BGE 112 IA 180
112 Ia 180
32. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 13. Juni 1986 i.S.
Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzte, Sektion Bern, gegen
Regierungsrat des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 2/87 OG; Subsidiarität der
staatsrechtlichen Beschwerde.
Beschwerde gegen eine die berufliche Vorsorge von Assistenz-
und Oberärzten im Dienste des Kantons regelnde Verordnung; Klageweg
nach Art. 73 BVG; Beschwerdeweg nach Art. 74 BVG und Beschwerde bei
der zur Prüfung von Vorsorgereglementen zuständigen erstinstanzlichen
Aufsichtsbehörde (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG).
Sachverhalt
A.- Im Hinblick auf das Bundesgesetz über die berufliche Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (SR 831.40; BVG),
das am 1. Januar 1985 in Kraft trat, fasste der Regierungsrat des Kantons
Bern am 19. Dezember 1984 den folgenden Beschluss:
"1. Nach Massgabe des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die
berufliche Vorsorge (BVG) und der betreffenden Ausführungserlasse
kann die
Versicherung der Assistenz- und Oberärzte ab 1. Januar 1985 nur
noch bei
registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtungen erfolgen.
2. Den Assistenz- und Oberärzten steht zu diesem Zweck der Beitritt zur
Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung offen.
3. Die berufliche Vorsorge der im Staatsdienst stehenden Assistenz-
und Oberärzte kann durch Beitritt zu anderen registrierten
BVG-Vorsorgeeinrichtungen erfolgen, sofern die Aufnahme als
Einzelmitglied
möglich ist. Als Arbeitgeber rechnet der Kanton Bern aber
ausschliesslich mit der Versicherungskasse der bernischen
Staatsverwaltung ab.
4. Der Austritt eines Assistenz- oder Oberarztes aus der
Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung ist während
der Dauer
des Dienstverhältnisses mit dem Kanton Bern nicht möglich.
5. Den anderweitig versicherten Assistenz- und Oberärzten werden für
ihre berufliche Vorsorge Arbeitgeberbeiträge ausgerichtet:
- für die Altersvorsorge 50% der Altersgutschriften nach den
Artikeln 16 und 95 BVG; der Berechnung liegen die koordinierten und
begrenzten Besoldungen nach BVG zugrunde;
- für die Risikoversicherung 1% der AHV-pflichtigen, unbegrenzten
Besoldungen, abzüglich Koordinationsabzug nach BVG.
6. Den Assistenz- und Oberärzten wird eine Frist bis Ende Februar 1985
eingeräumt, damit sie ihren gesetzlichen Vorsorgepflichten nachkommen.
Nach Ablauf dieser Frist werden die bisher privat versicherten
Assistenz-
und Oberärzte, die keiner registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtung
angeschlossen sind, rückwirkend ab 1. Januar 1985 in die
Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung aufgenommen.
7. Die ausserhalb der Versicherungskasse der bernischen
Staatsverwaltung versicherten Assistenz- und Oberärzte haben ihren
ausdrücklichen Verzicht auf Ansprüche gegenüber dem Staat für die
wirtschaftlichen Folgen von Tod und Invalidität zu erklären.
8. Diese Regelung gilt für Ärzte, Zahnärzte und Tierärzte, die als
Assistenz- oder Oberärzte an den Kliniken und Instituten der
Universität
Bern sowie an den kantonalen Spitälern angestellt sind. Sie wird
auf eine
Anstellungsdauer von gesamthaft 10 Jahren begrenzt.
9. Dieser Beschluss tritt am 1. Januar 1985 in Kraft. Damit werden die
Regierungsratsbeschlüsse Nr. 8677 vom 11. Dezember 1970, Nr. 1144
vom 14.
April 1976 und Nr. 829 vom 2. März 1983 aufgehoben."
Gegen diesen Beschluss erhob der Verband Schweizerischer Assistenz-
und Oberärzte, Sektion Bern, staatsrechtliche Beschwerde. Er rügte in der
Hauptsache eine Verletzung von Art. 34quater Abs. 3 BV und - jedenfalls
sinngemäss - Art. 2 ÜbBest. BV, weil die Beiträge des Staates Bern von nur
1% der koordinierten Löhne an die private Risikoversicherung Art. 66 Abs. 1
BVG nicht genügen würden und der Regierungsrat ein Art. 66 Abs. 2 BVG
verletzendes Abrechnungssystem mit den privat versicherten Ärzten gewählt
habe. Der angefochtene Beschluss verletze ferner die verfassungsmässigen
Rechte der Verbandsmitglieder aus Art. 4 BV durch rechtsungleiche
Behandlung der nicht bei der Versicherungskasse der bernischen
Staatsverwaltung versicherten Ärzte. Ihre unterschiedliche Behandlung
sei willkürlich, weil sie in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderlaufe, und verstosse gegen Treu und Glauben, weil sie ein echtes
Wahlrecht ausschliesse.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde
nicht ein und überweist die Akten dem Amt für berufliche Vorsorge und
Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zur Behandlung der Beschwerde im
Verfahren nach Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG aus den folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Das Bundesgericht prüft sämtliche Eintretensfragen frei und von
Amtes wegen, ohne an die Vorbringen der Parteien gebunden zu sein (BGE
110 Ia 68 E. 1; 109 Ia 64 E. 1, mit weiteren Nachweisen).
a) Beim angefochtenen Regierungsratsbeschluss handelt es sich um
einen generell-abstrakten Erlass und nicht um eine Verfügung. Ein solcher
kantonaler Erlass unterliegt grundsätzlich der staatsrechtlichen Beschwerde
nach Art. 84 Abs. 1 OG. Die dreissigtägige Frist zur Beschwerde gegen einen
Erlass ist von der nach kantonalem Recht massgebenden Publikation an zu
berechnen (Art. 89 Abs. 1 OG; BGE 110 Ia 12 E. 1c; 108 Ia 142 E. 1, mit
Hinweisen). Dem angefochtenen Beschluss lässt sich zwar nicht entnehmen,
wann er publiziert worden ist; doch dürfte dies längst geschehen sein, da
er auf den 1. Januar 1985 in Kraft getreten sein soll. Die Beschwerdefrist
ist - unter Berücksichtigung der Gerichtsferien gemäss Art. 34 Abs. 1
lit. c OG - jedenfalls gewahrt.
b) Zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses mit staatsrechtlicher
Beschwerde ist legitimiert, wer durch die als verfassungswidrig gerügten
Bestimmungen in seinen rechtlich geschützten Interessen (Art. 88 OG)
direkt oder zumindest virtuell betroffen ist, weil sie auf ihn angewandt
werden oder wenigstens einmal angewandt werden könnten (BGE 110 Ia 10
E. 1a; 109 Ia 35 E. 2a, 64 E. 1a, 118 E. 2b, 253 E. 4a, je mit weiteren
Nachweisen). Das ist hinsichtlich der angefochtenen Bestimmungen des
Regierungsratsbeschlusses bei den Assistenz- und Oberärzten im Dienste
des Staates Bern direkt der Fall, während solche Ärzte, die zur Zeit
bei andern Spitälern im Kanton in Ausbildung stehen, virtuell betroffen
sind, soweit die weitere Ausbildung an kantonalen Spitälern für sie nicht
ausgeschlossen ist.
Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wird nach
bundesgerichtlicher Praxis auch einer Vereinigung zuerkannt, wenn sie eine
juristische Person ist, nach ihren Statuten die durch die angerufenen
verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen ihrer Mitglieder zu
wahren hat und die Mehrheit oder doch eine Grosszahl ihrer Mitglieder vom
angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 109 Ia 35
E. 2b, 119 E. 2b, mit weiteren Hinweisen). Diese Voraussetzungen treffen
auf den Beschwerdeführer zu. Er hat als Verein mit Rechtspersönlichkeit
unter anderem die wirtschaftlichen Interessen seiner Mitglieder zu wahren
(Art. 1 Abs. 1 der Statuten), und bei diesen Mitgliedern handelt es
sich um noch nicht frei praktizierende Ärzte, Zahnärzte und Veterinäre
sowie Examenskandidaten, welche den ersten Teil des Eidgenössischen
Medizinal-Examens bestanden haben (Art. 2 Abs. 1 der Statuten).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger
Rechte ist - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - erst
zulässig, nachdem von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch gemacht wurde
(Art. 86 Abs. 2 und Art. 87 OG). Sie kann zudem nur erhoben werden,
wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder ein
Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt
werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG).
Das Erfordernis der Erschöpfung aller zur Verfügung stehenden
kantonalen Rechtsmittel, auf welches sich der Regierungsrat in seiner
Vernehmlassung beruft, gilt auch für die staatsrechtliche Beschwerde gegen
einen Erlass (BGE 109 Ia 119 E. 2c; vgl. auch BGE 110 Ia 211 ff.). Somit
muss vor einer entsprechenden Beschwerde von jedem ordentlichen oder
ausserordentlichen kantonalen Rechtsbehelf Gebrauch gemacht werden, der
dem Beschwerdeführer Anspruch auf einen Entscheid der angerufenen Behörde
gibt und geeignet ist, den behaupteten rechtlichen Nachteil zu beseitigen
(BGE 110 Ia 137 E. 2a, mit Hinweisen). Ebenso findet der in Art. 84 Abs. 2
OG verankerte Grundsatz der Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde
bei der abstrakten Normenkontrolle Anwendung. So ist die staatsrechtliche
Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass etwa dann ausgeschlossen,
wenn die Beschwerde an den Bundesrat gemäss Art. 73 Abs. 1 VwVG oder -
ausnahmsweise (vgl. dazu unten E. 3) - die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht zulässig ist (BGE 109 Ia 118 E. 2a; 108 Ia 113
E. 1b; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 267
ff.; SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 202; GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 113).
Erwägung 2
2.- Zunächst ist zu prüfen, ob die vom Beschwerdeführer erhobenen
Rügen gegen den Beschluss vom 19. Dezember 1984 - gemäss der vom
Regierungsrat vertretenen Auffassung - nicht mit der Klage nach
Art. 73 BVG beim Versicherungsgericht des Kantons Bern, dessen Urteil
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht
weitergezogen werden könnte (Art. 73 Abs. 4 BVG), geltend zu machen sind.
a) Nach Art. 73 Abs. 1 BVG bezeichnet jeder Kanton als letzte
kantonale Instanz ein Gericht, das über die Streitigkeiten zwischen
Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten
entscheidet. Die Kantone haben zur Erledigung dieser Streitigkeiten ein
einfaches, rasches und in der Regel kostenloses Verfahren vorzusehen,
bei dem der Richter den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt (Art. 73
Abs. 2 BVG).
Das Berufsvorsorgegesetz selbst räumt den Vorsorgeeinrichtungen
- anders als frühere Sozialversicherungsgesetze den anderen
Sozialversicherungsträgern (Ausgleichskassen, Krankenkassen,
Unfallversicherern usw.) - nicht die Befugnis ein, Verfügungen zu
erlassen. Ob öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen gemäss den
einschlägigen eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Bestimmungen
weiterhin Streitigkeiten mit den Versicherten - unter Vorbehalt
des Weiterzuges nach Art. 73 BVG - verbindlich durch Verfügungen
erledigen können, erscheint fraglich (vgl. SCHWARZENBACH, Die
Rechtspflege nach dem BVG, SZS 27/1983 S. 183; SPIRA, Le contentieux
des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, in Recueil
de Jurisprudence neuchâteloise 1984 S. 15); den privatrechtlichen
Vorsorgeeinrichtungen auf jeden Fall steht kein Recht zum Erlass von
(hoheitlichen) Verfügungen zu (vgl. dagegen z.B. Art. 99 UVG, der auch
für private Unfallversicherer gilt). Dementsprechend handelt es sich beim
Verfahren nach Art. 73 BVG um ein Klageverfahren, dem keine Verfügung,
sondern eine "Streitigkeit zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern
und Anspruchsberechtigten" zugrunde liegt (vgl. auch Botschaft des
Bundesrates an die Bundesversammlung zum Bundesgesetz über die berufliche
Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 19. Dezember 1975,
BBl 1976 I 210). Dieses Klageverfahren ist weitgehend nach den gleichen
Grundsätzen wie das Verfahren im Bereiche der AHV (vgl. Botschaft des
Bundesrates, BBl 1976 I 210) oder bei zivilrechtlichen Streitigkeiten
aus einem Arbeitsverhältnis bis zu einem Streitwert von Fr. 5'000.--
(vgl. Art. 343 OR) ausgestaltet.
b) Bei der Schaffung dieses Klageverfahrens hatte der Gesetzgeber
in erster Linie die Entscheidung streitiger Anwendungsfälle des
Berufsvorsorgegesetzes im obligatorischen und überobligatorischen
Bereich - etwa über Versicherungs- oder Freizügigkeitsleistungen - im
Auge (Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 210). Allerdings betrifft
dieses Verfahren nicht nur Streitigkeiten, bei denen unter anderem
Anspruchsberechtigte nach Entstehung von Leistungsansprüchen beteiligt
sind, sondern auch solche mit künftig Anspruchsberechtigten, z.B. mit
Arbeitnehmern über die Versicherungspflicht oder über die ihnen vom
Arbeitgeber für die Finanzierung der Vorsorgeeinrichtung vom Lohn
abgezogenen Beiträge. Dementsprechend sind nicht nur Leistungsklagen,
sondern auch Feststellungs- und Unterlassungsklagen möglich (RIEMER, Das
Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 127/8; HELBLING/LANG,
Personalvorsorge und BVG, S. 305; SCHWARZENBACH, aaO, S. 181 und
S. 183). Der Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 BVG würde nun zwar ein Verfahren
der abstrakten Normenkontrolle - z.B. mittels einer Feststellungsklage -
nicht ausschliessen. Es entspricht aber nicht dem Sinn des typischerweise
auf die Streiterledigung im einzelnen Anwendungsfall ausgerichteten
Klageverfahrens, eine Klage auf eine vom streitigen Einzelfall losgelöste
Feststellung der Verfassungs- oder sonstigen Bundesrechtswidrigkeit eines
Vorsorgereglementes und auf Aufhebung der angefochtenen Norm zuzulassen.
c) Auch die Ausgestaltung des an das Urteil der letzten
kantonalen Gerichtsinstanz anschliessenden Verfahrens zeigt, dass
die Klage nach Art. 73 BVG zur abstrakten Normenkontrolle nicht
geeignet ist. Das Urteil der letzten kantonalen Instanz kann - wie im
Sozialversicherungsrecht üblich - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Eidg. Versicherungsgericht weitergezogen werden. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 97 und Art. 128 OG i.V.m.
Art. 5 VwVG aber ist in der Regel zur abstrakten Normenkontrolle nicht
gegeben (BGE 109 Ia 118 E. 2a; 105 Ib 139 E. 1). Zwar ist gerade im
Bereiche der Kassenreglemente von BVG-Vorsorgeeinrichtungen nicht
ausgeschlossen, dass deren abstrakte Kontrolle in letzter Instanz mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden
kann (Art. 74 Abs. 1 lit. a und Abs. 4 i.V.m. Art. 62 Abs. 1 lit. a
BVG; vgl. dazu unten E. 3), doch stellt diese Anfechtungsmöglichkeit
eine Ausnahme dar, die nur aufgrund der ausdrücklichen gesetzlichen
Regelung zulässig ist. Rein sprachlich-logisch könnte zwar auch der
Entscheid eines letztinstanzlichen kantonalen Gerichtes im Verfahren der
abstrakten Normenkontrolle als Verfügung bezeichnet werden, gegen die
sich eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet. Die Zulässigkeit der
Beschwerde entscheidet sich indessen nicht nach der formellen Natur des
angefochtenen Entscheides, sondern nach dessen Gegenstand. Damit aber ein
im Verfahren nach Art. 73 BVG ergangenes Urteil eines letztinstanzlichen
kantonalen Gerichtes mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidg.
Versicherungsgericht angefochten werden kann, muss es zwangsläufig eine
"Anordnung der Behörden im Einzelfall" (Art. 5 Abs. 1 VwVG), d.h. ein
individuell-konkretes Streitverhältnis und nicht die vom einzelnen
Anwendungsfall losgelöste abstrakte Kontrolle einer Norm, zum Gegenstand
haben (BGE 109 Ia 118 E. 2a; 105 Ib 139 E. 1; SALADIN, aaO, S. 103;
GYGI, aaO, 2. Aufl., S. 105 und S. 227/8). Das in Art. 73 BVG vorgesehene
Klageverfahren mit anschliessender Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt
somit keine abstrakte Kontrolle von reglementarischen Bestimmungen der
Vorsorgeeinrichtungen im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BVG - zu denen auch die
von Einrichtungen des öffentlichen Rechts erlassenen Vorschriften gehören
(Art. 50 Abs. 2 BVG) - durch das Eidg. Versicherungsgericht zu.
d) Das Eidg. Versicherungsgericht hat sich dieser Auffassung im
durchgeführten Meinungsaustausch vorbehaltlos angeschlossen.
Erwägung 3
3.- Sodann ist zu untersuchen, ob allenfalls eine Beschwerde bei
der Aufsichtsbehörde (Art. 61 ff. BVG) - deren Verfügungen an die Eidg.
Beschwerdekommission (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG) und deren Entscheide
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 74 Abs. 4
BVG) weitergezogen werden können - geeignet wäre, die behaupteten
Rechtsnachteile zu beseitigen.
a) Gemäss Art. 61 Abs. 1 BVG hat jeder Kanton eine Behörde zu
bezeichnen, welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem Gebiet
beaufsichtigt. Der Bundesrat legt fest, unter welchen Voraussetzungen
Vorsorgeeinrichtungen der Aufsicht des Bundes unterstehen (Art. 61 Abs. 2
BVG). Die Aufsichtsbehörde wacht darüber, dass die Vorsorgeeinrichtungen
die gesetzlichen Vorschriften einhalten, indem sie unter anderem die
Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen
Vorschriften prüft (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Die Aufgaben der
Aufsichtsbehörden hat der Bundesrat in der Verordnung über die
Beaufsichtigung und die Registrierung der Vorsorgeeinrichtungen (SR
831.435.1; BVV 1) näher umschrieben. Im Kanton Bern wurde das Amt für
berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht als Aufsichtsbehörde bestimmt
(Art. 10a Abs. 1 des Dekretes über die Organisation der Justizdirektion
vom 4. Mai 1955, in der Fassung vom 29. August 1983).
b) Die Aufsichtsbehörde hat nicht nur die Übereinstimmung der
reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften
zu prüfen, sondern sie ist auch befugt, Massnahmen zur Behebung von
Mängeln zu treffen (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Sie kann demnach mit den
gesetzlichen Vorschriften nicht übereinstimmende Reglemente oder Teile
davon aufheben und den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen über
die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (LANG/HOLLENWEGER,
Aufsicht und Rechtspflege in der beruflichen Vorsorge, S. 17; vgl. zum
ähnlich gelagerten Problem bei der Stiftungsaufsicht BGE 100 Ib 144/5
E. 2a). Es gehört zweifellos zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde,
auf Anzeige oder Beschwerde der von einem Reglement oder Erlass der
Vorsorgeeinrichtung berührten Personen, die - wie etwa die Arbeitnehmer
- ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung haben,
seine Gesetzmässigkeit zu prüfen und die erforderlichen Verfügungen zu
treffen (Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 209; RIEMER, aaO, S. 129;
HELBLING/LANG, aaO, S. 308). Dabei hat sie nicht nur zu untersuchen,
ob die Reglemente mit dem Berufsvorsorgegesetz und den entsprechenden
Ausführungsbestimmungen übereinstimmen, sondern mit den gesetzlichen
Vorschriften allgemein, d.h. mit dem gesamten privaten und öffentlichen
Bundesrecht, wozu namentlich auch das Stiftungsrecht zählt (Art. 62 Abs. 2
BVG; RIEMER, aaO, S. 78; vgl. für die Rechtslage vor dem 1. Januar
1985 auch das Urteil vom 7. Juli 1980 i.S. G. und S., in SZS 26/1982
S. 141 ff., auszugsweise amtlich publiziert in BGE 106 II 155/7). Sie
kann auch ohne weiteres prüfen, ob ein Kassenreglement allenfalls
verfassungsmässige Rechte der Arbeitnehmer verletzt oder sonst gegen die
Bundesverfassung verstösst. Das Verfahren nach Art. 62 und Art. 74 BVG ist
somit grundsätzlich zur von einem streitigen Anwendungsfall losgelösten
Kontrolle reglementarischer Bestimmungen geeignet und vorgesehen.
c) Unter den von der Aufsichtsbehörde zu prüfenden "reglementarischen
Bestimmungen" sind Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen über die
Leistungen, die Organisation, die Finanzierung usw. zu verstehen
(Art. 50 Abs. 1 BVG). Darunter fallen nach ausdrücklicher Regelung
des Berufsvorsorgegesetzes auch die Vorschriften von Bund, Kantonen und
Gemeinden bei Einrichtungen öffentlichen Rechts (Art. 50 Abs. 2 BVG). Die
kantonale Aufsichtsbehörde hat demnach auch die öffentlichrechtlichen
Vorsorgeeinrichtungen zu beaufsichtigen und deren reglementarische Erlasse
auf ihre Bundesrechtskonformität hin zu prüfen (Art. 2 und Art. 4 Abs. 2
lit. d BVV 1). Davon sind Erlasse des Kantons selbst nicht ausgenommen.
Dies ist nicht unproblematisch, weil die Aufsichtsbehörde in der Regel
- wie z.B. im Kanton Bern - den Behörden, die die kantonalen Bestimmungen
über die berufliche Vorsorge der Beamten usw. erlassen (Regierungsrat,
evtl. Grosser Rat), hierarchisch untergeordnet ist. Diese Tatsache kann
indessen an den umfassenden Aufgaben der Aufsichtsbehörde im Bereiche
der beruflichen Vorsorge nichts ändern. Der Bundesgesetzgeber hat - nach
langen parlamentarischen Beratungen - eine weitgehende Gleichstellung der
öffentlichrechtlichen und der privaten Vorsorgeeinrichtungen ausdrücklich
gewollt (vgl. dazu Amtl.Bull. NR 1977 II S. 1352; Amtl.Bull. StR 1980
S. 289 ff.; Amtl.Bull. NR 1981 II S. 1099 f.; Amtl.Bull. StR 1982
S. 20 f.). Dass eine solche Gleichstellung zwangsläufig zusätzliche
Kontrollen auch gegenüber dem "Staat" mit sich bringen würde, war sich der
Gesetzgeber durchaus bewusst (vgl. dazu das Votum von Bundesrat Hürlimann,
in Amtl.Bull. StR 1980 S. 293; s. auch RIEMER, aaO, S. 84/6). Die
bundesrechtliche Verpflichtung der einzigen kantonalen Aufsichtsbehörde
(Art. 1 Abs. 1 BVV 1), alle reglementarischen Bestimmungen über die
berufliche Vorsorge - einschliesslich der entsprechenden kantonalen
Erlasse - auf ihre Bundesrechtskonformität hin zu prüfen, geht
den kantonalrechtlichen Bestimmungen über die Verwaltungshierarchie
vor. Dementsprechend haben die kantonalen Aufsichtsbehörden im Bereiche
der beruflichen Vorsorge gegenüber weiteren Kantonsinstanzen Weisungs-
und Kontrollrecht (Art. 1 Abs. 3 BVV 1). Verwaltungsmässig oder
politisch übergeordnete kantonale Instanzen haben sich gegenüber der
Aufsichtsbehörde auf die blosse Dienstaufsicht zu beschränken (vgl. dazu
auch Art. 4 Abs. 2 lit. d BVV 1). Die Kantone sind auch nicht befugt,
einzelne öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen von der Kontrolle der
von ihnen zu bestimmenden einzigen Aufsichtsbehörde (Art. 61 Abs. 1 BVG,
Art. 1 Abs. 1 BVV 1) auszunehmen (vgl. M. RIEMER, aaO, S. 86, mit Hinweis
auf die gesetzwidrige Regelung im zürcherischen Recht; vgl. auch PFITZMANN,
Die öffentlich-rechtlichen Pensionskassen im BVG-Obligatorium, SZS 29/1985,
S. 237 f.).
d) Das Berufsvorsorgegesetz enthält keine für die Aufsichtsbehörden
massgebenden Verfahrensvorschriften. Die Vorschriften des Bundesgesetzes
über das Verwaltungsverfahren (VwVG) finden auf das Verfahren vor den
kantonalen Aufsichtsbehörden nur beschränkt Anwendung (Art. 1 Abs. 3
VwVG). Neben den in Art. 1 Abs. 3 VwVG ausdrücklich erwähnten Bestimmungen
hat allerdings das Bundesgericht die nicht endgültig entscheidenden letzten
kantonalen Instanzen - zu denen die kantonalen Aufsichtsbehörden zu zählen
sind - zur Beachtung weiterer bundesrechtlicher Verfahrensvorschriften,
etwa hinsichtlich der Beschwerdelegitimation oder der Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung, verhalten (BGE 109 Ib 216 E. 2b, zurückgehend
auf BGE 103 Ib 148; 106 Ib 116; anders noch BGE 102 Ib 225 E. 1). Für das
Verfahren vor den Aufsichtsbehörden des Bundes (Art. 61 Abs. 2 BVG; Art. 3
BVV 1) ist das Verwaltungsverfahrensgesetz ohne Einschränkung anwendbar
(Art. 1 Abs. 2 lit. a VwVG).
Die Bezeichnung der von den Kantonen und vom Bund zu bestimmenden
Behörden als Aufsichtsbehörde (Art. 61 BVG) liesse an sich die Annahme
zu, die Betroffenen könnten nur mit Anzeige oder Aufsichtsbeschwerde
im Sinne von Art. 71 VwVG an sie gelangen. Im allgemeinen gibt eine
Anzeige oder Aufsichtsbeschwerde dem Bürger keinen Rechtsanspruch darauf,
einen Entscheid der Behörde zu erhalten, in dem diese über die von ihm
angezeigte angebliche Verletzung seiner Rechte befindet (vgl. Art. 71
Abs. 2 VwVG). Die Konferenz der kantonalen BVG-Aufsichtsbehörden scheint
hinsichtlich des Verfahrens nach Art. 62 BVG diese Auffassung zu
vertreten, sieht sie doch in ihren Mitteilungen zu den vorgeschriebenen
Reglementsprüfungen (SZS 30/1986 S. 56/7) eine Beschwerde von Arbeitnehmern
oder anderen Betroffenen überhaupt nicht vor. Eine solche Auffassung würde
jedoch dem - auch für die kantonalen Aufsichtsbehörden massgebenden -
Verfahrensrecht des Bundes widersprechen.
aa) Vor dem Inkrafttreten des Berufsvorsorgegesetzes unterlagen die
privaten Vorsorgeeinrichtungen, soweit sie in der Rechtsform der Stiftung
organisiert waren, der Stiftungsaufsicht gemäss Art. 84 ZGB. Nunmehr
unterstehen diese Stiftungen - ebenso wie die anders organisierten
Vorsorgeeinrichtungen - den Aufsichtsbehörden des Berufsvorsorgegesetzes
(Art. 62 Abs. 2 BVG, Art. 89bis Abs. 6 ZGB), und zwar nicht nur
hinsichtlich der gesetzlich vorgeschriebenen Mindestleistungen, sondern
auch im überobligatorischen Bereich (Art. 49 Abs. 2 BVG). Die Aufsicht über
die Vorsorgeeinrichtungen hat bei den Stiftungen die vormalige Aufsicht
durch die vom Zivilgesetzbuch vorgesehenen Behörden abgelöst. Die für die
Stiftungsaufsicht geltenden Grundsätze müssen demnach sinnvollerweise auf
die Aufsichtsbehörden gemäss Berufsvorsorgegesetz angewandt werden, soweit
dem nicht ausdrücklich abweichende Vorschriften im Gesetz entgegenstehen.
Lehre und Rechtsprechung haben aus Art. 84 Abs. 2 ZGB abgeleitet,
dass jeder am Einschreiten der Stiftungsbehörde Interessierte auf
dem Beschwerdeweg an diese Behörde gelangen könne. Diese Beschwerde
wurde als eigentliches Rechtsmittel betrachtet, das dem Einzelnen
einen Anspruch auf einen Entscheid einräumt (vgl. dazu eingehend BGE
107 II 388/390 E. 3, mit zahlreichen Nachweisen; s. auch BGE 110 II
440 E. 2; 108 II 497 ff.). Die Legitimation zur Beschwerdeführung
wurde weitgefasst und insbesondere den tatsächlichen oder potentiellen
Destinatären zuerkannt (BGE 110 II 440 E. 2; 107 II 389). Im Bereiche
der als Stiftungen organisierten Personalvorsorgeeinrichtungen hatten
somit die als spätere Leistungsbezüger in Betracht fallenden Personen
schon bisher die Möglichkeit, mit einem förmlichen Rechtsmittel an die
Aufsichtsbehörden zu gelangen. Daran hat sich mit dem Inkrafttreten
des Berufsvorsorgegesetzes nichts geändert. Steht aber den bei einer
Stiftung Versicherten ein förmliches Rechtsmittel an die Aufsichtsbehörde
zu, so muss dies auch für Versicherte gelten, deren Arbeitgeber sich
einer anders organisierten privaten oder einer öffentlichrechtlichen
Vorsorgeeinrichtung angeschlossen haben. Anders entscheiden hiesse, eine
weder im Berufsvorsorgegesetz vorgesehene noch sonstwie gerechtfertigte
Ungleichbehandlung zwischen verschiedenen Versicherten schaffen.
bb) Sodann spricht auch die im Berufsvorsorgegesetz geregelte
Ausgestaltung des weiteren Beschwerdeweges dafür, die Beschwerde an
die Aufsichtsbehörde als förmliches Rechtsmittel zu betrachten. Die
Verfügungen der Aufsichtsbehörden können mit Beschwerde an die
Eidg. Beschwerdekommission weitergezogen werden (Art. 74 Abs. 2
lit. a BVG). Für das Verfahren vor der Beschwerdekommission gilt
nach ausdrücklicher Vorschrift (ebenfalls) das Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren (Art. 74 Abs. 3 BVG). Zur Beschwerde berechtigt ist
demnach unter anderem, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48
lit. a VwVG). Die beschwerdelegitimierten Personen aber sind berechtigt,
vor der Vorinstanz als Parteien aufzutreten (Art. 6 VwVG; vgl. auch BGE
108 Ib 94). Dieses Recht steht ihnen auch im kantonalen Verfahren zu,
da das kantonale Recht die Parteistellung eines Beschwerdeführers nicht
einschränken darf (BGE 109 Ib 216 E. 2b; 108 Ib 95, 250, 470; 107 Ib 175
E. 3, mit weiteren Hinweisen). Wer - wie die bei einer Vorsorgeeinrichtung
Versicherten - befugt ist, bei der Eidg. Beschwerdekommission gegen
Verfügungen der Aufsichtsbehörde Beschwerde zu führen, kann daher auch
bei der Aufsichtsbehörde selbst als Partei auftreten und hat Anspruch
darauf, dass eine von ihm gegen ein Reglement einer Vorsorgeeinrichtung
erhobene Beschwerde mit einem förmlichen Entscheid (Verfügung) erledigt
wird. Bei einer Aufsichtsbeschwerde im eigentlichen Sinne dagegen, die
keinen Anspruch auf einen Entscheid einräumt, hätte der Beschwerdeführer
keine Parteistellung (Art. 71 Abs. 2 VwVG) und keine Möglichkeit des
Weiterzugs eines Entscheides an eine höhere Instanz.
e) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass jeder, der als
späterer Berechtigter gegenüber einer öffentlich- oder privatrechtlichen
Vorsorgeeinrichtung in Frage kommt, einen eigenen Rechtsanspruch
darauf hat, dass die Aufsichtsbehörde auf seine Beschwerde hin die
reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtung auf ihre
Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorschriften des privaten und
öffentlichen Rechts (unter Einschluss der Bundesverfassung) prüft und einen
entsprechenden Entscheid erlässt. Dies schliesst die Möglichkeit aus, eine
reglementarische Bestimmung im Sinne von Art. 50 BVG mit staatsrechtlicher
Beschwerde anzufechten.
Erwägung 4
4.- Es ist nicht zu verkennen, dass hinsichtlich der Kontrolle
reglementarischer Bestimmungen auf ihre Gesetzeskonformität hin
zwischen den beiden im Berufsvorsorgegesetz vorgesehenen Rechtswegen -
dem Klageverfahren nach Art. 73 BVG und dem Aufsichtsbeschwerdeverfahren
nach Art. 62 und Art. 74 BVG - im Ergebnis eine gewisse Überschneidung
besteht, die nicht in jeder Hinsicht zu befriedigen vermag. Es könnte der
Fall eintreten, dass eine vom Bundesgericht im Rahmen seiner Kompetenz zur
abstrakten Normenkontrolle nach Art. 74 BVG als gesetzmässig bezeichnete
Reglementsbestimmung vom Eidg. Versicherungsgericht im Rahmen seiner
Kompetenz zur inzidenten Normenkontrolle nach Art. 73 BVG als gesetzwidrig
erachtet und deshalb im Einzelfall nicht angewandt wird. Dies muss jedoch
in Kauf genommen werden, da sich der Gesetzgeber klar für die Schaffung
zweier unterschiedlicher Rechtswege entschieden hat.
Das Eidg. Versicherungsgericht hat sich dieser Auffassung im
durchgeführten Meinungsaustausch ebenfalls angeschlossen.
Erwägung 5
5.- Der angefochtene Beschluss des Regierungsrates des Kantons Bern
vom 19. Dezember 1984 regelt die berufliche Vorsorge von Arbeitnehmern
des Kantons (Ziff. 8) und wurde im Hinblick auf das Berufsvorsorgegesetz
erlassen (Ziff. 1). Bei sämtlichen angefochtenen Ziffern handelt es sich
um Bestimmungen, die Gegenstand eines Reglements im Sinne von Art. 50
(Abs. 2) BVG sind. Ob der beanstandete Beschluss daneben allenfalls
auch Vorschriften enthält, die nur das Dienstverhältnis der Assistenz-
und Oberärzte betreffen, ist unerheblich.
Die vom Beschwerdeführer erhobenen Rügen, denen zufolge der Beschluss
in verschiedener Hinsicht die Bundesverfassung und das Berufsvorsorgegesetz
verletzen soll, können von der kantonalen Aufsichtsbehörde, dem Amt
für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht, geprüft werden. Der
Beschwerdeführer, der die wirtschaftlichen Interessen seiner Mitglieder
wahrzunehmen hat (vgl. vorne E. 1b), ist neben seinen dazu offensichtlich
legitimierten Mitgliedern berechtigt, den Beschluss mit Beschwerde beim
Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht anzufechten. Auf die
staatsrechtliche Beschwerde kann unter diesen Umständen nicht eingetreten
werden.
Erwägung 6
6.- Die Akten sind von Amtes wegen an das Amt für berufliche Vorsorge
und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zur Erledigung der Beschwerde im
Verfahren nach Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG zu überweisen. Das Amt hat den
angefochtenen Beschluss auf seine Verfassungs- und Gesetzmässigkeit hin
zu prüfen, ohne an allfällige Weisungen des ihm dienstlich vorgesetzten
Regierungsrates gebunden zu sein, da dem Regierungsrat hinsichtlich der
BVG-Aufsicht keine Weisungskompetenz zukommt.