BGE 111 IB 9
111 Ib 9
3. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 20 février 1985
dans la cause Konikoff contre Genève, Conseil d'Etat (recours de droit
public) Regeste
Art. 33 RPG; Rechtsschutz.
Genfer Verfahren zur Änderung von Nutzungsplänen (E. 2b). Die
Rechtsschutzbestimmungen des Bundes (Art. 33 RPG) sind für die
Kantone verbindlich und gelten für alle Nutzungspläne, sowohl für
die Rahmennutzungspläne (Zonenpläne) wie für die Sondernutzungspläne
(Baulinienpläne, Überbauungspläne, Quartierpläne u.a.m.); im konkreten
Fall somit auch für den örtlich begrenzten Nutzungsplan i.S. von Art. 3
des Genfer Raumplanungsgesetzes (E. 3).
Sachverhalt
A.- Daniel Konikoff est propriétaire, à Genève, de plusieurs parcelles
formant un ensemble de 5030 m2 au nord de la route de Chêne, entre les
chemins des Tulipiers et de Grange-Canal. En 1979, il soumit au Département
des travaux publics du canton de Genève un projet de plan d'aménagement
du quartier des Tulipiers (plan No 27454-202). La procédure d'adoption de
ce plan fut toutefois interrompue en 1981, sur décision du Conseil d'Etat
genevois, qui invita le Département à procéder d'abord à l'élaboration
d'un plan directeur pour l'ensemble du quartier. Ce plan directeur fut
mis à l'enquête publique du 17 juin au 18 juillet 1983, simultanément à un
plan d'aménagement No 27634-202, dont le périmètre était le même que celui
du projet Konikoff abandonné à la suite de la décision du Conseil d'Etat.
Par lettre du 15 juillet 1983 adressée au Département, Konikoff
a fait opposition au plan d'aménagement No 27634-202, lui reprochant
notamment d'être trop imprécis, de ne pas faire cas de la répartition
des parcelles dans le secteur et de ne pas se préoccuper des nuisances
résultant de l'ombre portée de certains bâtiments.
Préavisé favorablement par la Commission d'architecture cantonale et
par le Conseil municipal de la ville de Genève, le plan fut approuvé le
12 mars 1984 par le Conseil d'Etat, qui l'a déclaré plan d'aménagement
au sens de l'art. 3 de la loi générale sur les zones de développement du
29 juin 1957 (LZD).
Konikoff a formé un recours de droit public pour violation des
art. 4, 22ter Cst. et 2 disp. trans. Cst. Le Tribunal fédéral a admis le
recours, en considérant notamment que si le recourant avait certes pu
faire opposition au plan d'aménagement litigieux au cours de l'enquête
publique, son opposition n'avait cependant pas donné lieu à un examen et
à une décision par une "autorité de recours" au sens de l'art. 33 LAT et
de la jurisprudence.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- b) Le règlement transitoire genevois d'application de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, du 2 avril 1980, établit, à son
chapitre 1er, la procédure à suivre pour modifier les plans d'affectation
que l'art. 1er al. 1 définit comme étant ceux fixant les périmètres
des zones de construction annexés à la loi sur les constructions et les
installations diverses du 25 mars 1961 (LCI). Ces modifications sont de la
compétence du Grand Conseil, qui les adopte à l'issue d'une procédure de
préconsultation conforme à l'art. 12 LCI, puis d'une procédure d'opposition
(art. 1er al. 2). L'avant-projet de loi élaboré par le Département
cantonal des travaux publics est soumis à une enquête publique de 30
jours; simultanément, il est remis à la commune concernée pour être porté
à l'ordre du jour du Conseil municipal. Pendant la durée de l'enquête,
chacun peut prendre connaissance de l'avant-projet et adresser ses
observations au Département. Ce dernier transmet les observations reçues
à la commune qui doit communiquer son préavis dans un délai de 60 jours,
son silence valant approbation sans réserve (art. 2). A l'issue de la
procédure de préconsultation, le projet de loi est publié pendant 30
jours, délai au cours duquel toute personne touchée dans ses droits par le
changement d'affectation peut déclarer son opposition au Conseil d'Etat
(art. 3). Cette autorité transmet les oppositions au Grand Conseil qui
statue à leur sujet en votant sur le projet (art. 4).
Le Tribunal fédéral a été appelé à se prononcer sur la
constitutionnalité de ces dispositions et, en particulier, sur leur
conformité avec l'art. 33 al. 2 et 3 LAT. Il a considéré que la procédure
d'opposition instituée par les art. 3 et 4 du règlement était conforme
au droit fédéral, l'opposition devant être assimilée à un recours au sens
de l'art. 33 al. 2 LAT (ATF 108 Ib 482 ss consid. 3).
Le recourant ne remet pas en discussion cette jurisprudence. Il
soutient cependant que la définition donnée par l'art. 1er du règlement
à la notion de "plans d'affectation" est trop étroite, ce qui a pour
conséquence de limiter excessivement la protection juridique prévue à
l'art. 33 al. 2 et 3 LAT.
Erwägung 3
3.- Se déterminant sur la portée de la protection juridique
instituée par l'art. 33 LAT, le Conseil d'Etat soutient en substance
que cette disposition ne s'appliquerait qu'aux plans d'affectation
généraux décrits aux art. 15, 16 et 17 LAT, à l'exclusion des plans
d'affectation spéciaux qu'il est loisible aux cantons de prévoir sur
la base de l'art. 18 LAT. L'autorité cantonale se réfère à cet égard au
passage suivant du Message du Conseil fédéral du 27 février 1978 relatif
à la LAT: "... la loi se borne à définir les principaux genres de zones
d'affectation, c'est-à-dire les zones à bâtir, les zones agricoles et
les zones protégées. Il y a encore, selon le droit cantonal en vigueur,
d'autres genres de plans d'affectation, notamment dans le domaine de
l'équipement, de l'urbanisation et de l'aménagement des sites ... La
loi ne s'occupe pas de ces genres de plans d'affectation ..." (FF 1978
p. 1025, ad art. 15.) Pris non pas isolément mais, comme il doit l'être
en réalité, dans son contexte général et à la lumière de l'ensemble des
dispositions légales en cause, ce passage ne saurait manifestement avoir
la signification que voudrait lui donner le Conseil d'Etat.
Les règles fédérales adoptées en matière de plans d'affectation
doivent s'appliquer à des situations locales bien déterminées. C'est
pourquoi elles ne peuvent énoncer que des principes et ne définissent en
somme que les modes essentiels d'utilisation du sol. Sur le fond, la loi
fédérale ne traite donc logiquement que des plans d'affectation généraux,
soit "en premier lieu" des plans qui régissent les zones à bâtir (art. 15
LAT), les zones agricoles (art. 16 LAT) et les zones à protéger (art. 17
LAT). Dans un tel système, les cantons ont naturellement la possibilité,
et même le devoir, de développer et de détailler, voire de compléter, la
réglementation fédérale. Il ne leur est cependant pas possible, ce faisant,
de s'écarter des buts et des principes de l'aménagement du territoire,
tels qu'ils sont exposés aux art. 1 et 3 LAT. De même, certaines règles
du droit fédéral s'imposent à eux, telles celles qui traitent des effets
juridiques (art. 21-24 LAT) et de la protection juridique (art. 33 LAT),
règles valables pour tous les plans d'affectation, qu'ils soient généraux
(plans de zone) ou spéciaux (plans d'alignement, de lotissement, de
quartier, etc.). Cela découle d'une simple lecture comparative des art. 21
al. 1, 33 et 14, les termes "en premier lieu" utilisés à l'al. 2 de cette
dernière disposition marquant de toute évidence soit une priorité, soit le
caractère non exhaustif de l'énumération qui y est contenue (cf. DFJP/OFAT,
Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, p. 186
ss, spéc. 189/190, 192/193 et 225).
Selon la jurisprudence, d'ailleurs, les plans d'affectation visés par
la loi fédérale à l'art. 14 LAT ne sont pas seulement ceux qui fixent le
régime d'utilisation du sol dans les différentes zones (zones à bâtir,
zones agricoles, zones à protéger); ils comprennent aussi les plans de
quartier et les plans d'alignement, qui précisent dans quel endroit de
certaines parcelles il est possible de bâtir. Or, les restrictions que de
tels plans apportent au droit de propriété exigent que les propriétaires
intéressés bénéficient des garanties de procédure que l'art. 33 LAT
accorde à tous ceux qui sont touchés par un plan d'affectation ou une
décision fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales
d'exécution (ATF 109 Ib 122/123 consid. 5a; arrêt non publié Kotecki du 7
juin 1982 consid. 2; cf. également A. KUTTLER, Fragen des Rechtsschutzes
gemäss dem Bundesgesetz über die Raumplanung, in ZBl 83/1982, p. 330 s.).