BGE 111 IB 323
111 Ib 323
59. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 10 décembre 1985
dans la cause société X. c. Commission fédérale des recours en matière de
douane et Direction générale des douanes (recours de droit administratif)
Regeste
Zollwesen; Art. 16 und 17 des Protokolls Nr. 3 zum Abkommen
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft (AS 1978, S. 609/610): nachträgliche Prüfung der
Warenverkehrsbescheinigungen.
Ergeben sich erhebliche Zweifel am Resultat der vom Ausfuhrstaat
durchgeführten nachträglichen Prüfung, so schliesst die in den Art. 16 und
17 des Protokolls Nr. 3 enthaltene Pflicht zur gegenseitigen Amtshilfe
die Möglichkeit mit ein, den Ausfuhrstaat um zusätzliche Informationen
zu ersuchen (Erw. 3). Vorliegend wären die schweizerischen Zollbehörden
verpflichtet gewesen, die belgischen Zollbehörden um einen zweiten
Bericht über die Echtheit der von der Beschwerdeführerin zum Beweis des
Ursprungs der umstrittenen Waren vorgelegten Dokumente zu ersuchen; ihre
diesbezügliche Weigerung stellt eine Verletzung der in Art. 12 und 29 VwVG
enthaltenen Verfahrensrechte dar und gleichzeitig eine Verletzung der sich
unmittelbar aus Art. 4 BV ergebenden verfahrensrechtlichen Minimalgarantien
(Erw. 4).
Sachverhalt
A.- La société X. à Genève a importé, durant les années 1976 et
1977, des vêtements fournis par les Etablissements Y. à Bruxelles. Ces
marchandises ont bénéficié du tarif préférentiel des Communautés
européennes.
A la suite d'une enquête, la Direction générale des douanes
suisses a, le 30 mars 1978, demandé à l'Administration des douanes
belges, à Bruxelles, de vérifier l'authenticité et la régularité de 102
certificats de circulation des marchandises, conformément aux art. 16
et 17 du Protocole No 3 de l'Accord entre la Confédération suisse et la
Communauté économique européenne. La douane belge a communiqué son rapport
le 23 janvier 1980. Il ressort de ce rapport que 21 certificats ont été
établis à bon droit, que le contrôle de 35 autres certificats n'a pas pu
être effectué parce que le délai de conservation de ces documents était
dépassé et qu'enfin, l'origine européenne n'avait pas pu être démontrée
pour 47 certificats de circulation de marchandises EUR.1 (en réalité 46).
Sur la base des données fournies par la douane belge, la Direction
des douanes de l'arrondissement de Genève a, le 13 février 1980, notifié
à la société X. une décision de perception pour 44 envois de marchandises
ayant bénéficié à tort du tarif préférentiel et a averti l'intéressée que
la procédure pénale demeurait réservée. Le 26 février 1980, la Direction
des douanes a encore mis en compte les droits relatifs à deux envois
dédouanés provisoirement.
La société X. a recouru contre ces décisions; elle soutenait
essentiellement que les Etablissements Y. de Bruxelles n'avaient pas été
immédiatement requis d'établir la provenance des marchandises couvertes
par les 46 certificats incriminés, comme ils l'avaient fait pour les
21 premiers, mais qu'ils seraient en mesure d'apporter la preuve de
l'origine communautaire de ces marchandises, si un délai de quatre mois
leur était accordé.
Dans le délai au 15 juillet 1980 fixé par la Direction générale des
douanes, la recourante a produit plusieurs documents qui, à son avis,
étaient propres à prouver l'origine des marchandises litigieuses. Les
autorités douanières suisses ont cependant refusé d'intervenir auprès de
la douane belge pour solliciter un complément d'enquête.
Par décision du 2 décembre 1980, la Direction générale des douanes
a rejeté les recours de la société X. formés contre les décisions de
la Direction des douanes de l'arrondissement de Genève des 13 et 26
février 1980.
La société s'est ensuite adressée à la Commission fédérale des
recours en matière de douane qui, par jugement du 11 décembre 1981,
notifié le 30 décembre 1982, a rejeté le recours et confirmé la décision
du 2 décembre 1980.
La société X. a formé un recours de droit administratif et a conclu
à l'annulation du jugement de la Commission fédérale des recours du 11
décembre 1981 et de la décision de la Direction générale des douanes du 2
décembre 1980. Elle a également demandé au Tribunal fédéral de déclarer
que les importations couvertes par les 46 certificats de circulation de
marchandises litigieux doivent être mises au bénéfice de la franchise
de droits de douane, en tant que produits originaires de la Communauté
économique européenne.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé l'affaire à la
Direction générale des douanes pour nouvelle décision.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- La recourante soutient principalement que la Direction générale des
douanes, puis la Commission fédérale des recours ont violé son droit d'être
entendue en refusant de prendre en considération, et de faire examiner
par les douanes belges, les documents destinés à prouver l'origine des
marchandises couvertes par les 46 certificats litigieux.
De son côté, l'Administration fédérale des douanes prétend qu'elle
s'est conformée aux règles contenues dans l'accord international, selon
lesquelles l'Administration des douanes belges est seule habilitée
à procéder au contrôle des pièces devant justifier l'origine de
la marchandise en cause. Elle en déduit qu'elle devait s'en tenir
exclusivement au rapport de clôture d'enquête remis par les autorités
belges au mois de janvier 1980 et qu'il ne lui appartenait pas
d'intervenir auprès de ces autorités pour leur demander un nouveau
contrôle. L'argumentation de l'intimée a été entièrement confirmée par
la Commission fédérale des recours dans la décision attaquée.
Erwägung 3
3.- a) Selon l'Accord entre la Confédération suisse et la Communauté
économique européenne du 22 juillet 1972 (RO 1972 II p. 3169 ss), les
droits de douane à l'importation ont été progressivement supprimés. Pour
que les marchandises importées en Suisse bénéficient de ce traitement
préférentiel, elles doivent correspondre à la notion de "produits
originaires", telle que la définit l'art. 1er du Protocole No 3 (RO 1972 II
p. 3239). L'admission des produits originaires nécessite la présentation
d'un certificat de circulation des marchandises qui est délivré, à la
demande écrite de l'exportateur, par les autorités douanières de l'Etat
d'exportation et conformément aux dispositions de droit interne de cet
Etat (art. 8 à 11 du Protocole No 3 modifié au 14 décembre 1977; RO 1978
I p. 601 ss). En principe, l'exportateur est tenu de présenter avec sa
demande toute pièce justificative utile, susceptible d'apporter la preuve
que les marchandises à exporter peuvent donner lieu à la délivrance d'un
certificat (art. 10 al. 4 du Protocole No 3). Il semble toutefois qu'en
pratique, ces moyens de preuve soient exigés seulement dans la procédure
subséquente de contrôle et que, dans un premier temps, les autorités
douanières se contentent de leur désignation.
b) L'art. 16 al. 1 du Protocole prescrit que les Etats membres
de la Communauté et la Suisse se prêtent mutuellement assistance,
par l'entremise de leurs administrations douanières respectives, pour
le contrôle de l'authenticité et de la régularité des certificats de
circulation des marchandises. Quant à l'art. 17 du Protocole, il règle
le contrôle a posteriori des certificats; celui-ci intervient à titre de
sondage ou chaque fois que les autorités douanières de l'Etat d'importation
ont des doutes fondés sur l'authenticité du document ou l'exactitude des
renseignements relatifs à l'origine réelle de la marchandise en cause. En
revanche, le Protocole ne contient aucune disposition sur la procédure de
délivrance des certificats de circulation des marchandises par le pays
d'exportation. Il en est de même pour la procédure de révocation de ces
documents dans les cas où les autorités du pays exportateur constatent
- par elles-mêmes ou sur la base des réclamations formulées par les
autorités du pays importateur - l'inauthenticité ou l'inexactitude de
tels certificats. La réglementation de ces procédures dépend plutôt du
droit interne de l'Etat d'exportation.
Dans ces conditions, il faut en déduire que les devoirs
d'assistance mutuelle prévus aux art. 16 et 17 du Protocole No 3
n'excluent pas expressément la possibilité de demander des précisions
et des renseignements complémentaires. L'assistance mutuelle doit donc
comprendre toute mesure utile et nécessaire à la constatation de l'origine
de la marchandise; elle ne saurait être limitée à cet égard.
c) Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de constater que les
résultats du contrôle a posteriori effectué par l'Etat d'exportation
liaient l'Etat d'importation. Il a cependant admis que, selon l'art. 17
al. 1 du Protocole, les autorités douanières du pays importateur pouvaient
demander un contrôle au pays exportateur chaque fois qu'elles avaient
des doutes sérieux sur l'authenticité et l'exactitude des documents
présentés. On ne voit dès lors pas pourquoi cette règle ne s'appliquerait
pas lorsqu'on peut douter des résultats d'un contrôle a posteriori établi
par l'Etat d'exportation. Une deuxième demande de renseignements ne
devrait cependant intervenir que s'il existe de nouveaux moyens de preuve
qui permettent de penser que les premières informations fournies sont
incomplètes ou inexactes. Dans cette hypothèse, l'importateur a en tout cas
le droit à ce que ses moyens de preuve soient examinés dans la procédure
suisse, pour autant qu'il s'agisse de moyens qui ne paraissent pas d'emblée
manifestement mal fondés et qui tentent de prouver la véritable origine de
la marchandise. C'est en effet le droit interne applicable (art. 4 Cst.,
art. 12 et 29 PA), et non les règles du Protocole No 3, qui détermine la
façon dont les autorités douanières suisses doivent procéder pour établir
l'état de fait, en particulier l'origine véritable de la marchandise.
Suivant les circonstances, les autorités suisses ne pourront donc éviter
de demander l'assistance officielle de l'Etat d'exportation, afin de
sauvegarder les garanties de procédure que le droit public fédéral accorde
à l'importateur.
Erwägung 4
4.- Dans le cas particulier, la société X. a rendu vraisemblable
que le rapport de clôture d'enquête établi par les douanes belges le 23
janvier 1980 n'était pas complet, en relevant qu'il avait été procédé par
sondages et que seule la provenance de 21 certificats de circulation de
marchandises avait été vérifiée. Elle offrait ainsi de prouver l'origine
des marchandises couvertes par les 46 certificats litigieux. Or la
Direction des douanes suisses a toujours refusé d'intervenir auprès des
autorités douanières belges pour que celles-ci attestent l'authenticité des
documents produits par la recourante. Cette attitude de l'administration
ressort déjà d'un échange de lettres qui a eu lieu au mois de juillet
1980 entre le Directeur général des douanes belges et celui des douanes
suisses. Alors que le premier déclarait que ses services se tenaient
à disposition de l'administration suisse pour lui "fournir toute aide
complémentaire qui serait jugée nécessaire dans le cadre d'un supplément
éventuel d'enquête", le Directeur général des douanes suisses lui répondait
que, dans les cas où un deuxième rapport avait été établi après la clôture
de l'enquête officielle, ce mode de faire avait entraîné un préjudice pour
ses services et un discrédit vis-à-vis de ses administrés; il ajoutait
qu'il lui paraissait donc judicieux de "s'en tenir à la pratique adoptée
d'un commun accord", selon laquelle les deux administrations avaient
convenu de ne plus établir de tels rapports. Lorsque les Etablissements
Y. se sont adressés à l'autorité belge en septembre 1980, celle-ci n'a
pas refusé de leur donner les renseignements qu'ils sollicitaient. Sur
la base de la réponse adressée au Directeur général des douanes au mois
de juillet, l'administration belge a toutefois subordonné cette enquête
complémentaire à la demande expresse de la Direction des douanes suisses
ou, à tout le moins, à son accord. Il ressort donc clairement du dossier
que c'est l'administration suisse qui, en l'espèce, a empêché que les
preuves fournies par la recourante soient examinées, de sorte qu'il n'est
pas nécessaire de déterminer quelles conséquences pourrait avoir, pour la
procédure de contrôle en Suisse, un éventuel refus des autorités étrangères
de donner de plus amples informations après la clôture de l'enquête.
L'échange d'écritures entre les deux directions des douanes des
pays concernés démontre aussi que l'administration a voulu instaurer une
pratique qui consiste à ne pas demander un second rapport pour obtenir
des renseignements complémentaires. Comme on l'a vu (supra consid. 3),
cette pratique n'est pas exigée par l'accord international et ne saurait
notamment se fonder sur les art. 16 et 17 du Protocole No 3. La façon de
procéder des autorités douanières suisses est, au demeurant, contraire
aux droits de procédure accordés par les art. 12 et 29 PA et aux garanties
minimales découlant de l'art. 4 Cst.
Il en résulte que la Direction générale des douanes et la Commission
fédérale des recours ont violé le droit d'être entendu de la recourante
en refusant de transmettre ses offres de preuves aux autorités belges
pour examen. Les décisions attaquées doivent dès lors être annulées
pour violation du droit fédéral et constatations incomplètes de faits
pertinents (art. 104 lettres a et b OJ). Il y a lieu, par conséquent,
de renvoyer l'affaire à la Direction générale des douanes afin qu'elle
complète la procédure en demandant aux autorités belges les renseignements
nécessaires. Il lui appartiendra ensuite de rendre une nouvelle décision
sur la base de ce deuxième contrôle.