BGE 111 IB 38
111 Ib 38
8. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 6. Februar 1985 i.S. Anton Fritschi, SBB gegen Gebr. Itschner
AG und Mitbeteiligte, Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Lagerhalle als Bahnbaute i.S. von Art. 18 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes
(EBG).
Lagerhallen sind nur dann Bahnbauten im Sinne des Eisenbahngesetzes,
wenn sie im Hinblick auf den unmittelbar bevorstehenden Bahntransport oder
zwecks Weiterleitung nach dem Transport sozusagen als Zwischenlager für
Bahngüter dienen und zu diesem Zweck aus einleuchtenden bahnbetrieblichen
Gründen in unmittelbarer Nähe eines Bahnhofs bzw. der Geleiseanlagen
(Bahnstrang) erstellt werden müssen. Ein Bauvorhaben eines Gewerbetriebes
für die Lagerung, Sortierung und Zerkleinerung von Altmetall im Hinblick
auf dessen Weitertransport per Bahn bedarf daher auch einer kantonalen
Baubewilligung (E. 4-6).
Sachverhalt
A.- Am 30. Juni 1981 erhielt Anton Fritschi vom Gemeinderat Stäfa die
Baubewilligung für die Erstellung einer Lagerhalle auf dem SBB-Grundstück
Nr. 8172 an der Stationsstrasse in Uerikon. In dieser Lagerhalle sollen
die von Anton Fritschi gesammelten Eisenabfälle verarbeitet (sortiert,
zerkleinert, gelagert und in Eisenbahnwagen verladen) werden. Dagegen
erhoben verschiedene Grundeigentümer Rekurs bei der Baurekurskommission
II. Anton Fritschi, der das Baubewilligungsverfahren mit Baugesuch vom
15. August 1980 veranlasst hatte, stellte sich im Baubewilligungsverfahren
auf den Standpunkt, das Bauvorhaben sei ausschliesslich nach Massgabe
von Art. 18 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG;
SR 742.101) zu beurteilen, weshalb sich die Baurekurskommission II mit
der Angelegenheit nicht zu befassen habe. Am 14. Januar 1982 stellte
Anton Fritschi beim Bundesamt für Verkehr (BAV) ein Gesuch um Erteilung
der für das Projekt erforderlichen eisenbahnrechtlichen Plangenehmigung
gemäss Art. 18 EBG.
Die gegen die Baubewilligung eingereichten Rekurse hiess die
Baurekurskommission II mit Entscheid vom 2. Februar 1982 gut, indem sie die
gemeinderätliche Baubewilligung vom 30. Juni 1981 aufhob. Die Lagerhalle
sei kein Bauvorhaben, für welches ausschliesslich Art. 18 Abs. 1 EBG
anwendbar sei. Der Betrieb sei zonenwidrig und verursache übermässige
Immissionen, weshalb dafür keine Baubewilligung erteilt werden könne.
Eine gegen den Entscheid der Baurekurskommission II erhobene Beschwerde
Anton Fritschis stellte das Verwaltungsgericht bis zum Vorliegen des
Entscheides des BAV über das bei ihm anhängig gemachte eisenbahnrechtliche
Plangenehmigungsgesuch ein.
Am 28. September 1982 genehmigte das BAV die Pläne für den Bau der
Lagerhalle samt Vorplatz für das "Zwischendeponieren von Material in
Containern oder Mulden". Es ging in seiner unangefochten gebliebenen
Verfügung davon aus, für die Beurteilung der fraglichen Anlage sei
ausschliesslich Bundesrecht (Art. 18 EBG) anzuwenden.
Am 20. Mai 1983 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde Anton
Fritschis gegen die Verweigerung der (kantonalen) Bewilligung für die
Lagerhalle ab. Es erwog, dass die geplante Lagerhalle keine dem Bahnbetrieb
dienende Anlage im Sinne von Art. 18 Abs. 1 Satz 1 EBG sei. Diese bedürfe
vielmehr einer kantonalen Baubewilligung, die verweigert werden müsse.
Eine gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde Anton Fritschis und der Schweizerischen
Bundesbahnen (SBB) weist das Bundesgericht ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführer machen geltend, das Verwaltungsgericht habe
sich in unzulässiger Weise über eine formell rechtskräftige Verfügung
des BAV vom 28. September 1982 hinweggesetzt. Darin sei von der
zuständigen Verwaltungsbehörde des Bundes in rechtsverbindlicher Weise
festgestellt worden, dass die umstrittene Lagerhalle ausschliesslich
dem eisenbahnrechtlichen (bundesrechtlichen) Plangenehmigungs- bzw.
Baubewilligungsverfahren unterstehe. Weil das Verwaltungsgericht das
Projekt unter dem Gesichtswinkel des kantonalen Baupolizeirechts geprüft
und als unzulässig bezeichnet habe, komme sein Urteil einem Widerruf
der erwähnten bundesrechtlichen Baubewilligung vom 28. September 1982
gleich. Dazu sei aber das Verwaltungsgericht mit Rücksicht auf das vorher
rechtskräftig abgeschlossene eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren
offensichtlich nicht zuständig gewesen, weshalb das angefochtene Urteil
nichtig sei.
Diese Argumentation ist unhaltbar. Das kantonale
Baubewilligungsverfahren wurde vom Beschwerdeführer Anton Fritschi selber
durch Einreichnung des Baugesuchs vom 15. August 1980 veranlasst. Gestützt
darauf waren die kantonalen Behörden berechtigt und verpflichtet, das
Bauvorhaben umfassend und von Amtes wegen auf seine rechtliche Zulässigkeit
hin zu überprüfen. Dabei hatten sie auch der Frage nachzugehen, inwieweit
die Anwendung des kantonalen Baupolizeirechts durch das Eisenbahnrecht des
Bundes (Art. 18 Abs. 1 EBG) eingeschränkt werde. Unter diesen Umständen
kann keine Rede davon sein, dass sich die mit einem (kantonalen) Baugesuch
befassten kantonalen Behörden unzuständigerweise über die Tragweite von
Art. 18 Abs. 1 EBG ausgesprochen hätten. Anders verhielte es sich bloss,
wenn der Beschwerdeführer Anton Fritschi sein Baugesuch vom 15. August 1980
nach Einreichung des eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsgesuchs vom 14.
Januar 1982 bzw. im Anschluss an die Verfügung des BAV vom
28. September 1982 zurückgezogen und damit dem kantonalrechtlichen
Baubewilligungsverfahren die Grundlage entzogen hätte. Einen solchen
Rückzug hat der Beschwerdeführer Anton Fritschi jedoch bis heute
nicht erklärt. An der Zulässigkeit des Vorgehens der zürcherischen
Behörden ändert auch nicht, dass das Verwaltungsgericht das bei
ihm hängige Baubeschwerdeverfahren bis zum Abschluss des erwähnten
eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens einstellte. Diese Massnahme
war ohne weiteres aus Gründen der Verfahrensökonomie gerechtfertig -
sie erfolgte im übrigen auf Antrag des Beschwerdeführers -, zumal dem
Bauvorhaben bei Verweigerung der Plangenehmigung seitens des BAV bereits
unüberwindliche bundesrechtliche Hindernisse entgegengestanden hätten
und das verwaltungsgerichtliche Verfahren hätte abgeschrieben werden
können. Das in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sinngemäss gestellte
Begehren, es sei die Nichtigkeit des angefochtenen Baubeschwerdeentscheids
festzustellen, erweist sich als offensichtlich unbegründet.
Erwägung 5
5.- Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist auch im Verfahren
vor Bundesgericht - wie bereits im kantonalen Baubeschwerdeverfahren
- zu untersuchen, ob für die rechtliche Prüfung des umstrittenen
Lagerhallenprojekts neben den Bestimmungen des Eisenbahngesetzes (Art. 18
EBG) auch die Vorschriften des kantonalen Baupolizei- und Planungsrechts
zur Anwendung kommen. Hauptsächlicher Streitgegenstand ist das Verhältnis
zwischen dem Eisenbahnrecht des Bundes und dem kantonalen Bau- und
Planungsrecht, bezogen auf das hier interessierende, konkrete Bauvorhaben.
Das Verwaltungsgericht hatte in diesem Zusammenhang Art. 18 EBG in
der Fassung vom 20. Dezember 1957 anzuwenden. Es hatte zu entscheiden, ob
die fragliche Lagerhalle eine "dem Bahnbetrieb dienende Anlage" im Sinne
von Art. 18 Abs. 1 Satz 1 EBG ist. Am 1. Januar 1985, also während der
Rechtshängigkeit des Verfahrens vor Bundesgericht, sind die Vorschriften
des am 8. Oktober 1982 revidierten Eisenbahngesetzes in Kraft getreten,
insbesondere die neu gefassten Art. 18 ff. EBG. Art. 18 Abs. 1 rev. EBG
bestimmt, dass die Pläne für die Erstellung und Änderung von Bauten,
Anlagen und Fahrzeugen, die ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dienen,
vor ihrer Ausführung allein von der Aufsichtsbehörde zu genehmigen
sind. Mit der Beifügung "allein" wollte der Gesetzgeber bloss im Sinne
der bisherigen Praxis klarstellen, dass das Eisenbahn-Baupolizeirecht des
Bundes in den gesetzlich vorgesehenen Fällen das kantonale Baupolizeirecht
ersetzt und dass für die Anwendung des letzteren kein Raum bleibt, soweit
es um Bauten und Anlagen geht, die "ganz oder überwiegend" dem Bahnbetrieb
dienen (vgl. dazu die bundesrätliche Botschaft vom 1. Dezember 1980,
BBl 1981 I 331). Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem
Bahnbetrieb dienen, sind "andere" Bauten und Anlagen, die nach dem neuen
Art. 18a EBG ausdrücklich dem kantonalen Recht unterstellt sind. Das der
Bundesgesetzgeber diesen "anderen" Bauten und Anlagen einen besonderen
Gesetzesartikel widmete (Art. 18a rev. EBG, bisher sinngemäss Art. 18
Abs. 1 Satz 2 EBG), sollte bloss augenfällig zum Ausdruck bringen, dass
Bauvorhaben, die weder ausschliesslich noch zur Hauptsache dem Bahnbetrieb
dienen, wie bis anhin dem Baupolizeirecht der Kantone unterstehen, auch
wenn dafür eine (zusätzliche) bundesrechtliche Genehmigung erforderlich
ist (vgl. BBl 1981 I 332). Für die Beantwortung der Frage, ob die geplante
Lagerhalle einzig dem Eisenbahnrecht des Bundes oder auch dem kantonalen
Bau- und Planungsrecht untersteht, ist somit nach dem alten wie nach dem
neuen Eisenbahngesetz entscheidend, ob die Anlage mit dem Bahnbetrieb in
unmittelbarem Zusammenhang steht. Unter diesen Umständen kann offengelassen
werden, welches Recht für das bundesgerichtliche Verfahren massgebend ist.
Erwägung 6
6.- a) Das Verwaltungsgericht hat einen engen bahnbetrieblichen
Zusammenhang für die umstrittene Lagerhalle verneint. Der Beschwerdeführer
Anton Fritschi wolle auf einem der SBB gehörenden Grundstück eine
Lagerhalle errichten, in welcher das von ihm gesammelte Alteisen zum
Abtransport mit der Eisenbahn bereitgestellt werde. Diese Lagerhalle
solle nicht bloss dazu dienen, die zum Abtransport hergebrachte Ware
aufzunehmen und unverändert zu lagern, bis die Wagenkapazitäten vorhanden
seien und der Transport auf der Schiene erfolgen könne. Vielmehr sollten
die vom Beschwerdeführer bei seinen Kunden gesammelten und mit Lastwagen
hergebrachten Industrieabfälle in der Halle sortiert und teilweise
zerkleinert werden. Die geplante Lagerhalle diene somit nicht allein dem
Güterumschlag, sondern dem Aufbereitungsbetrieb des Beschwerdeführers. Sie
sei nicht nur eine Nebeneinrichtung für den Transport, sondern es würden
darin die neben dem Einsammeln hauptsächlichsten Arbeiten des Sortierens
und Zerkleinerns der Industrieabfälle verrichtet. Eine solche Anlage, die
nicht der blossen Aufbewahrung von Gütern vor dem Verlad diene, sondern
einen mit dem Bahnverlad nicht notwendigerweise verbundenen Gewerbebetrieb
umfasse, sei vom öffentlichen Interesse des Eisenbahnbetriebes nicht mehr
gedeckt. Wohl bestehe kein Zweifel, dass es für den Beschwerdeführer die
wirtschaftlichste Lösung sei, wenn er das gesammelte Alteisen direkt an
den Verladeort bringen und dort aufbereiten könne. Auch sei anzunehmen,
dass die SBB ein Interesse daran hätten, einem guten Frachtkunden diese
Möglichkeit zur Verfügung zu stellen. Solche wirtschaftliche Interessen
der SBB gingen jedoch über den Rahmen der Betriebsnotwendigkeit hinaus. Die
geplante Lagerhalle sei weder baulich mit der Bahnanlage verbunden, noch
bestehe eine betriebliche Einheit mit den beim Bahnhof Uerikon bestehenden
Einrichtungen für den Güterumschlag. Dass ein Anschlussgeleise in die Halle
führen solle, sei dabei nicht wesentlich, denn ein Anschlussgeleise könne
über weitere Strecken führen, und es stelle weder eine bauliche noch eine
betriebliche Einheit zwischen der Bahnanlage und einer Lagerhalle oder
z.B. auch einem Fabrikgelände her. Auch bestehe - von den SBB aus gesehen
- keine betriebliche Notwendigkeit, die Industrieabfälle unmittelbar beim
Bahnhof Uerikon aufbereiten und lagern zu lassen.
b) Die Beschwerdeführer bezeichnen diese Argumentation unter Hinweis
auf die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Transport auf Eisenbahnen
und Schiffen (TG, SR 742.40) und des Reglements über den Transport auf
Eisenbahnen und Schiffen (TR, SR 742.401) als abwegig. Für die fraglichen
Güter bestehe eine grundsätzliche Beförderungspflicht. Nach Art. 125
Abs. 1 TR sei es Sache des Absenders, die zur Beförderung bestimmten
Güter der Versandstation zuzuführen. Zudem bestehe für bestimmte Güter
die Verpflichtung des Absenders zum Selbstverlad in Bahnwagen. Nach den
massgebenden Vorschriften und Vereinbarungen treffe diese Verpflichtung
auch den Beschwerdeführer Anton Fritschi. Deshalb bilde das Verladen
integrierender Bestandteil des Eisenbahnverkehrs. Damit der Transport
von Gütern "als öffentlicher Zweck einer Eisenbahn" überhaupt erreicht
werden könne, müssten die Güter auf dem Gelände der Bahn zunächst verladen
werden können. Der zum Selbstverlad verpflichtete Absender sei gehalten,
stellvertretend für die Eisenbahn die erforderlichen Einrichtungen zu
erstellen. Wie das BAV in seiner Verfügung vom 28. September 1982 erwogen
habe, erfordere der regelmässige Selbstverlad von Altmetall den Bau einer
Halle. Diese müsse deshalb als Bahnbaute bzw. Bahnanlage im Sinne von
Art. 18 Abs. 1 EBG qualifiziert werden.
c) Das trifft nicht zu. Ob und gegebenenfalls wie der Absender die
für den Eisenbahntransport bestimmten Güter gestützt auf das massgebende
Transportrecht bzw. auf entsprechende Vereinbarungen selber zu verladen
hat, ist nicht geeignet, über den unmittelbaren Zusammenhang der
fraglichen Verladeanlage zum Bahnbetrieb etwas auszusagen. Entscheidend
ist vielmehr die räumlich nahe, bahnbetrieblich notwendige Beziehung der
fraglichen Baute zur Eisenbahn. Daran fehlt es im vorliegenden Fall. Es
besteht keine betriebliche Notwendigkeit, die Lager- und Verladehalle in
unmittelbarer Nähe des Bahnhofs Uerikon zu erstellen. Jede Lagerhalle,
die über einen kürzeren oder längeren Geleiseanschluss verfügt, kann den
ihr zugedachten Zweck erfüllen. Wohl wäre es für die Beschwerdeführer
mit Annehmlichkeiten und finanziellen Vorteilen verbunden, wenn die
umstrittene Lagerhalle auf der bahnhofsnahen, bahneigenen Parzelle Nr. 8172
erstellt werden könnte. Sachliche Gründe, die Baute dem Wirkungsbereich
des kantonalen Baupolizei- und Planungsrechts zu entziehen, bestehen
aber nicht. Daran vermögen auch die vom BAV in der Vernehmlassung vom
20. Februar 1984 erwähnten Plangenehmigungsentscheide des EVED (vom
7. Juli 1976 betreffend Kehricht-Umladestation der OJB in Langenthal, VPB
42/1978 Nr. 28, und vom 5. Mai 1980 betreffend Lagerhalle Samedan/RhB)
nichts zu ändern. Lagerhallen sind nur dann Bahnbauten im Sinne des
Eisenbahngesetzes, wenn sie im Hinblick auf den unmittelbar bevorstehenden
Bahntransport oder zwecks Weiterleitung nach dem Transport sozusagen als
Zwischenlager für Bahngüter dienen und zu diesem Zweck aus einleuchtenden
bahnbetrieblichen Gründen in unmittelbarer Nähe eines Bahnhofs bzw. der
Geleiseanlagen (Bahnstrang) erstellt werden müssen. Nur in diesem Fall
bestehen hinreichende sachliche Gründe, die kantonalen Baupolizei-
und Planungsbehörden vom Entscheid über die baurechtliche Zulässigkeit
des Bauvorhabens auszuschliessen und das kantonale Baupolizei- und
Planungsrecht nicht wirksam werden zu lassen. Anders entscheiden hiesse
die Baupolizei- und Planungshoheit der Kantone, wie sie im Bundesgesetz
über die Raumplanung vorgesehen ist, in unzulässiger Weise beschränken. Wie
das Verwaltungsgericht in jeder Hinsicht überzeugend ausgeführt hat, sind
die gesetzlichen Voraussetzungen für die Befreiung von der Prüfungspflicht
nach Massgabe des kantonalen Bau- und Planungsrechts für das umstrittene
Bauvorhaben nicht erfüllt, und was die Beschwerdeführer dagegen vorbringen,
geht hinsichtlich der hievor dargestellten Grundsätze an der Sache vorbei,
so dass darauf nicht weiter einzugehen ist. Insbesondere kann weder von
Willkür, noch von einer Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips
und von einer Verkennung der Tragweite des Eisenbahntransportrechts die
Rede sein.
d) Damit geschieht weder der Bahnunternehmung (SBB) noch dem auf einem
bahneigenen Grundstück bauenden Privaten ein Unrecht. Beide können sich
im kantonalen Baubewilligungsverfahren gegen allfällige Verletzungen der
massgebenden baurechtlichen Vorschriften zwecks Wahrung ihrer Interessen
zur Wehr setzen, und es stehen ihnen im Anschluss an das kantonale
Verfahren auch die jeweils zulässigen bundesrechtlichen Rechtsmittel
und Rechtsbehelfe offen. Das BAV und das EVED werden indessen ihre
bisherige, wohl allzu grosszügige Praxis zu Art. 18 Abs. 1 EBG überdenken
und im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren vermehrt auf die
Mitwirkungsrechte der privaten Nachbarn und betroffenen Körperschaften
Rücksicht nehmen müssen, wie sie im Anschluss an BGE 108 Ib 245 in der
am 26. November 1984 revidierten Verordnung über die Planvorlagen für
Eisenbahnbauten in gesetzeskonformer Weise verankert worden sind (AS 1984
S. 1436 ff., insbesondere S. 1439 f.). Diese Verordnung lässt im übrigen
ohne weiteres eine sachgerechte Koordination des eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsverfahrens mit einem allenfalls erforderlichen kantonalen
Baubewilligungsverfahren zu (vgl. Art. 22 ff.).