BGE 111 V 310
111 V 310
58. Urteil vom 14. November 1985 i.S. Bundesamt für Sozialversicherung
gegen Di Matteo und Di Matteo gegen Ausgleichskasse des Kantons
Schaffhausen und Obergericht des Kantons Schaffhausen Regeste
Art. 42 Abs. 4, 43 Abs. 3 IVG; Art. 35 Abs. 2, 36 Abs. 3 lit. d IVV.
- Anspruch auf Hilflosenentschädigung nach Art. 36 Abs. 3 lit. d IVV,
wenn der Versicherte sich im Sinne von Art. 35 Abs. 2 IVV in einer Anstalt
aufhält: Die Entschädigung wegen leichter Hilflosigkeit nach Art. 36 Abs. 3
lit. d IVV führt bei einem von der Invalidenversicherung übernommenen
Anstaltsaufenthalt in aller Regel nicht zu einer Überentschädigung,
welche gemäss Art. 43 Abs. 3 IVG auf dem Verordnungsweg zu verhindern ist.
- Gesetzeskonforme Auslegung einer Verordnungsbestimmung.
Sachverhalt
A.- Die Versicherte leidet seit ihrer Geburt (26. Juli 1965) an
Retinopathia pigmentosa beidseits, die eine fortschreitende, schwere
Sehbehinderung zur Folge hatte. Die Invalidenversicherung übernahm die
invaliditätsbedingten Mehrkosten der erstmaligen beruflichen Ausbildung zur
Telefonistin in einer Eingliederungsstätte für Sehbehinderte. Im Rahmen
dieser Ausbildung absolvierte sie ab Mitte Januar 1984 bei einer Bank
in Bern ein Praktikum. Während dieser Zeit mietete sie im Blindenheim
Bern ein Zimmer; für die Kosten von Unterkunft und Verpflegung kam die
Invalidenversicherung auf.
Am 3. Januar 1984 hatte sich die Versicherte gestützt auf Art. 36
Abs. 3 lit. d IVV bei der Invalidenversicherung zum Bezug einer
Hilflosenentschädigung leichten Grades angemeldet. Diesen Anspruch lehnte
die Ausgleichskasse des Kantons Schaffhausen unter Hinweis auf Art. 35
Abs. 2 IVV ab; da die Invalidenversicherung während der Ausbildungszeit
auch die Kosten für Unterkunft und Verpflegung übernehme, bestehe bis zum
Abschluss der Ausbildung kein Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung
(Verfügung vom 23. Februar 1984).
B.- Das Obergericht des Kantons Schaffhausen hiess die hiegegen
erhobene Beschwerde in dem Sinne gut, dass es die Ablehnungsverfügung
aufhob und die Sache an die Verwaltung zurückwies, damit diese prüfe,
ob der Versicherten während ihres Aufenthaltes im Blindenheim Bern die
Möglichkeit zur Pflege gesellschaftlicher Kontakte geboten werde; treffe
dies zu, sei das Gesuch um Ausrichtung einer Hilflosenentschädigung
abzuweisen, andernfalls gutzuheissen (Entscheid vom 28. Dezember 1984).
C.- Gegen diesen Entscheid führen das Bundesamt für Sozialversicherung
(BSV) und die Versicherte je Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Während
das BSV die Aufhebung des kantonalen Gerichtsentscheides beantragt,
stellt die Versicherte das Rechtsbegehren, es sei ihr, unter Aufhebung
des vorinstanzlichen Entscheides, ab 1. August 1983 eine Entschädigung
für Hilflosigkeit leichten Grades zuzusprechen.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Versicherten. Das BSV und die Versicherte
lassen sich zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Gegenpartei je in
ablehnendem Sinne vernehmen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Art. 42 Abs. 1 IVG, soweit vorliegend von Bedeutung, gibt in der
Schweiz wohnhaften invaliden Versicherten, die hilflos sind, Anspruch auf
eine Hilflosenentschädigung. Als hilflos gilt, wer wegen der Invalidität
für die alltäglichen Lebensverrichtungen dauernd der Hilfe Dritter oder
der persönlichen Überwachung bedarf (Art. 42 Abs. 2 IVG). Absatz 4 der
Gesetzesbestimmung ermächtigt den Bundesrat, ergänzende Vorschriften zu
erlassen, namentlich über die Bemessung der Hilflosigkeit sowie über den
Anspruch des Versicherten auf eine Hilflosenentschädigung, wenn dieser
wegen eines schweren Gebrechens für den Kontakt mit der Umwelt einer
besonderen Hilfe von erheblichem Umfang bedarf. Diese letzte Erweiterung
der Delegationsnorm geht auf das seit 1. Januar 1979 in Kraft stehende
Bundesgesetz vom 24. Juni 1977 über die 9. AHV-Revision zurück (AS 1978
I 407).
Bereits vorher hatte der Bundesrat mit der Verordnungsänderung
vom 29. November 1976, in Kraft seit 1. Januar 1977 (AS 1976 II 2655
f.), in Art. 36 IVV drei Grade der Hilflosigkeit umschrieben, nämlich die
schwere (Abs. 1), die mittelschwere (Abs. 2) und die leichte Hilflosigkeit
(Abs. 3). Nach der erwähnten Erweiterung der Delegationsbestimmung des
Art. 42 Abs. 4 IVG hat der Bundesrat mit der seit anfangs 1979 geltenden
Verordnungsänderung vom 5. April 1978 (AS 1978 I 440) den bisherigen
Tatbeständen der leichten Hilflosigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 lit. a
bis c IVV eine lit. d angefügt. Danach liegt eine leichte Hilflosigkeit
auch dann vor, wenn der Versicherte trotz der Abgabe von Hilfsmitteln
wegen einer schweren Sinnesschädigung oder eines schweren körperlichen
Gebrechens nur dank regelmässiger und erheblicher Dienstleistungen Dritter
gesellschaftliche Kontakte pflegen kann.
b) Laut Bericht des Blinden-Leuchtturms Zürich vom 8. Oktober
1981 hat der Sehrest der Versicherten seit einem Jahr bedeutend
abgenommen, nämlich von 0,5 auf 0,1 mit einer nicht unbedeutenden
Gesichtsfeldeinschränkung. Angesichts dieser Verhältnisse sind vorliegend
die Voraussetzungen zur Annahme einer leichten Hilflosigkeit im Sinne
von Art. 36 Abs. 3 lit. d IVV offensichtlich erfüllt (vgl. BGE 107 V 29),
was denn auch von keiner Seite in Abrede gestellt wird.
Erwägung 2
2.- Streitig und näher zu prüfen ist, ob der Entschädigungsanspruch
wegen leichter Hilflosigkeit unter dem Gesichtspunkt der Überentschädigung
dahinfällt, was das BSV gestützt auf Art. 35 Abs. 2 IVV behauptet, die
Versicherte dagegen bestreitet. Das kantonale Gericht hat die Beantwortung
dieser Frage davon abhängig gemacht, ob der Versicherten im Rahmen der
von der Invalidenversicherung übernommenen Unterkunft und Verpflegung im
Blindenheim Bern tatsächlich die Möglichkeit zur Pflege gesellschaftlicher
Kontakte geboten wird.
a) Die gesetzliche Grundlage für die Einschränkung von
Überentschädigungen beim Zusammenfallen von Leistungen der AHV und IV
bildet Art. 43 IVG. Nach dessen Abs. 2 besteht u.a. kein Anspruch auf eine
Rente der Invalidenversicherung, wenn diese bei Eingliederungsmassnahmen
die Kosten für Unterkunft und Verpflegung überwiegend oder vollständig
übernimmt, wobei der Bundesrat Ausnahmen vorsehen kann. Durch Abs. 3
von Art. 43 IVG erteilte der Gesetzgeber dem Bundesrat den Auftrag
und die Kompetenz zum Erlass von Vorschriften zur Verhinderung von
Überentschädigungen u.a. beim Zusammenfallen von mehreren Leistungen
der Invalidenversicherung. Im Rahmen dieser Delegationsnormen hat
der Bundesrat für das Zusammenfallen von Renten sowie Verpflegungs-
und Unterkunftskosten bei Abklärungs- und Eingliederungsmassnahmen
die Art. 24bis und Art. 28 Abs. 3 IVV erlassen. Diese Ordnung über die
Leistungskumulation von Renten und Verpflegungs-/Unterkunftskosten ist auf
Hilflosenentschädigungen sinngemäss anwendbar (BGE 108 V 81 Erw. 2a). Was
speziell die Hilflosenentschädigung anbelangt, schliesst Art. 35 Abs. 2
IVV den Anspruch aus, solange der Versicherte sich zur Durchführung von
Massnahmen gemäss den Art. 12, 13, 16 (erstmalige berufliche Ausbildung),
17, 19 oder 21 IVG in einer Anstalt aufhält (wobei im übrigen gemäss
Verordnungsänderung vom 12. September 1984, in Kraft seit 1. Januar 1985,
dieser Aufenthalt mindestens 24 Tage im Kalendermonat dauern muss; AS 1984
II 1187). Bei der erwähnten Einführung der lit. d von Art. 36 Abs. 3 IVV
auf den 1. Januar 1979 war der vorstehende Art. 35 Abs. 2 IVV unverändert
belassen worden (AS 1978 I 440).
b) Das BSV macht zu Art. 35 Abs. 2 IVV geltend, diese Bestimmung beruhe
auf der Überlegung, dass der Versicherte von der Invalidenversicherung
nicht zwei Leistungen erhalten solle, die gleiche oder ähnliche Zwecke
erfüllen. Bei Körperbehinderten erbringe das Pflegepersonal während des
Aufenthalts in einer Anstalt weitgehend die Hilfe in den alltäglichen
Lebensverrichtungen. Die Sehbehinderten befänden sich zwar in einer
teilweise unterschiedlichen Situation, weil sie die Hilflosenentschädigung
nach Art. 36 Abs. 3 lit. d IVV nicht als Abgeltung für die Hilfe Dritter
bei der Pflege und Betreuung, sondern für die Dienstleistungen zur
gesellschaftlichen Kontaktnahme erhalten würden, wozu das Anstaltspersonal
nur ausnahmsweise in der Lage sei. Dennoch müsse Art. 35 Abs. 2 IVV auch
auf Hilflosenentschädigungen nach Art. 36 Abs. 3 lit. d IVV angewendet
werden, weil "keine diesbezügliche Ausnahmebestimmung" vorliege; eine
andere Regelung bedürfte "einer Verordnungsänderung".
Diese am Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 IVV verhaftete Argumentation geht
fehl. Art. 35 Abs. 2 IVV ist als Norm einer vom Bundesrat gestützt auf das
IVG erlassenen unselbständigen Rechtsverordnung auf seine Gesetzmässigkeit
hin überprüfbar (BGE 110 V 256 Erw. 4a mit Hinweisen). Im Streitfall
hat der Richter von Amtes wegen zu prüfen, ob sich die angewendete
Verordnungsbestimmung im Rahmen der generellen Vollzugsermächtigung oder
gegebenenfalls einer speziellen formellgesetzlichen Delegationsnorm hält
(BGE 110 V 68). Dabei ist die Verordnungsbestimmung gesetzeskonform
auszulegen. Dies ergibt sich aus dem Prinzip des Vorranges des Gesetzes,
wonach kein Rechtssatz einem ranghöheren Rechtssatz widersprechen darf
(IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl.,
Bd. I, S. 352). Die Auslegung der Verordnungsbestimmung hat sich demnach
an den Grundsätzen und Regeln des übergeordneten formellen Gesetzes zu
orientieren (vgl. GRISEL, Traité de droit administratif, S. 135). Unter
diesem Gesichtspunkt der gesetzeskonformen Verordnungsauslegung kann
Art. 35 Abs. 2 IVV nicht dahingehend verstanden werden, dass allein der
Umstand des Anstaltsaufenthaltes eines in Eingliederung befindlichen
Versicherten dessen Anspruch auf Hilflosenentschädigung ausschliesst. Die
Anwendbarkeit von Art. 35 Abs. 2 IVV setzt vielmehr voraus, dass die
Zusprechung einer Hilflosenentschädigung an einen Versicherten, der
sich zum Zwecke der erwähnten Eingliederungsmassnahmen in einer Anstalt
aufhält, zu einer gemäss Art. 43 Abs. 3 IVG auf dem Verordnungswege
zu verhindernden Überentschädigung führen würde. Nichts anderes ergibt
sich im Lichte von Art. 42 Abs. 4 IVG, auf den sich das BSV ebenfalls
beruft. Denn diese Gesetzesbestimmung ermächtigt den Bundesrat lediglich,
"ergänzende Vorschriften" zu erlassen, was durch die nähere Umschreibung
der verschiedenen Hilflosigkeitsgrade in Art. 36 IVV geschehen ist. Erst
wenn einer dieser Tatbestände erfüllt ist, stellt sich unabhängig davon
die andere, im Rahmen von Art. 35 Abs. 2 IVV zu entscheidende Frage,
um die es hier geht, ob sich aus der dem Versicherten grundsätzlich
zustehenden Hilflosenentschädigung durch das Zusammentreffen mit andern
Leistungen der Invalidenversicherung eine Überentschädigung ergibt.
c) Tritt der Bezüger einer Entschädigung wegen schwerer oder
mittelschwerer Hilflosigkeit (Art. 36 Abs. 1 und Abs. 2 IVV) zu einem der
in Art. 35 Abs. 2 IVV genannten Zwecke in eine Anstalt ein, so würde die
Weitergewährung der Hilflosenentschädigung in solchen Fällen tatsächlich
regelmässig zu einer Überentschädigung führen. Das gleiche gilt auch
für die Tatbestände der leichten Hilflosigkeit gemäss lit. a bis c von
Art. 36 Abs. 3 IVV. Denn bei einem Anstaltsaufenthalt dürfte in diesen
Fällen die leichte Hilfsbedürftigkeit regelmässig schon durch die dort
gebotene Betreuung oder sonstige Dritthilfe abgegolten sein. Unter diesem
Gesichtspunkt unterscheidet sich der vorliegend erfüllte Tatbestand der
leichten Hilflosigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 lit. d IVV wesentlich von den
vorstehenden lit. a bis c. Die Versicherte wendet zutreffend ein, dass
keine Überentschädigung vorliegen kann, wenn die Invalidenversicherung
einerseits im Rahmen eines Anstaltsaufenthaltes Pflege und Unterkunft
übernimmt und anderseits durch Gewährung einer Hilflosenentschädigung
nach Art. 36 Abs. 3 lit. d IVV die erforderlichen Dienstleistungen zum
Besuch auswärtiger Veranstaltungen vergütet. Wie selbst das BSV einräumt,
werden die für schwer Sehbehinderte (und die andern in Art. 36 Abs. 3
lit. d IVV erwähnten Versicherten) erforderlichen Dienstleistungen zur
gesellschaftlichen Kontaktnahme nur ausnahmsweise vom Anstaltspersonal
erbracht. Aus den Materialien zu dem im Rahmen der 9. AHV-Revision
neugefassten Art. 42 Abs. 4 IVG geht denn auch klar hervor, dass
mit der Einführung der neuen Entschädigung eine besondere Art der
Hilfsbedürftigkeit abgegolten werden sollte. Mit einer Sonderleistung für
Schwerinvalide sollte "an die zur Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt"
erforderlichen invaliditätsbedingten Mehrkosten ein Beitrag entrichtet
werden können (BBl 1976 III 34 f.). Während somit Art. 36 Abs. 3 IVV
in den lit. a bis c jene Formen leichter Hilflosigkeit entschädigt, auf
die bei einem Anstaltsaufenthalt regelmässig durch interne Vorkehren der
Betreuung etc. Rücksicht genommen wird, will lit. d die Hilfsbedürftigkeit
nach aussen abgelten. Auch ist es nicht entscheidend, ob der Versicherte
effektiv den Kontakt mit der Umwelt sucht und wegen gebrechensbedingt
notwendiger, erheblicher Dritthilfe tatsächlich Unkosten hat; die spezielle
Leistungsart des Art. 36 Abs. 3 lit. d IVV entschädigt vielmehr die
Möglichkeit des Versicherten, mit seiner Umwelt in Kontakt zu treten. Es
ist deshalb, entgegen der Auffassung des BSV, auch nicht von Belang,
ob die Kontakte während des Anstaltsaufenthaltes oder am Wochenende,
wenn sich der Versicherte zu Hause aufhält, gepflegt werden.
d) Nach dem Gesagten führt die Zusprechung einer Entschädigung
wegen leichter Hilflosigkeit nach Art. 36 Abs. 3 lit. d IVV an einen
Versicherten, der sich im Sinne von Art. 35 Abs. 2 IVV zur Eingliederung
in einer Anstalt aufhält, regelmässig nicht zu einer Überentschädigung. In
solchen Fällen vermag deshalb Art. 35 Abs. 2 IVV den Anspruch auf eine
Hilflosenentschädigung in aller Regel nicht auszuschliessen. Es besteht
kein Anlass, die Voraussetzungen, unter denen dies doch ausnahmsweise
der Fall sein könnte, vorliegend näher zu umschreiben. Die weiteren vom
BSV erwähnten Gesichtspunkte der Verfahrensökonomie bzw. administrativen
Einfachheit vermögen zu keinem anderen Ergebnis zu führen.
Erwägung 3
3.- Im vorliegenden Fall hat die Versicherte für die Zeit ihres
Praktikums ab 15. Januar 1984 im Blindenheim Bern ein Zimmer gemietet. Für
die Kosten von Unterkunft und Verpflegung kommt die Invalidenversicherung
auf. Diese Leistungszusprechung durch die Invalidenversicherung ist nach
den Darlegungen in Erw. 2 nicht geeignet, den Anspruch der Versicherten auf
eine Entschädigung wegen leichter Hilflosigkeit im Sinne von Art. 36 Abs. 3
lit. d IVV auszuschliessen. Die Sache ist daher an die Ausgleichskasse
zurückzuweisen, damit sie in zeitlicher (Art. 42 Abs. 1 IVG) und masslicher
Hinsicht (Art. 42 Abs. 3 IVG, Art. 37 IVV) über den Anspruch auf eine
Entschädigung wegen leichter Hilflosigkeit erneut verfüge.
Entscheid:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
I. In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Versicherten
werden der Entscheid des Obergerichts des Kantons Schaffhausen
vom 28. Dezember 1984 und die Kassenverfügung vom 23. Februar 1984
aufgehoben, und es wird die Sache zur Zusprechung einer Entschädigung wegen
leichter Hilflosigkeit an die Ausgleichskasse des Kantons Schaffhausen
zurückgewiesen.
II. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Bundesamtes für
Sozialversicherung wird abgewiesen.