargelegten Grundsätze nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden
könnten. Nach jenem Entscheid folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit
der Verwaltung, dass der Kanton als Bauherr nicht nur an das Baurecht
gebunden ist, das er selbst oder das der Gesetzgeber einer höheren
Stufe erlassen hat. Er hat vielmehr auch die Bauvorschriften der unteren
Verbände einzuhalten, soweit diese kompetenzgerecht festgesetzt wurden
und übergeordnetem Recht nicht widersprechen (BGE 91 I 422 ff. E. 2).
Im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden fällt freilich ins Gewicht,
dass die Gemeinden der allgemeinen Aufsicht des Kantons unterstehen. Wie
das Bundesgericht im angeführten Entscheid festgehalten hat, führt das
unter anderem dazu, dass der Kanton auf vielen Gebieten über andere
und weitergehende Möglichkeiten verfügt, um einer Behinderung seiner
Verwaltungstätigkeit durch das Recht der unteren Verbände vorzubeugen
oder entgegenzutreten (BGE 91 I 425 E. 2b).
b) Diese Grundsätze gelten auch für die in Erfüllung der
Planungspflicht festgesetzten Richt- und Nutzungspläne (Art. 2 RPG;
§§ 8 ff. PBG). Deren Verbindlichkeit bringt das Zürcher Planungs- und
Baugesetz in § 9 Abs. 1 mit der Umschreibung der Grenzen zum Ausdruck,
die jeder Planungsträger zu beachten hat. Danach gehen die Planungen
jedes Planungsträgers räumlich und sachlich so weit, als die Erfüllung
der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es
erfordern. Aus dieser Vorschrift ergibt sich auch für das Zürcher Recht,
das die Planhierarchie betont (§ 16 PBG), das Gebot der Planabstimmung,
wie es dem Eidgenössischen Raumplanungsgesetz zugrunde liegt (Art. 2 RPG;
MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 2. A., Zürich
1986, S. 227/228). Eine Planung, welche die räumlichen und sachlichen
Grenzen beachtet und demgemäss kompetenzgerecht ist, bindet auch die
Planungsträger übergeordneter Stufe, es sei denn, sie widerspreche einer
ebenfalls kompetenzgerecht festgesetzten Planung der oberen Stufe (§ 16
PBG). Soweit ein solcher Widerspruch vorliegt, ist die Planung der unteren
Stufe - wie die Direktion der öffentlichen Bauten zutreffend darlegt -
wegen Verstosses gegen die Verbindlichkeit der übergeordneten Planung
rechtswidrig und schon deshalb nicht zu genehmigen.
Wie dargelegt (E. 2), darf der Kanton ausserdem eine kommunale
Planung nicht nur beanstanden, wenn diese klar gegen übergeordnetes Recht
einschliesslich übergeordneter Planungen verstösst, sondern bereits dann,
wenn sie sich im Blick auf überkommunale öffentliche Interessen als
unzweckmässig erweist. So anerkennt der Stadtrat zu Recht, dass es dem
Kanton zusteht, einer kommunalen Planung die Genehmigung zu versagen,
wenn diese die Erfüllung der ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben in
unzumutbarer Weise behindern würde. Doch darf eine solche Behinderung nicht
leichtfertig angenommen werden; sie ist nur anzuerkennen, wenn die im Spiel
stehenden öffentlichen Interessen des Kantons und die entgegenstehende
Erschwerung durch die kommunale Planung von erheblichem Gewicht sind.
c) Bei der Prüfung der Frage, ob der Kanton mit Grund eine unzumutbare
Erschwerung bei der Erfüllung der ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben
geltend macht, ist sodann die Funktion der Raumplanung zu berücksichtigen,
die als ständige Aufgabe die raumwirksamen Tätigkeiten aller Hoheitsträger
aufeinander abzustimmen hat (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG). Die
Planungen sind veränderten Verhältnissen und besseren Erkenntnissen
anzupassen (Art. 9 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 RPG; § 9 Abs. 2 PBG). Das
Raumplanungsgesetz fordert daher als Regel alle zehn Jahre eine
gesamthafte Überprüfung und nötigenfalls Überarbeitung der Richtpläne
(Art. 9 Abs. 3 RPG). Für die Nutzungspläne sieht es die Bemessung der
Bauzonen nach dem voraussichtlichen Bedarf von fünfzehn Jahren vor, was
die Anpassung der entsprechenden Planungen nach sich ziehen muss, wenn
die Bauzone diesem Bedarf in erheblichem Ausmass nicht mehr entspricht
(Art. 21 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 15 lit. b RPG). In gleicher Weise
gilt diese Überprüfungs- und Anpassungspflicht auch für Wohnanteilpläne.
Werden diese veränderten Verhältnisse nicht mehr gerecht, so sind sie
anzupassen oder aufzuheben (BGE 111 Ia 99 E. 2b).
Diese Änderungspflicht kommt auch zum Zug, wenn sich später
zeigt, dass eine öffentliche Aufgabe nicht oder nur mit unzumutbarer
Erschwerung erfüllt werden könnte, wenn der festgesetzte Wohnanteil
eingehalten werden müsste. Steht das im Zeitpunkt des Planerlasses
nicht mit genügender Bestimmtheit fest, besteht für den Kanton kein
Anlass, einer kompetenzgerechten Planung der Gemeinde die Genehmigung
zu versagen. Wie das Bundesgericht im erwähnten Urteil dargelegt
hat, darf der Kanton die Genehmigung erst nach allseitiger Würdigung
aller Umstände und nach Abwägung der entgegenstehenden Interessen
verweigern. Der Kanton hat auch zu beachten, dass er mit den ihm zur
Verfügung stehenden Planungsinstrumenten zu einem späteren Zeitpunkt
für das untergeordnete Gemeinwesen verbindlich anordnen kann, was zur
Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben nötig ist (BGE 91 I 425 E. 2).
Könnte der Anordnung kommunaler Wohnanteile die Genehmigung schon
versagt werden, indem sich der Kanton ohne nähere Begründung auf die
ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben berufen würde, um einer ihn
möglicherweise behindernden Wohnanteilpflicht zu entgehen, so würde
der Grundsatz verletzt, wonach sich auch das Gemeinwesen an die im
öffentlichen Interesse geforderten Nutzungsbeschränkungen zu halten
hat. Der Wohnanteilplan der Stadt Zürich nimmt daher zu Recht nicht alle
öffentlichen Zwecken dienenden Grundstücke von der Wohnanteilpflicht
aus. Wie das Bundesgericht schon bei der Beurteilung von Beschwerden
privater Eigentümer gegen ihnen auferlegte Wohnanteile festgestellt hat,
wurde von einem Wohnanteil nur dort von vornherein abgesehen, wo klar
feststand, dass die zweckmässige Erfüllung der öffentlichen Aufgaben den
Ausschluss von Wohnungen fordert (unveröffentlichtes Urteil vom 27. Februar
1985 i.S. Crystal Hotels und Mitbeteiligte gegen Stadt Zürich, E. 7a). Mit
Recht darf andererseits eine bestehende Liegenschaft, die öffentlichen
Zwecken dient, von der Pflicht zur Einhaltung eines Wohnanteils befreit
werden, auch wenn möglicherweise auf weite Sicht eine Verlegung des
entsprechenden Betriebs vorgesehen ist. Wird eine öffentliche Anstalt wie
etwa ein Spital oder ein Universitätsbetrieb verlegt und die bisherige
Liegenschaft nicht mehr für öffentliche Aufgaben benötigt, so haben
sich die Verhältnisse erheblich geändert; die Gemeinde kann daher mit
Recht eine Änderung des Wohnanteilplans beschliessen, einen Wohnanteil
anordnen oder vom Regierungsrat die Wiedererwägung einer ausgesprochenen
Nichtgenehmigung verlangen (§ 9 Abs. 2 PBG; Art. 21 Abs. 2 RPG).
Erwägung 4
4.- Im folgenden ist anhand der dargelegten Grundsätze für jede der in
Frage stehenden Liegenschaften im einzelnen zu prüfen, ob der angefochtene
Regierungsratsbeschluss die Autonomie der Stadt Zürich verletzt.