BGE 112 IA 260
112 Ia 260
41. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
2. Juni 1986 i.S. Stadt Kloten gegen E. AG sowie Regierungsrat und
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Gemeindeautonomie; Verjährung von Kanalisations- und
Wasseranschlussgebühren.
1. Verjährung im öffentlichen Recht; Grundsätze, die beim Fehlen
ausdrücklicher Bestimmungen heranzuziehen sind (E. 5 und 5e).
2. Es ist nicht willkürlich, für die Veranlagung von Kanalisations-
und Wasseranschlussgebühren die steuerrechtlichen Bestimmungen über
die Veranlagungsverjährung (§ 104 des zürcherischen Steuergesetzes)
heranzuziehen (E. 5a, 5b, 5c) und diese als keiner Unterbrechung
zugänglichen Verwirkungsfrist zu betrachten (E. 5d).
Sachverhalt
A.- Eine Gewerbebaute der Firma E. AG in Kloten wurde im Jahre 1972
an das Kanalisations- und Wasserversorgungsnetz angeschlossen und im
Jahre 1974 geschätzt. Im Jahre 1978 legte die Stadt Kloten gestützt
auf die Kanalisationsverordnung, das Wasserversorgungsreglement und
die als Weisung bezeichnete Gebührenordnung die Kanalisations- und
Wasseranschlussgebühren fest. Die E. AG focht den Umfang dieser Gebühr
an; das Bundesgericht entschied aufgrund einer ersten staatsrechtlichen
Beschwerde der Stadt Kloten unter Aufhebung des entsprechenden Entscheides
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, dass für die Erhebung der
streitigen Gebühr im kommunalen Recht eine hinreichende gesetzliche
Grundlage bestehe.
Daraufhin hatte das Verwaltungsgericht erneut über die streitige
Kanalisations- und Wasseranschlussgebühr zu befinden. Mit Entscheid vom 28.
Juni 1985 kam es zum Schluss, dass für diese Gebühren spätestens Ende
1984 die Veranlagungsverjährung eingetreten sei. In Anlehnung an die
steuerrechtliche Veranlagungsverjährung könne diese nicht unterbrochen
werden. Es verpflichtete daher die E. AG lediglich zur Bezahlung des von
ihr selbst anerkannten Betrages.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts reichte die Stadt Kloten
beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer
Autonomie ein. Sie wirft dem Verwaltungsgericht vor, in willkürlicher
Weise die Verjährung angenommen zu haben. Das Bundesgericht weist die
Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- (Die Stadt Kloten wird durch den angefochtenen Entscheid in ihrer
Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt betroffen. Sie ist für die
Erhebung von Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren autonom; hierzu
gehört auch die Regelung der Verjährung.)
Erwägung 4
4.- a) Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, die massgebenden
Rechtserlasse für die strittigen Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren
enthielten keine besondere Vorschriften über die Verjährung oder
Verwirkung des Anspruchs auf Anschlussgebühren. Nach herrschender Lehre
und Rechtsprechung seien beim Fehlen derartiger Normen für bestimmte
öffentlichrechtliche Ansprüche Beginn und Dauer der Verjährungsfrist vorab
in Anlehnung an die Ordnung zu bestimmen, die das öffentliche Recht für
verwandte Fälle aufgestellt habe. Erst wenn eine solche Analogie versage,
dürfe subsidiär die Verjährungsregelung für zivilrechtliche Ansprüche
herangezogen werden. Für die Verjährung von Strassen- und Trottoirbeiträgen
habe das Verwaltungsgericht mangels entsprechender Sondervorschriften
die gesetzliche Verjährungsordnung für andere öffentliche Abgaben,
nämlich Steuern, als wegleitend betrachtet. Es dränge sich daher auf, als
öffentlichrechtliche Ordnung verwandter Tatbestände die steuergesetzliche
Regelung der Veranlagungsverjährung heranzuziehen. Dabei handle es sich
um eine zehnjährige Verwirkungsfrist, die keiner Unterbrechung zugänglich
und von Amtes wegen zu beachten sei.
Aufgrund dieser Erwägungen sowie der unbestrittenen Tatsache, dass der
Gebäudeanschluss an das Kanalisations- und Wasserversorgungsnetz im Jahre
1972, die Gebäudeschätzung am 17. Juni 1974 und die Schätzungsanzeige, die
das Erstellungsjahr 1974 nennt, am 30. August 1974 erfolgt sei, stellte das
Verwaltungsgericht fest, dass bezüglich der bisher noch nicht rechtskräftig
festgesetzten Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren spätestens Ende
1984 die keiner Unterbrechung durch die bisherige Rechtsmittelverfahren
zugängliche Veranlagungsverjährung eingetreten sei.
b) Mit der vorliegenden Beschwerde rügt die Beschwerdeführerin die
Anwendung der steuergesetzlichen Regelung der Veranlagungsverjährung und
macht geltend, die Verjährungsbestimmungen des Obligationenrechts hätten
angewendet werden müssen. Die Beschwerdeführerin bringt im einzelnen vor,
der angefochtene Entscheid verletze sie deshalb in ihrer Autonomie,
weil die Anwendung der Verwirkungsregeln von § 104 des zürcherischen
Gesetzes über die direkten Steuern (Steuergesetz, StG) auf die strittigen,
in ihren Autonomiebereich fallenden Gebühren offensichtlich gegen die von
der bundesgerichtlichen Praxis aufgestellten Rechtsgrundsätze verstosse und
wesentlich Ungleiches gleich behandle. Die entsprechende nähere Begründung
dieser Rüge wird - soweit notwendig - im nachfolgenden aufgeführt.
Erwägung 5
5.- Die von der Beschwerdeführerin angewandten Erlasse weisen
keine Bestimmungen über die Verjährung der Kanalisations- und
Wasseranschlussgebühren auf. Ebenso enthält das kantonale Recht keine
Vorschriften, welche direkt auf die strittigen Gebühren anwendbar
wären. Das Institut der Verjährung wird indessen im öffentlichen Recht
aufgrund eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch dann anerkannt,
wenn eine ausdrückliche Bestimmung darüber fehlt (BGE 109 IV 64 E. 1,
108 Ib 151 E. 4a, 339 E. 5a, 106 Ia 11 f., 105 Ib 11 E. 3a, 267 E. 3a,
98 Ib 356 E. b, je mit Hinweisen). Sofern der massgebende Erlass
keine Vorschriften enthält, die Beginn und Dauer der Verjährungsfrist
regeln, sind die gesetzlichen Fristenregelungen anderer Erlasse für
verwandte Ansprüche heranzuziehen. Dabei ist in erster Linie auf die
Ordnung, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat,
zurückzugreifen. Beim Fehlen entsprechender gesetzlicher Vorschriften
ist die Verjährungsfrist schliesslich nach allgemeinen Grundsätzen
festzulegen (BGE 109 IV 64 E. 1, 108 Ib 151 E. 4a, 339 f., 105 Ib 13 E. c,
93 I 672 E. 3, 397 ff. ZBl 71/1970 S. 312; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, S. 660 ff.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1976, S. 202).
a) Bei den vorliegenden Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren
handelt es sich unbestrittenermassen um Gebühren, genauer gesagt um
Benutzungsgebühren, als einmalige Gegenleistung eines Grundeigentümers
dafür, dass er das Recht erhält, die Kanalisation für die Ableitung
des Abwassers und das Verteilernetz für die Zuteilung des Wassers zu
benutzen (vgl. BGE 106 Ia 242). Um Beiträge (Vorzugslasten) handelt es
sich bei Abgaben, welche zur Deckung des Aufwandes für die Erstellung von
Abwasserleitungs- und Reinigungsanlagen sowie des Wasserleitungsnetzes
vorgesehen sind (vgl. BGE 106 Ia 242). Sowohl Gebühren als auch Beiträge
sind Kausalabgaben. Beide haben ihren Grund in einer Leistung des
Staates gegenüber dem Bürger (vgl. KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des
Kausalabgabenrechts, S. 30). In beiden Fällen ist die Kostenauflage
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässig, soweit sie das
Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip beachten (BGE 106 Ia 205 E. 3).
Es wird von der Beschwerdeführerin nicht in Zweifel gezogen, dass es
sich bei dem vom Verwaltungsgericht zum Vergleich herangezogenen Strassen-
und Trottoirbeiträgen um Beiträge (Vorzugslasten) handelt. Sowohl bei
den strittigen Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren wie bei den
Strassen- und Trottoirbeiträgen geht es demnach um die Erhebung einer
einmaligen Abgabe, welche vorerst veranlagt werden muss, bevor sie bezogen
werden kann. Zwischen Beiträgen und Gebühren überwiegen offensichtlich
die Gemeinsamkeiten die Unterschiede. Wenn das Verwaltungsgericht in den
Strassen- und Trottoirbeiträgen verwandte Fälle zu den Kanalisations-
und Wasseranschlussgebühren angenommen und die Frage der Verjährung
oder Verwirkung für beide gleich behandelt hat, so ist dies demzufolge
vertretbar. Die Beschwerdeführerin unterlässt es denn auch darzutun,
weshalb der unterschiedliche Zweck von Strassen- und Trottoirbeiträgen
einerseits und Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren andererseits
die Gleichbehandlung in der Verjährungsfrage als willkürlich erscheinen
lassen soll. Mit einem blossen ungenauen Hinweis auf MAX METTLER (Das
Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, S. 347-351) und die produktiven
Unternehmungen kann sie dies jedenfalls nicht.
b) Die Beschwerdeführerin macht zwar nicht geltend, es sei willkürlich,
die steuerrechtliche Regelung der Veranlagungsverjährung für die Erhebung
von Strassen- und Trottoirbeiträgen als wegleitend zu betrachten. Sie rügt
vielmehr, es sei sachlich schlechthin nicht vertretbar, die strittigen
Gebühren in bezug auf die Verjährung gleich zu behandeln wie Steuern.
Das Verwaltungsgericht hat entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin keineswegs übersehen, dass anders als die Gebühren
die Steuer nicht als Äquivalent für eine staatliche Leistung, sondern
sog. voraussetzungslos geschuldet wird. Es hat jedoch eingehend begründet,
weshalb trotz dieses Unterschiedes kein Grund ersichtlich sei, der
es rechtfertigen würde, für diese Gebühren nicht die steuerliche
Veranlagungsverjährung eingreifen zu lassen. Die Beschwerdeführerin
setzt sich mit diesen Ausführungen nicht auseinander, sondern beschränkt
sich darauf, auf diesen Unterschied hinzuweisen und zu behaupten,
ihrem Wesen nach stünden die Benützungsgebühren dem Entgelt aus
privatrechtlichen Energielieferungsverträgen näher als den Steuern. Bei
der Rechtsanwendungsrüge hat der Beschwerdeführer jedoch die Rechtsnorm,
die qualifiziert unrichtig angewandt bzw. nicht angewandt worden sein
soll, zu bezeichnen und anhand der angefochtenen Subsumtion im einzelnen
zu zeigen, inwiefern der Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der
tatsächlichen Situation in klarem und offensichtlichem Widerspruch steht,
eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder
in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 110
Ia 3 E. 2a, 107 Ia 114, mit Hinweisen). Eine derartige Substantiierung
fehlt vorliegendenfalls, weshalb insoweit auf die Willkürrüge nicht
einzutreten ist.
Selbst wenn man darauf eintreten wollte, erwiese sie sich als
unbegründet. Die Begründung des Verwaltungsgerichts, der Steuerpflichtige
befinde sich gegenüber dem ansprucherhebenden Gemeinwesen kaum in einer
anderen Interessenlage als bei einer Leistungspflicht für Kausalabgaben,
sowie die übrigen Argumente für eine Gleichbehandlung von Steuern und
Gebühren für die Verjährungsfrage sind durchaus vertretbar. Für den
vorliegenden Zusammenhang ist nicht entscheidend, dass die Steuer sogenannt
voraussetzungslos und die Gebühr als Entgelt geschuldet ist. Vielmehr kommt
dem Umstand Bedeutung zu, dass in beiden Fällen eine Art von Veranlagung
vorgenommen werden muss, die für Steuern und für die streitigen Gebühren
vergleichbar ist. Das Verwaltungsgericht konnte demnach für die Frage der
Verjährung ohne Willkür die Regelung des Steuerrechts heranziehen. Die
analoge Anwendung dieser öffentlichrechtlichen Regelung verdient nach
der oben zitierten Rechtsprechung gegenüber der privatrechtlichen
Ordnung, wie sie für private Energielieferungsverträge gelten mag,
den Vorzug. Im übrigen geht aus der Beschwerdeschrift nicht hervor
und ist auch nicht ersichtlich, weshalb die streitigen Gebühren den
privatrechtlichen Energielieferungsverträgen näher stehen sollen als den
Steuern. Schliesslich erweist sich auch die unsubstantiierte Behauptung
der Beschwerdeführerin als unzutreffend, für Gebühren stünden ganz
andere Rechtsbehelfe als für Steuern zur Verfügung. Abgesehen davon,
dass dieses Argument kaum relevant erscheint, unterliegen - wie das
Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung zu Recht darauf hinweist -
sowohl Steuern wie Gebühren einem dreistufigen Rechtszug, wobei letzte
kantonale Instanz in beiden Fällen das Verwaltungsgericht ist.
c) Die Beschwerdeführerin wendet ein, wenn überhaupt die steuerliche
Verjährungsregelung analog anwendbar wäre, so falle nicht diejenige
der Nachsteuer gemäss § 104 StG, sondern diejenige von § 121 StG über
die Bezugs- oder Vollstreckungsverjährung in Betracht. Die Anwendung
von § 104 StG sei sachlich überhaupt nicht begründbar. § 104 StG regle
Nachsteueransprüche, während es sich im vorliegenden Fall allenfalls um
"ursprüngliche" erstmalige Gebühren handle. Aus diesem Grunde müsste
allenfalls § 121 StG Platz greifen. Nach dieser Regelung seien die
streitigen Gebühren nicht verjährt.
Die meisten Steuergesetze unterscheiden zwischen einer Veranlagungs-
und einer Bezugsverjährung. Die Veranlagungsverjährung begrenzt
das Recht der Steuerbehörde, die Veranlagung vorzunehmen, während
die Bezugsverjährung das Recht, die rechtskräftig festgesetzte
Steuerforderung einzuziehen, begrenzt (vgl. MARKUS BINDER, Die
Verjährung im schweizerischen Steuerrecht, Zürich 1985, S. 42). Das
zürcherische Steuergesetz enthält wohl eine ausdrückliche Bestimmung
für die Bezugsverjährung, weist jedoch keine Bestimmung über die
zeitliche Begrenzung zur Durchführung der Veranlagung von ordentlichen
Steuern auf. Das Verwaltungsgericht hat in langjähriger Rechtsprechung
die Lücke damit gefüllt, dass es die für die Nachsteuern geltende
Bestimmung der Veranlagungsverjährung von § 104 StG auch für die
Veranlagung im ordentlichen Einschätzungsverfahren angewandt hat
(ZBl 63/1962 S. 78 ff.; ZUPPINGER/SCHÄRRER/FESSLER/REICH, Kommentar
zum Zürcher Steuergesetz, Ergänzungsband, 2. Aufl. 1983, § 104 N. 4;
BINDER, aaO, S. 75). Das Bundesgericht hat diese Praxis mit eingehender
Prüfung als nicht willkürlich bezeichnet (ASA 39 S. 398 ff.). Beträgt
somit nach der vertretbaren Auslegung des Steuergesetzes durch das
Verwaltungsgericht die Veranlagungsverjährungsfrist für ordentliche
Steuern 10 Jahre und ist nach der ebenfalls vertretbaren Auslegung des
Verwaltungsgerichts diese Verjährungsregelung auch auf die strittigen
Gebühren anzuwenden, so lässt sich mit guten Gründen die Ansicht
vertreten, die Veranlagungsverjährungsfrist für die Gebühren betrage
ebenfalls 10 Jahre. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin kann die
Verjährungsregelung von § 121 StG schon deshalb nicht herbeigezogen werden,
weil es sich bei dieser um eine Bezugs- und Vollstreckungsverjährung, im
vorliegend zu beurteilenden Fall hingegen um eine Veranlagungsverjährung
handelt.
d) Nach ständiger zürcherischer Praxis handelt es sich bei der
Veranlagungsverjährung gemäss § 104 StG um eine Verwirkungsfrist (RB 1978
Nr. 67, RB 1976 Nr. 109, RB 1961 Nr. 64, ZUPPINGER/SCHÄRRER/FESSLER/REICH,
Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, § 104 N. 1-4; BINDER, aaO, S. 76). Ist
hier die steuergesetzliche Verjährungsregelung und somit § 104 StG analog
herbeizuziehen, so ist es nur folgerichtig, auch die dieser Vorschrift
eigene Verwirkungsfolge zu übernehmen. Was die Beschwerdeführerin
dagegen vorbringt, vermag keine Willkür zu begründen. So ist auch
nicht ersichtlich, dass zwischen den Steuern und Kanalisations- und
Wasseranschlussgebühren ein derartiger Unterschied bestehen sollte,
der zwingend die Ausgestaltung der Gebührenveranlagungsfrist als
Verjährungsfrist verlangen würde. In beiden Fällen haben sowohl der
Pflichtige als auch das öffentliche Gemeinwesen Interesse an einer raschen
und klaren endgültigen Regelung des Anspruches. Dass die Beschwerdegegnerin
allenfalls in den Genuss eines Gebührenerlasses von Fr. ... kommen könnte,
ist der Beschwerdeführerin als Argument unbehelflich, ist es doch Sinn der
Verwirkung, unbeschadet der Rechtslage zu einer raschen und endgültigen
Klärung des Anspruches zu gelangen.
Ebensowenig ist der Einwand der Beschwerdeführerin zu hören, der
Gebührenpflichtige hätte es in der Hand, durch Ergreifen von Rechtsmitteln
die rechtzeitig erhobenen und geforderten Gebühren verwirken zu lassen. In
der Regel wird nämlich die zehnjährige Frist bei rechtzeitiger Vornahme
der im vorliegenden Fall relativ einfachen Veranlagung auch bei exzessivem
Gebrauch der Rechtsmittel genügen, um vor Ablauf der Verwirkungsfrist
eine rechtskräftige Veranlagung zu erreichen. Wenn vorliegendenfalls
die Verwirkung eingetreten ist, so hat dies die Beschwerdeführerin
doch mindestens teilweise selbst zu vertreten, hat sie doch trotz der
Möglichkeit, die Veranlagung spätestens im Jahre 1974 vorzunehmen, erst
am 29. Mai 1978 Rechnung gestellt.
e) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die vom Verwaltungsgericht
in Anlehnung an IMBODEN/RHINOW vertretene Auffassung, wonach beim Fehlen
einer besonderen positiven Vorschrift über die Verjährungsfrist für
öffentlichrechtliche Ansprüche die Anlehnung an die privatrechtliche
Verjährungsordnung nur subsidiär in Betracht falle, wenn primär
das öffentliche Recht keine Regelung für verwandte Fälle enthalte,
sei willkürlich. Sie beruft sich dazu auf den in ZBl 72/1971 S. 329
ff. publizierten Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern und
die dort zitierten Entscheide des Bundesgerichts BGE 85 I 183 sowie 78 I
89 und 191. Richtig ist, dass im Berner Entscheid sowie in BGE 85 I 183
und 78 I 89 entschieden wurde, dass die Verjährung öffentlichrechtlicher
Ansprüche beim Fehlen einer besonderen positiven Vorschrift in Anlehnung
an die Ordnung zu bestimmen ist, die für zivilrechtliche Ansprüche gilt. In
BGE 78 I 89 hat das Bundesgericht allerdings festgehalten, dass beim Fehlen
einer besonderen Bestimmung über die Verjährung allgemeine Rechtsgrundsätze
heranzuziehen seien; Anhaltspunkte könnten sich insbesondere aus den Regeln
ergeben, welche in andern Rechtsgebieten gälten. Das Bundesgericht hat
jedoch später - wie vorne gezeigt wurde - in konstanter Rechtsprechung
präzisiert, dass die Verjährung öffentlichrechtlicher Ansprüche beim Fehlen
ausdrücklicher Bestimmungen in erster Linie in Anlehnung an die Ordnung
festzulegen ist, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt
hat. Weshalb trotz dieser klaren Rechtsprechung die Heranziehung
der Veranlagungsverjährung gemäss § 104 StG für die Kanalisations-
und Wasseranschlussgebühren "zwanghaft konstruiert, zufällig", somit
willkürlich sein soll, ist bei dieser Sachlage nicht ersichtlich.
Erwägung 6
6.- Gesamthaft gesehen ergibt sich somit, dass das Verwaltungsgericht
ohne Willkür die Regelung von § 104 StG auf die Erhebung der streitigen
Gebühren anwenden und somit eine zehnjährige Verwirkungsfrist annehmen
durfte. Hält somit der Entscheid vor dem Willkürverbot stand, so hat das
Verwaltungsgericht die Autonomie der Beschwerdeführerin nicht verletzt. Die
staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.