BGE 112 IA 233
112 Ia 233
37. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 15.
Oktober 1986 i.S. Hansueli Moser-Ehinger gegen Regierungsrat und Grosser
Rat des Kantons Basel-Stadt (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG. Kanton Basel-Stadt. Wahl von
Strafgerichtspräsidenten. Stille Wahl.
Das Wahlrecht der Bürger wird nicht verletzt, wenn bei
Erneuerungswahlen von Strafgerichtspräsidenten die hiefür vorgeschlagenen
Kandidaten als in stiller Wahl gewählt erklärt werden, weil ihre Zahl
mit derjenigen der zu besetzenden Ämter übereinstimmt, und nur für
die gleichzeitig angesetzten Ersatzwahlen infolge einer Überzahl von
Kandidaten eine Urnenwahl angeordnet wird. Wichtig ist allerdings, dass
in der amtlichen Wahlausschreibung auf die Möglichkeit der stillen Wahl,
das Vorschlagsrecht der Stimmbürger und auf die weiteren Regeln über die
Durchführung der Wahl in genügender Weise hingewiesen wird (E. 2).
Sachverhalt
A.- Gemäss § 1 Abs. 5 des basel-städtischen Gesetzes betreffend Wahl
und Organisation der Gerichte und der richterlichen Beamtungen vom 27. Juni
1895 (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG) besteht das Strafgericht aus acht
Präsidenten und dreizehn Richtern. Diese werden auf eine Amtsdauer von
sechs Jahren gewählt, wobei für die Hälfte der Richter alle drei Jahre
Erneuerungswahlen stattfinden (§ 2 Abs. 1 GOG). Die Wahl erfolgt im
Majorzsystem durch die stimmberechtigte Bevölkerung des Kantons in einem
Wahlkreis und richtet sich nach den Vorschriften des kantonalen Gesetzes
betreffend Wahlen und Abstimmungen vom 29. April 1976 (Wahlgesetz,
WG), welches in § 40 u.a. für solche Richterämter die Möglichkeit der
stillen Wahl vorsieht. ("Ist bei Wahlen die Zahl der Vorgeschlagenen
gleich gross wie die Zahl der zu Wählenden, so findet keine Wahlhandlung
statt. Der Regierungsrat widerruft den angesetzten Wahlgang und erklärt
die Vorgeschlagenen als gewählt.")
Am 31. Dezember 1985 lief für die Hälfte der acht
Strafgerichtspräsidenten die sechsjährige Amtsdauer ab. Zwei dieser
vier Präsidenten erklärten schon Ende 1984 ihren Rücktritt auf diesen
Termin, d.h. den Verzicht auf die Wiederwahl für eine neue Amtsdauer. Am
10. und 11. Mai 1985 erklärten zwei weitere Strafgerichtspräsidenten,
deren Amtsdauer noch bis zum 31. Dezember 1988 lief, ihren (vorzeitigen)
Rücktritt auf den 31. Dezember 1985.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt ging davon aus, dass die
Erneuerungswahl für die vier Präsidentenämter mit ablaufender Amtsdauer und
die Ersatzwahl für die beiden weiteren, durch vorzeitigen Rücktritt auf
den gleichen Zeitpunkt hin frei werdenden Präsidentenämter in getrennten
Verfahren durchzuführen seien. Er liess im Kantonsblatt vom 5. Juni
1985 die erstgenannten vier Ämter im Rahmen der Bekanntmachung der
allgemeinen "Erneuerungswahlen in die Gerichte (Ablauf der Amtsperiode
1985)" ausschreiben und anschliessend gesondert auf die "Ersatzwahl
von zwei Präsidenten des Strafgerichtes (Ablauf der Amtsperiode 1988)"
hinweisen, wobei sowohl die allgemeine Erneuerungswahl für die Gerichte
wie auch die erwähnte Ersatzwahl auf das Wochenende vom 20.-22. September
1985 und ein allfälliger zweiter Wahlgang auf den 18.-20. Oktober 1985
festgesetzt wurden.
Mit Beschluss vom 20. August 1985, publiziert im Kantonsblatt
vom 24. August 1985, stellte der Regierungsrat fest, dass für die
Erneuerungswahl von vier Präsidenten des Strafgerichtes lediglich
vier Kandidaten vorgeschlagen und diese damit (wie auch noch weitere
Gruppen von Richtern) gemäss § 40 des Wahlgesetzes als in stiller Wahl
gewählt zu erklären seien; der für diese Ämter auf den 20.-22. September
1985 angesetzte Wahlgang wurde dementsprechend widerrufen. Für die zur
Ersatzwahl in zwei Strafgerichtspräsidien vorgeschlagenen drei Kandidaten
blieb es dagegen bei der angesetzten Urnenwahl.
Hansueli Moser-Ehinger, stimmberechtigter Einwohner des Kantons
Basel-Stadt, erhob am 29. August 1985 gegen diesen Beschluss über die
stille Wahl von vier Strafgerichtspräsidenten Einsprache beim Regierungsrat
mit dem Begehren, die Strafgerichtspräsidentenwahlen so anzusetzen, dass
die Stimmbürger in einem einzigen Wahlverfahren ohne Einschränkung über
die Besetzung aller sechs Stellen entscheiden könnten. Nachdem er auf
dieses Begehren bis dahin noch keine Antwort erhalten hatte, reichte
Hansueli Moser-Ehinger am 19. September 1985 beim Bundesgericht eine
Stimmrechtsbeschwerde ein.
Gegen die am 20.-22. September 1985 durchgeführten Ersatzwahlen,
in welchen zwei Kandidaten im ersten Wahlgang gewählt wurden und der
dritte ausschied, erhob Hansueli Moser-Ehinger am 30. September 1985 erneut
Einsprache beim Regierungsrat, u.a. mit dem zusätzlichen Begehren, die Wahl
vom 20.-22. September 1985 aufzuheben. Mit Beschluss vom 21. November
1985 wies der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt die beiden Einsprachen
des Beschwerdeführers ab und validierte gleichzeitig alle erfolgten Wahlen
(Kantonsblatt vom 23. November 1985). Im Anschluss an diesen Beschluss
des Grossen Rates erhob Hansueli Moser-Ehinger am 11. Dezember 1985 eine
zweite Stimmrechtsbeschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht
nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei,
sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt
des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenhängen. In
ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich der von den obersten
kantonalen Organen vertretenen Auslegung an; als solche gelten das
Parlament und das Volk (BGE 111 Ia 117/118 E. 2a; 194 E. 4a; 197 E. 2a;
202 E. 2, je mit Hinweisen).
b) Nach Auffassung des Beschwerdeführers beeinträchtigt das angewandte
Wahlverfahren das Wahlrecht und die Wahlfreiheit des Bürgers, indem für
vier der zu vergebenden sechs Präsidentenämter keine Volkswahl, sondern
eine stille Wahl stattgefunden habe, obwohl die Zahl der vorgeschlagenen
Kandidaten höher gewesen sei als jene der zu besetzenden Ämter. Durch
eine solche Teilung der Strafgerichtspräsidentenwahl in zwei Pakete
werde dem Stimmbürger die Möglichkeit genommen, wiederkandidierende
bisherige Strafgerichtspräsidenten abzuwählen, indem er für einen der
andern Kandidaten stimme; der Stimmbürger verliere auch die Möglichkeit,
statt der vier vom Regierungsrat als in stiller Wahl gewählt erklärten
neuen Präsidenten andere, für dasselbe Amt kandidierende Bewerber zu
wählen; die Wahl aus sieben Bewerbern für sechs Präsidien werde auf eine
Wahl aus drei Bewerbern für zwei Präsidien reduziert; den politischen
Parteien werde ermöglicht, durch abgesprochene Plazierung in den richtigen
Wahlkomplex einzelne Kandidaten zu bevorzugen, d.h. ihnen ein Präsidium
ohne Wahlverfahren zuzuhalten, andere Kandidaten aber in ein echtes
Wahlverfahren zu verweisen.
c) Der Beschwerdeführer schildert die Auswirkungen des hier angewandten
Wahlverfahrens an sich zutreffend. Die Frage ist, ob dieses Verfahren
auf einer richtigen Auslegung der massgebenden Vorschriften beruht. Dass
die in § 40 des basel-städtischen Wahlgesetzes vorgesehene Einrichtung
der stillen Wahl, welche in gleicher oder ähnlicher Form auch in andern
Kantonen und im Bund existiert (vgl. Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der
schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 282; KASPAR LAELY, Die stille
Wahl in der Demokratie, Diss. Bern 1951, S. 17-27), schon an sich gegen
übergeordnetes kantonales oder eidgenössisches Recht verstosse, wird
vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht; zu prüfen ist lediglich die
Handhabung der angerufenen Vorschriften des kantonalen Wahlgesetzes und
des kantonalen Gerichtsorganisationsgesetzes.
d) Die hier in Frage stehenden Richterwahlen finden nach dem in §§ 32
ff. des Wahlgesetzes vorgesehenen Majorzverfahren statt. Danach können für
die zu besetzenden Ämter innert bestimmter Frist Wahlvorschläge eingereicht
werden, welche von mindestens zehn Stimmberechtigten unterzeichnet sein
müssen, wobei ein Stimmberechtigter nur einen Wahlvorschlag unterzeichnen
darf (§ 34 Abs. 1 und 2 WG). Gleichzeitig mit dem Wahlvorschlag muss die
schriftliche Zustimmung der vorgeschlagenen Kandidaten eingereicht werden
(§ 34 Abs. 3 WG). § 40 Abs. 1 WG bestimmt alsdann: "Ist bei Wahlen die
Zahl der Vorgeschlagenen gleich gross wie die Zahl der zu Wählenden,
so findet keine Wahlhandlung statt. Der Regierungsrat widerruft den
angesetzten Wahlgang und erklärt die Vorgeschlagenen als gewählt." Sind
diese Voraussetzungen einer stillen Wahl nicht erfüllt, so findet ein
Urnengang statt, bei dem der Stimmbürger an die erfolgten, auf gedruckten
Wahlzetteln erscheinenden Wahlvorschläge nicht gebunden ist, sondern auf
den mitverteilten leeren Wahlzetteln seine Stimme auch anderen wählbaren
Kandidaten geben kann (§§ 32 und 38 WG). Nötigenfalls findet ein zweiter
Wahlgang statt, wobei neue Wahlvorschläge eingereicht werden können und
wiederum die Möglichkeit der stillen Wahl besteht (§ 46 WG).
e) Nach Meinung des Beschwerdeführers hätten im vorliegenden
Fall die sechs vakanten Stellen von Strafgerichtspräsidenten unter
dem Gesichtswinkel der Regelung über die stille Wahl als eine einzige
Ämtergruppe behandelt werden müssen, womit die Voraussetzungen einer
stillen Wahl wegen der Überzahl von Wahlvorschlägen (sieben Kandidaten für
sechs Ämter) nicht gegeben gewesen wären. Diese Betrachtungsweise wäre dann
zulässig und richtig, wenn es lediglich auf die Funktion des zu vergebenden
Amtes ankäme und nicht auch auf den Zeitraum, für den die Wahl erfolgen
soll. In bezug auf dieses zeitliche Element waren die zu vergebenden
Präsidentenämter nicht identisch. Bei vier Ämtern ging es um eine
Wiederwahl für die volle Amtsdauer von sechs Jahren (1986-1991), während
die beiden weiteren, durch vorzeitigen Rücktritt freigewordenen Ämter
lediglich für den Rest der für sie noch laufenden Amtsdauer (1986-1988)
zu besetzen waren. Diesen Unterschied verkennt auch der Beschwerdeführer
nicht. Er nimmt jedoch an, der basel-städtische Gesetzgeber habe
eine Gleichsetzung von Erneuerungswahlen und Ersatzwahlen gewollt,
indem er in § 6 des Gerichtsorganisationsgesetzes für die Verteilung
von Richterämtern mit ungleicher Amtsdauer auf gewählte Kandidaten ein
besonderes Verfahren vorsehe. Unter der Überschrift "Ersatzwahl" bestimmt
§ 6 des GOG zunächst, dass bei Ausscheiden eines Richters vor Ablauf der
Amtsdauer eine "Ersatzwahl" für den Rest seiner Amtsdauer stattzufinden hat
(Abs. 1), wobei Ersatzwahlen für Gerichtspräsidenten und für Statthalter
"ohne Verzug" und für ausscheidende Richter wenigstens einmal jährlich
erfolgen müssen (Abs. 2). Abs. 4 lautet: "Sind gleichzeitig mehrere
Stellen von Präsidenten oder Richtern zu ersetzen, deren Amtsdauer nicht
zu gleicher Zeit abläuft, so wird in einer Plenarsitzung des Gerichts durch
das Los bestimmt, welche Amtsdauer für jeden der Neugewählten gelte." Diese
Bestimmung bezieht sich, worauf schon die erwähnte Überschrift des ganzen
Paragraphen hindeutet, ausschliesslich auf Fälle von Ersatzwahlen. Der
Einwand des Beschwerdeführers, letztlich sei jede Wahl eine Ersatzwahl,
soweit es nicht um die Besetzung eines neugeschaffenen Amtes gehe,
und die vom Regierungsrat im Verfahren der stillen Wahl vergebenen
vier Präsidialämter seien insofern Ersatzwahlen gewesen, als zwei der
bisherigen Amtsinhaber nicht mehr kandidiert hätten, überzeugt nicht. Das
Gerichtsorganisationsgesetz verwendet den Begriff der Ersatzwahl,
wie aus der Umschreibung von § 6 Abs. 1 GOG hervorgeht, durchaus in
einem technischen Sinn; es unterscheidet zwischen den allgemeinen,
periodischen "Erneuerungswahlen" für eine ganze neue Amtsdauer (§ 2) und
den "Ersatzwahlen" für den Rest der laufenden Amtsdauer bei vorzeitigem
Austritt eines Gerichtsmitgliedes (§ 6 Abs. 1). Der Randtitel zu § 6
GOG sowie die ersten drei Absätze dieses Paragraphen, welche nur von
der Ersatzwahl handeln, sprechen dafür, dass auch der anschliessende
Abs. 4 lediglich den Fall der Kumulierung gleichzeitiger Ersatzwahlen
für unterschiedlich lange Restperioden regeln will. Auch der Wortlaut
von Abs. 4 stützt diese Annahme, indem von zu "ersetzenden" Stellen die
Rede ist, deren "Amtsdauer nicht zur gleichen Zeit abläuft", was auf
Ersatzwahlen hindeutet. Die dargelegte naheliegende Auslegung ergibt
einen vernünftigen Sinn: Sind infolge vorzeitigen Rücktrittes von
Richtern, die nicht alle der gleichen sechsjährigen Amtsperiode gemäss
§ 2 GOG zugehören (und deren Amtsdauer deshalb nicht zur gleichen Zeit
abläuft), mehrere Ersatzwahlen vorzunehmen, so können die betreffenden
Stellen für das Wahlverfahren als gleichwertig betrachtet und damit zu
einer Gruppe zusammengefasst werden, was das Prozedere (insbesondere
hinsichtlich der Wahlvorschläge durch die Parteien) vereinfacht; die
Zuteilung der unterschiedlich langen Restperioden an die einzelnen
Gewählten findet erst nach der Wahl auf dem Weg der Verlosung statt.
Es wäre an sich denkbar, dieses Verfahren auch dann anzuwenden, wenn,
wie im vorliegenden Fall, Ersatzwahlen und Erneuerungswahlen zeitlich
zusammenfallen. Hierin läge allerdings eine Abweichung vom System der
sechsjährigen Amtsdauer, wie es in § 2 GOG verankert ist. Zwar müssten nach
Auffassung des Beschwerdeführers, da § 6 Abs. 4 GOG von einer Verlosung
unter den "Neugewählten" spricht, nur die in einer Erneuerungswahl neu
auftretenden Kandidaten und nicht auch die sich zur Wiederwahl stellenden
bisherigen Richter dem Verfahren nach § 6 Abs. 4 GOG und damit dem Risiko
der Zuteilung einer verkürzten Amtsdauer unterworfen werden. Selbst ein
solches Vorgehen stünde jedoch im Widerspruch zu § 2 Abs. 1 Satz 1 GOG,
wonach alle Richter, bisherige und neu einzusetzende, anlässlich der
Erneuerungswahlen auf die Dauer von sechs Jahren gewählt werden. Das vom
Beschwerdeführer vorgeschlagene Vorgehen liefe auf eine Privilegierung
bisheriger Amtsinhaber hinaus, die in § 2 GOG keine Grundlage findet. Der
Beschwerdeführer kann schliesslich auch nicht behaupten, dass die von ihm
postulierte Auslegung von § 6 Abs. 4 des Gerichtsorganisationsgesetzes
einer bisherigen kantonalen Praxis entspreche. Es besteht damit für
das Bundesgericht kein Grund, von der sich an Wortlaut und Systematik
des Gesetzes anlehnenden Auslegung, wie sie der Regierungsrat und der
Grosse Rat vertreten, abzuweichen. Eine solche Regelung führt zwar
insoweit zu einer Einschränkung der Wahlfreiheit des Stimmbürgers,
als sie das Zustandekommen stiller Wahlen, wie der vorliegende Fall
zeigt, erleichtert. Jeder Stimmbürger hat es jedoch in der Hand, durch
Einreichung eines eigenen, zu einer Überzahl von Kandidaten führenden
Wahlvorschlages eine Volkswahl zu erzwingen, wenn er mit den von anderer
Seite vorgeschlagenen Kandidaten nicht einverstanden ist oder weiteren
Kandidaten eine Wahlchance verschaffen will; es ist dazu kein übermässiger
Aufwand erforderlich (Sammlung von zehn Unterschriften, Einwilligung eines
wählbaren Kandidaten). Wichtig ist, dass in der amtlichen Wahlausschreibung
auf die Möglichkeit der stillen Wahl, das Vorschlagsrecht der Stimmbürger
und auf die weiteren Regeln über die Durchführung der Wahl in genügender
Weise hingewiesen wird (KASPAR LAELY, aaO, S. 29). Auch in dieser
Hinsicht lässt sich das Vorgehen der basel-städtischen Behörden nicht
beanstanden. Die im Kantonsblatt vom 5. Juni 1985 publizierte Wahlanordnung
enthielt alle erforderlichen Angaben, und es war daraus ersehbar, dass
die Ersatzwahlen für zwei Strafgerichtspräsidien zwar gleichzeitig
mit den allgemeinen Erneuerungswahlen für die Gerichte, aber in einem
gesonderten Verfahren durchgeführt wurden und mithin auch bezüglich der
Wahlvorschläge und einer allfälligen stillen Wahl als gesonderter Vorgang
zu behandeln waren. Dementsprechend haben alle politischen Parteien
bei ihren Wahlvorschlägen für das Amt eines Strafgerichtspräsidenten
zwischen den der Erneuerungswahl und den der Ersatzwahl unterliegenden
Stellen differenziert. Es hätte am Beschwerdeführer gelegen, sich
rechtzeitig über die geltenden Regeln ins Bild zu setzen, wenn er von
den ihm als Stimmbürger in der Vorphase dieser Wahlen zustehenden Rechten
Gebrauch machen wollte. Dass der Regierungsrat das im vorliegenden Fall
durchgeführte Verfahren im nachhinein selber nicht für befriedigend
hält, ändert an der Rechtmässigkeit der angefochtenen Wahlen nichts;
der Regierungsrat ist nicht der Meinung, dass die Erneuerungs- und
Ersatzwahlen für die Strafgerichtspräsidien in der vom Beschwerdeführer
verlangten Weise hätten vereinigt werden müssen, sondern er will in Zukunft
in derartigen Fällen die Erneuerungs- und Ersatzwahlen auf verschiedene
Termine festlegen, um für die Stimmbürger noch klarere Verhältnisse zu
schaffen und um Kandidaten, welche bei den Erneuerungswahlen nicht gewählt
werden, eine nochmalige Beteiligung an der später anzusetzenden Ersatzwahl
zu ermöglichen (vgl. Antwort des Regierungsrates an den Grossen Rat auf
die Interpellation Stark vom 24. September 1985). Auf die Einwände,
welche der Beschwerdeführer gegen diese angekündigte neue Praxis erhebt,
ist hier nicht einzutreten. Die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens
bildenden Wahlen wurden jedenfalls korrekt durchgeführt.