BGE 112 IA 129
112 Ia 129
23. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung von 9. Juli 1986 i.S.
Vetter gegen Einwohnergemeinde Huttwil und Regierungsrat des Kantons Bern
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG; amtliche Erläuterung einer Abstimmung.
Allgemeine Anforderungen an amtliche Erläuterungen (E. 1).
Die Tatsache, dass anlässlich einer Abstimmung über die
Basiserschliessung eine Zusatzvereinbarung zum Detailerschliessungsplan
nicht erwähnt wurde, kann unter bestimmten Umständen das Ergebnis der
Abstimmung an der Gemeindeversammlung beeinflussen (E. 3a, b).
Substitution von Motiven durch das Bundesgericht (E. 3c).
Sachverhalt
A.- Am 24. Juni 1983 stimmte die Einwohnergemeindeversammlung
von Huttwil unter Traktandum 1 auf Antrag des Gemeinderates mit
165 Ja- gegen 131 Nein- und 4 ungültigen oder leeren Stimmen einem
Basiserschliessungsprojekt für das Gebiet Mühleweg zu und bewilligte
hiefür einen Kredit von Fr. 644'700.-- unter gleichzeitigem Verzicht
auf die Erhebung von Grundeigentümerbeiträgen für diese Basiserschliessung.
Hans Vetter, stimmberechtigter Einwohner von Huttwil, erhob gegen
diesen Beschluss am 11. Juli 1983 Gemeindebeschwerde mit der Begründung,
die Gemeindeversammlung sei über die Tragweite und Hintergründe der
Vorlage nicht richtig orientiert worden. Es existiere neben dem zum
Basiserschliessungsprojekt ausgearbeiteten Detailerschliessungsplan
ein "Geheimvertrag", wonach zwei der beteiligten Grundeigentümer auf
unbestimmte Zeit vom Bauzwang und von finanziellen Leistungen befreit
seien. Statt der erwarteten 25 Bauplätze werde damit heute nur eine
Fläche von 7 Bauplätzen erschlossen, wofür die Gemeindeversammlung einen
Basiserschliessungskredit von Fr. 644'700.-- nie bewilligt hätte.
Der Regierungsstatthalter von Trachselwald wies die Beschwerde
am 14. Dezember 1983 ab. Hans Vetter zog diesen Entscheid an den
Regierungsrat des Kantons Bern weiter, der das Beschwerdeverfahren vor
dem Regierungsstatthalter mit Beschluss vom 12. September 1984 von Amtes
wegen aufhob, da dieser die ihm durch Art. 27 des Gemeindegesetzes
zwingend vorgeschriebene Prüfung, ob an der Gemeindeversammlung die
Ausstandspflichten befolgt worden seien, unterlassen habe.
In einem zweiten, ausführlich begründeten Entscheid vom 10. April
1985 wies der Regierungsstatthalter von Trachselwald die Beschwerde
von Hans Vetter wiederum ab. Er stellte sich auf den Standpunkt, der
Beschwerdeführer habe es unterlassen, den ihm im wesentlichen bereits
bekannten angeblichen Mangel schon in der Gemeindeversammlung zu rügen,
und damit sein Anfechtungsrecht verwirkt. Der Vorwurf der unrichtigen oder
unvollständigen Information der Stimmbürger sei im übrigen unbegründet. Es
liege auch keine Verletzung von Ausstandspflichten vor, welche das
Abstimmungsergebnis hätte beeinflussen können.
Diesen Entscheid des Regierungsstatthalters zog Hans Vetter mit
Eingabe vom 7. Mai 1985 erfolglos an den Regierungsrat weiter. Gegen den
Regierungsratsentscheid erhob Hans Vetter staatsrechtliche Beschwerde
gemäss Art. 85 lit. a OG.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Das durch das Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische
Stimmrecht gibt dem Bürger Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann u.a. durch
eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht
werden; das ist namentlich dann der Fall, wenn eine Behörde, die zu einer
Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zur objektiven
Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage
falsch orientiert (BGE 108 Ia 157, 105 Ia 153, je mit Hinweisen). Träfe
die Darstellung des Beschwerdeführers zu, wonach der Gemeinderat Huttwil
die Bürger über die an der Gemeindeversammlung vom 24. Juni 1983 unter
Traktandum 1 zur Abstimmung unterbreitete Vorlage unkorrekt informiert habe
und die Abstimmung bei richtiger oder vollständiger Erläuterung durch die
Behörde anders hätte ausgehen können, so läge in der Anerkennung dieses
Abstimmungsergebnisses eine Verletzung des politischen Stimmrechtes der
Gemeindebürger. Als stimmberechtigter Einwohner von Huttwil ist Hans
Vetter befugt, diesen behaupteten Mangel des Abstimmungsverfahrens nach
Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges mit staatsrechtlicher Beschwerde
gemäss Art. 85 lit. a OG zu rügen. Auf die vorliegende Beschwerde ist
einzutreten.
Erwägung 2
2.- a) Das von der Gemeindeversammlung Huttwil am 24. Juli 1983
beschlossene Basiserschliessungsprojekt mit dem hiefür bewilligten Kredit
von Fr. 644'700.-- soll, wie aus dem dazugehörigen Detailerschliessungsplan
Pappelweg vom März 1983 hervorgeht, der Überbauung eines Gebietes von
13'599 m2 dienen. Davon stehen 5294 m2 (Parzelle 195) im Eigentum der
Firma G.; zwei weitere Parzellen (680 und 723) im Halte von zusammen
6887 m2 gehören M. und S. und die restlichen beiden Grundstücke
(2219 und 2329) von zusammen 1418 m2 zwei anderen Eigentümern. Im
erwähnten Detailerschliessungsplan werden, nebst den vorgesehenen
Erschliessungsmassnahmen und den für ihre Durchführung und Finanzierung
geltenden Vorschriften, die auf die beteiligten fünf Grundeigentümer
nach Massgabe der Fläche entfallenden Beiträge an die Kosten der
Detailerschliessung von gesamthaft Fr. 582'000.-- aufgeführt. Weiter
wird u.a. darauf hingewiesen, dass diese Grundeigentümer gemäss
Art. 76 des Baugesetzes (BauG) die Detailerschliessungsanlagen unter
Aufsicht der Gemeinde selber bauen könnten und zu diesem Zweck eine
einfache Gesellschaft im Sinne von Art. 530 OR bildeten. Für die
Kostenordnung gelte Art. 77 des Baugesetzes, wonach die Kosten der
Detailerschliessung von den beteiligten Grundeigentümern zu tragen
und in sinngemässer Anwendung eines einschlägigen Dekretes auf
diese zu verteilen seien. Jeder spätere Baulanderwerber trete in die
Erschliessungsgesellschaft mit den erwähnten Verpflichtungen ein. Der
Detailerschliessungsbeitrag werde fällig, wenn der Landerwerber auf seinem
Land ein Haus baue "oder spätestens 15 Jahre seit der Genehmigung des
Beitragsplanes (Art. 77 BauG)". Vorbehalten blieben privatrechtliche
Vereinbarungen mit alleiniger Wirkung unter den betroffenen
Parteien. Der Detailerschliessungsplan wurde von den fünf "beteiligten
und interessierten", als "Detailerschliessungsgesellschaft Pappelweg"
auftretenden Grundeigentümern unterzeichnet und vom Gemeinderat Huttwil
am 20. Juni 1983 genehmigt, je unter Vorbehalt der Kreditbewilligung
für die Basiserschliessung durch die Gemeindeversammlung. (Die dem
ganzen Erschliessungsvorhaben zugrundeliegenden Vorschriften von Art. 71
ff. des bernischen Baugesetzes vom 7. Juni 1970 sind inzwischen durch die
einschlägige Regelung des neuen kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985
abgelöst worden, welches seit 1. Januar 1986 in Kraft ist, aber in Art. 149
eine Übergangsbestimmung zugunsten der Weitergeltung früher beschlossener
Detailerschliessungspläne enthält.) Zwischen der Firma G. einerseits und
den Grundeigentümern M. und S. anderseits existiert neben dem erwähnten
Detailerschliessungsplan noch eine weitere schriftliche Vereinbarung,
welche das Datum vom 14. Juni 1983 trägt und folgenden Inhalt hat:
"1. Unter den Parteien gilt der Abschluss dieser Vereinbarung seitens
M./S. als Bedingung ihrer Zustimmung gemäss Ziff. 12 des Vertragswerkes
betreffend Detailerschliessungsplan Pappelweg.
2. G. garantiert M./S., dass sie in ihrer Eigenschaft als Eigentümer
der im Perimeter liegenden Parzellen Nrn. 608 [richtig: 680]
(M.) bzw. Nr.
723 (S.) keinerlei finanzielle Leistungen im Zusammenhang mit
irgendwelchen Erschliessungsmassnahmen für die sich im Perimeter
befindlichen Liegenschaften (und allenfalls für die Basiserschliessung)
zu tragen haben.
3. Diese Garantie gilt bis zum Zeitpunkt, in dem M. bzw. S. ihr
Grundstück einer baulichen Nutzung zuführen und die erstellte
Infrastruktur
beanspruchen.
Bezüglich der dannzumal durch M. oder S. zu erbringenden Leistungen
darf - in Beachtung der Art. 72 und 77 BauG - kein Zins nachbelastet
werden.
4. Diese Vereinbarung gilt auch für die Rechtsnachfolger von M. bzw.
S. bezüglich ihrer Liegenschaften Huttwil Gbbl Nrn. 608 [richtig: 680]
und 723."
b) Der Beschwerdeführer erblickt darin, dass die soeben erwähnte
Zusatzvereinbarung zum Detailerschliessungsplan der Gemeindeversammlung
bei der Kreditbewilligung für die Basiserschliessung nicht bekanntgegeben
worden sei, eine unerlaubte Täuschung des Stimmbürgers. Dieser habe
aufgrund des vorliegenden Detailerschliessungsplanes und der seitens
des Gemeinderates gegebenen Erläuterungen annehmen dürfen, alle fünf
beteiligten Grundeigentümer seien gewillt, ihr Land zu überbauen. Durch die
erwähnte Zusatzvereinbarung seien jedoch die Eigentümer M. und S., denen
rund die Hälfte des gesamten zu erschliessenden Gebietes gehöre, von jeder
finanziellen Verpflichtung befreit worden, bis sie ihre Grundstücke baulich
nutzten. Mit dieser Zusatzvereinbarung, welche den Inhalt des an der
Gemeindeversammlung erläuterten Detailerschliessungsplanes für sie ausser
Kraft setze, hätten diese beiden Grundeigentümer ihren fehlenden Bauwillen
bekundet. Ein Gemeinderat und der Bauverwalter seien bei der Unterzeichnung
dieser Zusatzvereinbarung vom 14. Juni 1983 anwesend gewesen. Zehn Tage
später hätten sie die Vorlage vor der Gemeindeversammlung vertreten
und diese dabei über den Detailerschliessungsplan orientiert, ohne
auch die Vereinbarung vom 14. Juni 1983 zu erwähnen. Hierin liege eine
Täuschung der Stimmbürger. Der Beschwerdeführer sei überzeugt, dass die
Gemeindeversammlung anders über das Geschäft befunden hätte, wenn ihr
eröffnet worden wäre, dass der geforderte Kredit von Fr. 644'700.-- nur
zur Erschliessung der Hälfte des betreffenden Gebietes führe und statt 20
Einfamilienhäusern bloss deren sieben gebaut werden könnten. Beim gegebenen
Stimmenverhältnis von 165 zu 131 Stimmen liege eine Beeinflussung des
Resultates jedenfalls im Bereiche des Möglichen.
c) Der Regierungsrat hat sich mit diesen, im wesentlichen schon
in der Beschwerde an den Regierungsstatthalter vorgebrachten und
vor zweiter Instanz aufrechterhaltenen Einwendungen im angefochtenen
Entscheid nicht näher auseinandergesetzt. Er liess die Frage, ob Hans
Vetter sein Anfechtungsrecht durch Nichtbeanstandung des Mangels an der
Gemeindeversammlung verwirkt habe, ausdrücklich offen und prüfte alsdann
sehr einlässlich von Amtes wegen die vom Beschwerdeführer selber gar nicht
aufgegriffene Frage, ob bei der Beschlussfassung in der Gemeindeversammlung
die in Art. 26 des Gemeindegesetzes statuierte Ausstandspflicht befolgt
worden sei. Der Regierungsrat kam, im Gegensatz zum Regierungsstatthalter,
zum Schluss, dass für neun Stimmbürger eine Ausstandspflicht bestanden
habe. Er hob aber den Beschluss der Gemeindeversammlung nicht auf, weil
die Anwesenheit der neun ausstandspflichtigen Personen den Beschluss
nicht entscheidend habe beeinflussen können.
Zu der vom Beschwerdeführer Hans Vetter erhobenen Rüge der Irreführung
der Gemeindeversammlung durch Nichtbekanntgabe der Zusatzvereinbarung
vom 14. Juni 1983 nahm der Regierungsrat wie folgt Stellung: "Vor
dieser Ausgangslage ist unerheblich, ob die von Hans Vetter gerügten
Informationsmängel bestanden haben oder nicht. Selbst wenn sie bestanden
haben sollten, schliesst das Stimmenverhältnis eine Beeinflussung des
Abstimmungsergebnisses von vornherein aus."
Erwägung 3
3.- a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung führen
festgestellte Verfahrensmängel dann zur Aufhebung einer Abstimmung,
wenn der Fehler eine entscheidende Auswirkung auf das Ergebnis haben
konnte. Dabei sind die Anforderungen an den Nachweis der Erheblichkeit des
Mangels unterschiedlich, je nachdem ob seine Auswirkungen ziffernmässig
feststellbar sind oder nicht. Wo die Art des Mangels eine ziffernmässige
Ermittlung der Auswirkungen ausschliesst, genügt es, dass ein Einfluss auf
das Ergebnis aufgrund der Umstände im Bereiche des Möglichen liegt. Dabei
ist insbesondere auf die Grösse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des
festgestellten Mangels und auf dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten
Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung
ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass sie nicht
mehr ernsthaft in Betracht kommt, so wird von der Aufhebung des Urnenganges
abgesehen; liegt eine Auswirkung auf das Ergebnis dagegen im Bereiche des
praktisch Möglichen, ist die Abstimmung zu kassieren (BGE 106 Ia 200 E. 4,
105 Ia 155 E. 5b). Ob diese bundesrechtlichen Voraussetzungen für die
Aufhebung einer Abstimmung erfüllt sind, beurteilt das Bundesgericht in
freier Kognition; die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen
Behörden prüft es dagegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE
106 Ia 200 E. 4b mit Hinweisen).
b) Der Regierungsrat hat die Frage, ob die vom Beschwerdeführer
gerügten "Informationsmängel" überhaupt bestanden hätten, offengelassen,
da eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses aufgrund des gegebenen
Stimmenverhältnisses zum vornherein ausgeschlossen sei. Dieser Auffassung
kann nicht gefolgt werden. Zieht man die Stimmen der neun wegen ihres
unmittelbaren Interesses nach Feststellung des Regierungsrates zum Ausstand
verpflichteten Stimmbürger von den 165 Ja-Stimmen ab, so beträgt die
Stimmendifferenz noch 156 Ja gegen 131 Nein; ein Meinungsumschwung bei 13
Stimmberechtigten (4,3% der 300 Anwesenden) hätte damit bereits genügt, um
eine Änderung des Abstimmungsergebnisses herbeizuführen. Die nach Meinung
des Beschwerdeführers hinter der nicht bekanntgegebenen Zusatzvereinbarung
steckende Sachfrage, ob die mit öffentlichen Mitteln zu finanzierende
Basiserschliessung auch tatsächlich zu einer baldigen Detailerschliessung
des ganzen betreffenden Gebietes führen oder ob rund die Hälfte dieses
Gebietes wegen fehlenden Bauwillens beteiligter Grundeigentümer trotz
erfolgter Basiserschliessung auf absehbare Zeit nicht als Bauland zur
Verfügung stehen wird, erscheint nicht derart nebensächlich, dass auch
bei Zursprachekommen dieser Frage in der Gemeindeversammlung ein anderes
Abstimmungsresultat zum vornherein ausgeschlossen gewesen wäre. Bereits
auf der Grundlage der vom Gemeinderat gegebenen Erläuterungen ist die
Vorlage auf starke Opposition gestossen (131 Nein-Stimmen gegen 165
bzw. 156 Ja-Stimmen), und den im Rahmen des Basiserschliessungsprojektes
vorgesehenen Ausbau des Mühleweges hatten die Stimmbürger früher schon
zweimal abgelehnt. Unter diesen Umständen durfte der Regierungsrat die
vom Beschwerdeführer erhobene Rüge der mangelhaften Erläuterung der
Vorlage nicht damit abtun, dass ein Einfluss auf das Abstimmungsergebnis
zum vornherein ausgeschlossen sei, sondern er hätte prüfen müssen,
welche Bedeutung der Zusatzvereinbarung zum Detailerschliessungsplan
zukommt und wieweit der Gemeinderat verpflichtet gewesen wäre, die
Gemeindeversammlung auch über diese Vereinbarung zu informieren. Der
Beschwerdeführer beanstandet zu Recht, dass der Regierungsrat sich
im wesentlichen nur mit der - vom Beschwerdeführer selber gar nicht
aufgegriffenen - Frage der Ausstandspflicht befasst und die eigentliche
Streitfrage mit unzulässiger Begründung übergangen hat.
c) Von einer Aufhebung des angefochtenen Entscheids könnte dann
abgesehen werden, wenn sein Ergebnis mit einer substituierten anderen
Begründung ohne weiteres gerechtfertigt werden könnte. Zur Substitution
von Motiven ist das Bundesgericht auch dort befugt, wo es, wie hier, um
eine grundsätzliche mit freier Kognition zu prüfende Streitigkeit geht;
von dieser Möglichkeit wird aber einzig dann Gebrauch gemacht, wenn die
rechtliche Situation als klar erscheint (BGE 106 Ia 314/15).
Da der massgebliche Sachverhalt jedoch nicht in jeder Hinsicht genau
aus den Akten ersichtlich ist, kann der angefochtene Entscheid nicht
mit einer substituierten Begründung geschützt werden. Es wird Aufgabe
des Regierungsrates sein, abzuklären, ob der vom Beschwerdeführer
gerügte Informationsmangel für den Ausgang der Abstimmung erheblich
war. Eventuell wird er ferner überprüfen müssen, wann der Beschwerdeführer
vom genauen Inhalt der Zusatzvereinbarung Kenntnis erhielt und ob er sein
Anfechtungsrecht allenfalls verwirkt hat.
Erwägung 4
4.- Aus diesen Gründen ist die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen
und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern vom 12. Februar
1986 aufzuheben.