BGE 111 IB 182
111 Ib 182
38. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 9. Dezember 1985 i.S. B. S.A. gegen Grundbuchinspektorat des
Kantons Graubünden und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Auskunfts- und Editionspflicht sowie vorsorgliche Massnahmen gemäss
Art. 15 und 16 des Bundesbeschlusses über den Erwerb von Grundstücken durch
Personen im Ausland vom 23. März 1961/21. März 1973 (BewB); Art. 23 Abs.
1 und 2 BewV i.d.F. vom 21. März 1973; Art. 103 lit. a und Art. 106
Abs. 1 OG.
1. Das nach der Rechtsprechung zu Art. 103 lit. a OG erforderliche
aktuelle und praktische Rechtsschutzinteresse an der Anfechtung der
Verweigerung der aufschiebenden Wirkung entfällt, wenn die Vorinstanz
im Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Urteils bereits in der Hauptsache
entschieden hat (E. 2).
2. Die Beschwerdefrist zur Anfechtung von Anordnungen nach Art. 15
und 16 BewB beträgt gemäss Art. 17 Abs. 4 BewB in Übereinstimmung mit
Art. 106 Abs. 1 OG 10 Tage (E. 3a).
3. Aufgrund von Art. 23 Abs. 1 und 2 BewV i.d.F. vom 21. März 1973
ist die zuständige Behörde bei begründetem Verdacht auf Verletzung von
Vorschriften des BewB befugt, die nötigen Nachforschungen auch unabhängig
von einem ihr gemeldeten Erwerbsgeschäft aufzunehmen (E. 6b und c).
Sachverhalt
A.- Die B. S.A. mit Sitz in L. ist Eigentümerin von drei Grundstücken
in der Gemeinde Silvaplana. Um nachträglich feststellen zu können, ob der
Erwerb dieser Grundstücke im Sinne des Bundesbeschlusses über den Erwerb
von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewB) bewilligungspflichtig
gewesen wäre, wurde sie am 27. Juli 1984 vom Grundbuchinspektorat des
Kantons Graubünden aufgefordert, verschiedene Fragen zu beantworten und
Unterlagen (Statuten, Bilanzen, Erfolgsrechnungen, Grundstückkaufverträge,
Darlehensverträge, Steuererklärungen etc.) vorzulegen. Gleichzeitig
erging an das Grundbuchamt Oberengadin die Weisung, hinsichtlich dieser
Gesellschaft bzw. deren Liegenschaften keine Mutationen mehr einzutragen.
Gegen diese Verfügung führte die B. S.A. Beschwerde beim
Verwaltungsgericht Graubünden. Sie verlangte deren Aufhebung, soweit die
Herausgabe anderer Dokumente als der Statuten, der Gründungsurkunde,
der Jahresrechnungen und der Erklärung des Verwaltungsrates über die
Beteiligungsverhältnisse angeordnet worden sei; ferner beantragte sie die
Aufhebung der Grundbuchsperre und die Gewährung der aufschiebenden Wirkung.
Mit Prozessbeschwerdeentscheid vom 3. Oktober 1984 bestätigte das
Verwaltungsgericht die bereits zuvor von seinem Präsidenten ausgesprochene
Verweigerung der aufschiebenden Wirkung und am 7. November 1984 wies es
die Beschwerde auch in der Hauptsache ab.
Die B. S.A. führt in zwei verschiedenen Eingaben sowohl
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Prozessbeschwerdeentscheid
als auch gegen den Hauptentscheid. Das Bundesgericht legt die beiden
Verfahren zusammen und tritt auf die erste Beschwerde nicht ein, die
zweite Beschwerde weist es ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach Art. 103 lit. a
OG legitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Ein
schutzwürdiges Interesse im Sinne dieser Bestimmung verfolgt grundsätzlich
der Beschwerdeführer, dessen rechtliche oder tatsächliche Stellung durch
den Ausgang des Beschwerdeverfahrens unmittelbar beeinflusst werden
kann (BGE 98 Ib 58 E. 2; GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. II,
S. 900). Das schutzwürdige Interesse muss aktuell, d.h. im Zeitpunkt der
Beschwerde und des bundesgerichtlichen Urteils noch vorhanden sein. Fällt
es im Laufe des Verfahrens dahin, so wird die Sache aus diesem Grunde
gegenstandslos und ohne Urteil als erledigt erklärt (BGE 110 Ia 144 GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 154).
b) Die Gewährung oder Verweigerung der aufschiebenden Wirkung
hat als prozessleitende Verfügung nur solange Bestand, als die
angerufene Instanz in der Hauptsache noch nicht entschieden hat. Mit dem
instanzabschliessenden Urteil fällt sie dahin (GYGI, aaO, S. 245). Hat die
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochtene prozessleitende Verfügung
im Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Urteils ihre Wirkung infolge des
zwischenzeitlich von der Vorinstanz in der Hauptsache gefällten Entscheids
verloren, entfällt das Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers. So
verhält es sich bei der vorliegenden Beschwerde. Dadurch, dass das
Verwaltungsgericht am 7. November 1984 instanzabschliessend über die Frage
der Auskunfts- und Editionspflicht der Beschwerdeführerin entschied, fiel
ihr praktisches und aktuelles Interesse an der Gutheissung ihrer gegen
die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung erhobenen Beschwerde dahin.
c) Das Bundesgericht verzichtet sowohl bei
Verwaltungsgerichtsbeschwerden als auch bei staatsrechtlichen Beschwerden
ausnahmsweise auf das Erfordernis des praktischen und aktuellen Interesses,
wenn sich die aufgeworfenen Fragen für den Beschwerdeführer jederzeit
unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen können oder
wenn an deren Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein
hinreichendes Interesse besteht (BGE 110 Ia 143 E. 2b, 106 Ib 112 E. 1b,
97 I 733/734). An diesen Voraussetzungen fehlt es indessen bei der
vorliegenden Beschwerde:
Einerseits gibt es keine Anzeichen dafür, dass die Beschwerdeführerin
in einem weiteren Verfahren den Vollstreckungsaufschub einer ihr
auferlegten Pflicht zur Auskunftserteilung oder Aktenherausgabe bzw. einer
Grundbuchsperre verlangen muss und andererseits stellen sich keine Fragen,
deren Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen
Interesse liegt. Es besteht daher kein Grund, die Beschwerde trotz des
Wegfalls des aktuellen Rechtschutzinteresses materiell zu behandeln,
weshalb sie als gegenstandslos vom Geschäftsverzeichnis abzuschreiben ist
(vgl. BGE 106 Ib 295 E. 3).
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, sie habe die im
vorliegenden Fall geltende Beschwerdefrist von 30 Tagen eingehalten. Da
die Fristwahrung Prozessvoraussetzung ist, hat das Bundesgericht diese
Frage vorab und ohne Bindung an die Parteibegehren zu prüfen.
a) Sowohl die Akteneinsichts- und Herausgabepflicht, welche die
zuständige Behörde den in Art. 15 BewB genannten Personen auferlegen
kann, als auch die vorsorglichen Massnahmen gemäss Art. 16 BewB bilden
verfahrensmässige Voraussetzungen dafür, dass der Entscheid über den
eigentlichen Verfahrensgegenstand, die Bewilligungspflicht und die
Bewilligungserteilung, in Kenntnis der massgeblichen Tatsachen gefällt
werden kann. Ebenso steht ausser Frage, dass solche Verfügungen geeignet
sind, nicht wiedergutzumachende Nachteile zu bewirken, denn die auf diesem
Weg von der Behörde beschafften Informationen können für die Adressaten
ungünstige Bewilligungsentscheide zur Folge haben. Die gestützt auf
Art. 15 und 16 BewB erlassenen Anordnungen stellen deshalb keine End-
sondern lediglich Zwischenverfügungen dar (BGE 106 Ib 89/90, 101 Ib 246;
zum Begriff der Zwischenverfügung auch GYGI, aaO, S. 140-143), für welche
die Beschwerdefrist gemäss Art. 17 Abs. 4 BewB in Übereinstimmung mit
Art. 106 Abs. 1 OG 10 Tage beträgt.
b) Obschon die Beschwerdeführerin fälschlicherweise davon ausging, die
Rechtsmittelfrist betrage 30 Tage, ist ihre Eingabe nicht verspätet. Da
zwischen dem 18. Dezember und dem 1. Januar die gesetzlichen wie auch
die richterlichen Fristen stillstehen (Art. 34 Abs. 1 lit. c OG) wurde
die am 4. Januar 1985 der Post übergebene Beschwerdeschrift, welche sich
gegen den am 10. Dezember zugestellten vorinstanzlichen Entscheid richtet,
rechtzeitig eingelegt.
c) In diesem Zusammenhang ist das Verwaltungsgericht Graubünden darauf
hinzuweisen, dass es gemäss Art. 1 Abs. 3 VwVG als letzte kantonale
Instanz, welche gestützt auf öffentliches Recht des Bundes verfügt, an
die Vorschrift von Art. 35 Abs. 1 VwVG gebunden ist und daher verpflichtet
gewesen wäre, seinen aufgrund von Art. 15 und 16 BewB gefällten Entscheid
mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Gleiches gilt hinsichtlich
der Anwendung der entsprechenden Bestimmungen des Bundesgesetzes über den
Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG; SR 211.412.41),
welches seit dem 1. Januar 1985 in Kraft steht.
Erwägung 4
4.- Die Auskunfts- und Editionspflicht wird in Art. 15 BewB
folgendermassen geregelt:
"Wer von Amtes wegen, berufsmässig, vertraglich, als Organ einer
juristischen Person oder Personengesellschaft ohne juristische
Persönlichkeit oder tatsächlich an der Vorbereitung, and der
Finanzierung
oder am Abschluss von Geschäften im Sinne des Art. 2 mitwirkt, ist
verpflichtet, der zuständigen Behörde auf deren Verlangen über alle
Tatsachen, die für die Bewilligungspflicht oder die Bewilligung von
Bedeutung sein können, nach bestem Wissen und Gewissen Auskunft zu
erteilen und nötigenfalls Einsicht in die Geschäftsbücher,
Korrespondenzen oder Belege zu gewähren und diese herauszugeben."
Diesem Wortlaut ist eindeutig zu entnehmen, dass die Auskunfts- und
Aktenherausgabepflicht unter anderem jede natürliche oder juristische
Person trifft, welche tatsächlich an Erwerbshandlungen im Sinne von
Art. 2 BewB mitgewirkt hat. Selbstverständlich fallen auch die an
solchen Geschäften beteiligten Parteien unter diese Bestimmung. Tritt
beispielsweise eine Aktiengesellschaft als Käuferin eines Grundstücks
auf, so sind - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - nicht nur
deren Organe, sondern die Gesellschaft selbst zur Mitwirkung im Sinne von
Art. 15 BewB verpflichtet, weshalb die entsprechende Verfügung an sie
gerichtet werden kann. Dass die Gesellschaft dieser Verpflichtung nur
durch die Tätigkeit der Organe nachkommen kann, ergibt sich von selbst
und bedarf daher keiner weiteren Ausführungen.
Erwägung 5
5.- In formeller Hinsicht bringt die Beschwerdeführerin vor, die
Verfügung des Grundbuchinspektorats vom 27. Juli 1984 sei ungenügend
begründet gewesen; es sei insbesondere nicht bekanntgegeben worden,
worauf sich der Verdacht der Verletzung von Vorschriften des BewB
stütze. Das Grundbuchinspektorat habe die nötigen Erklärungen erst vor
dem Verwaltungsgericht abgegeben und zwar zu einem Zeitpunkt, als der
Beschwerdeführerin keine Erwiderung mehr möglich gewesen sei. In diesem
Vorgehen liege eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs.
Diese Rüge ist nicht stichhaltig. Bereits der Verfügung des
Grundbuchinspektorats konnte die Beschwerdeführerin unschwer entnehmen,
dass die geforderten Auskünfte und Unterlagen im Rahmen einer Untersuchung
über die Bewilligungspflicht der von ihr getätigten Grundstückkäufe
benötigt wurden. Mehr brauchte ihr zu jenem Zeitpunkt nicht mitgeteilt zu
werden, zumal ihr damit klar sein musste, welchem Zweck die angeordneten
Massnahmen dienten. Sie war in der Folge auch durchaus in der Lage, ihre
beim Verwaltungsgericht erhobene Beschwerde sachgerecht zu begründen.
Selbst wenn man fordern wollte, in der Verfügung hätten auch die
Anhaltspunkte genannt sein müssen, aufgrund derer die Untersuchung
angehoben worden war, könnte die Beschwerde nicht gutgeheissen werden,
da ein solcher Mangel nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung durch
die Nachlieferung der Begründung in der Vernehmlassung zur ergriffenen
Beschwerde geheilt werden kann, wobei allerdings den Betroffenen aus
dieser zeitlichen Verzögerung kein weiterer Nachteil entstehen darf
(BGE 107 Ia 2 f.). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben: Entgegen der
Behauptung der Beschwerdeführerin gab das Grundbuchinspektorat in seiner
Vernehmlassung vom 31. August 1984 Auskunft über die Gründe, welche
Anlass zur Untersuchung gegeben haben, so dass sie Gelegenheit hatte,
sich im Rahmen des Schriftenwechsels dazu zu äussern. Inwiefern ihr
dabei ein Nachteil erwachsen sein könnte, ist nicht ersichtlich.
Erwägung 6
6.- a) Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, für die vom
Grundbuchinspektorat angehobene Untersuchung bestehe keine gesetzliche
Grundlage. Massnahmen nach Art. 15 und 16 BewB dürften jeweils nur im
Zusammenhang mit konkreten Rechtsgeschäften ergriffen werden. Davon könne
aber in ihrem Fall keine Rede sein, lägen doch die von ihr getätigten
Grundstückgeschäfte bereits um Jahre zurück. Auch in dieser Hinsicht kann
der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden:
b) Aufgrund von Art. 23 Abs. 1 und 2 der Verordnung über den
Grundstückerwerb von Personen im Ausland in der Fassung vom 21. März 1983
haben die Behörden den Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln. Sie
dürfen nur auf Vorbringen abstellen, die sie geprüft und über die
sie nötigenfalls Beweis erhoben haben. Das Bundesgericht hat von den
kantonalen Behörden stets verlangt, dass diese Verfahrensvorschrift
namentlich in solchen Fällen strikte eingehalten wird, wo Anzeichen
für die ausländische Beherrschung einer juristischen Person oder ein
Treuhandgeschäft bestehen. Nach der Rechtsprechung muss unter anderem
abgeklärt werden, ob die als Aktionäre bezeichneten Schweizer wirklich
über die vollen Aktionärsrechte verfügen, oder ob sie bloss Treuhänder
sind. Sobald Anlass zu Zweifeln besteht, haben diese Schweizer Aktionäre
nachzuweisen, dass sie die Gesellschaft tatsächlich beherrschen und die
Aktien aus ihren eigenen Mitteln erworben haben; auch wenn dieser Beweis
gelingt, haben sie Auskunft darüber zu geben, wie das Grundstückgeschäft
finanziert worden ist, damit festgestellt werden kann, ob nicht ein
Treuhandverhältnis im Sinne von Art. 2 lit. e BewB vorliegt. Dabei
hängt der Umfang der erforderlichen Erhebungen von den Umständen des
einzelnen Falles ab (BGE 109 Ib 104 E. b, 106 Ib 203). Wohl werden die
amtlichen Nachforschungen in der Regel erst in Gang gesetzt, wenn die
Geschäfte, welche unter die Gesetzgebung gegen die Bodenüberfremdung
fallen könnten, der zuständigen Behörde durch die betroffenen Personen
selbst oder durch andere Amtsstellen gemeldet werden. Daraus kann aber
nicht geschlossen werden, die Behörde dürfe nicht auch von sich aus tätig
werden. Aufgrund der ihr obliegenden umfassenden Untersuchungspflicht
ist sie vielmehr gehalten, die Ermittlungen auch in Fällen aufzunehmen,
welche ihr nicht gemeldet wurden. Dabei genügt bereits ein blosser
Verdacht, um von den betroffenen Personen Auskunft und Einsicht in die
massgeblichen Unterlagen verlangen zu können. Als Verdachtsmomente kommen
einzelne konkrete Anhaltspunkte aber auch die gesamten Umstände eines
Falles in Betracht. Die Behörde verfügt in dieser Hinsicht über einen
Ermessensspielraum, den sie nur überschreitet, wenn sie sich auf reine
Vermutungen beruft, ohne dass sie diese durch Tatsachen zu belegen vermag.
c) Sind - wie im vorliegenden Fall - die Aktionäre einer Gesellschaft,
die in einer ausgeprägten Touristengegend eine oder mehrere Ferienwohnungen
besitzt, nicht bekannt und wird keine der Wohnungen vom einzigen
Verwaltungsrat bewohnt, so kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden,
dass die Gesellschaft von Personen mit Wohnsitz im Ausland beherrscht
wird. Es ist Aufgabe der zuständigen Behörde, darüber zu wachen, dass die
Gesellschaft weder beim Grunderwerb noch zu einem spätern Zeitpunkt unter
die Bewilligungspflicht fällt. Im vorliegenden Fall kommt die unübliche
Tatsache hinzu, dass die Beschwerdeführerin, die lediglich über ein
Aktienkapital von Fr. 50'000.-- verfügt, 1969 und 1971 Fr. 265'000.--
für den Kauf ihrer Grundstücke ausgeben konnte, ohne hypothekarisch
gesicherte Fremdmittel beanspruchen zu müssen.
Das Grundbuchinspektorat war unter diesen Umständen gestützt auf
Art. 15 BewB berechtigt, von der Beschwerdeführerin die Offenlegung der
Geschäftsbücher und anderer Unterlagen zu verlangen, die einen Einblick
in die finanziellen und personellen Strukturen der Gesellschaft
verschaffen. Anders als die Beschwerdeführerin meint, braucht
diese Erhebung nicht in eine allgemeine Durchleuchtung auszuufern,
denn die Behörde hat sich strikte darauf zu beschränken, diejenigen
Informationen zu sammeln, die sie benötigt, um entscheiden zu können,
ob ein Bewilligungsverfahren im Sinne des BewB durchgeführt werden
muss. Weitergehende Abklärungen wären in diesem Stadium unzulässig und
durch Art. 15 BewB nicht gedeckt.
d) Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die angeordneten
Massnahmen gingen weit über das hinaus, was unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit zulässig sei, ist nicht begründet. Die Auskunfts-
und Editionspflicht wie auch die Grundbuchsperre sind geeignet und
notwendig, um die Grundlagen für den Entscheid über die Eröffnung
eines Bewilligungsverfahrens zu beschaffen bzw. die Sachlage vor
Veränderungen zu bewahren. Da sie sich zudem auf alle Tatsachen und
Umstände beziehen, die für die Anwendung des BewB von Bedeutung sein
können (BGE 101 Ib 249), kann ihnen weder die Verjährung noch der Ablauf
der buchführungsrechtlichen Aufbewahrungsfrist für Geschäftsbücher oder
Belege (Art. 962 OR) entgegengehalten werden. Denn einerseits kann sich
die Herausgabepflicht vernünftigerweise nur auf vorhandene Unterlagen
beziehen, wobei nicht von Belang ist, ob sie älter oder jünger als 10
Jahre sind, und anderseits ist die Feststellung der Nichtigkeit eines
Grunderwerbs durch die Bewilligungsbehörde sowie die Klage auf Auflösung
einer Gesellschaft mit rechtswidrigem Zweck jederzeit möglich (BGE 110
Ib 114 E. 3, 107 Ib 190 E. 6c).
e) Die Beschwerdeführerin beanstandet die Weisung, wonach "alle übrigen
Akten, die geeignet sind, Aufschluss über die unter Ziff. 1 gestellten
Fragen zu erteilen" herauszugeben sind. Versteht man die Weisung als
Befugnis der Betroffenen, Akten einzureichen, welche zu ihren Gunsten
sprechen, so ist sie selbstverständlich und überflüssig. Versteht man
die Weisung als Pflicht, zum Einreichen belastender Dokumente, so ist die
Einwendung der Beschwerdeführerin berechtigt. Eine Editionspflicht, die es
dem Betroffenen auferlegt, bei jedem Dokument die Beweiseignung zu prüfen,
ist wegen ihrer Unbestimmtheit als solche problematisch. Ihre Einhaltung
lässt sich ohne eingreifende Zwangsmassnahme nicht kontrollieren; d.h. sie
ist undurchführbar und ihrer Natur nach unbeachtlich. Eine ausdrückliche
Aufhebung des entsprechenden Passus der erstinstanzlichen Verfügung
erübrigt sich, zumal zu diesem Punkt kein spezieller Antrag vorliegt.
f) Damit ergibt sich, dass die Vorinstanz weder das ihr zustehende
Ermessen missbraucht noch sonstwie Bundesrecht verletzt hat. Im übrigen
haben mit dem Inkrafttreten des BewG die Voraussetzungen der Auskunfts-
und Editionspflicht sowie der vorsorglichen Massnahmen nicht geändert
(Art. 22 und 23), so dass der angefochtene Entscheid auch vor dem neuen
Recht standhält. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Erwägung 7
7.- a) Ist - wie im Falle des von der Beschwerdeführerin angefochtenen
Prozessbeschwerdeentscheids über die Gewährung der aufschiebenden Wirkung -
eine Beschwerde gegenstandslos geworden (vgl. Ziff. 2c hievor), so verlegt
das Bundesgericht die Verfahrenskosten aufgrund der Sachlage vor Eintritt
des Erledigungsgrundes, wobei es seinen Entscheid summarisch begründet
(Art. 72 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG; BGE 106 Ib 295 E. 3).
Nach der Aktenlage im Zeitpunkt des Entscheides über die von
der Beschwerdeführerin beantragte aufschiebende Wirkung war die vom
Verwaltungsgericht ausgesprochene Verweigerung durchaus gerechtfertigt. In
Anbetracht der Wichtigkeit der vom Grundbuchinspektorat eingeleiteten
Untersuchung musste die Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse
sowie der Beseitigung der massgeblichen Schriftstücke verhindert
werden. Anderseits wurden die Interessen der Beschwerdeführerin dadurch
gewahrt, dass das Grundbuchinspektorat die verlangten Akten und Auskünfte
erst nach Vorliegen des rechtskräftigen Entscheids über den Bestand der
Verfügung vom 27. Juli 1984 verwenden durfte bzw. darf. Unter diesen
Umständen hätte die eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde, weil
unbegründet, abgewiesen werden müssen, wenn sie nicht gegenstandslos
geworden wäre. Folglich sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen.
b) Da die in der Hauptsache geführte Verwaltungsgerichtsbeschwerde
vom 4. Januar 1985 abzuweisen ist, hat die Beschwerdeführerin auch die
Kosten dieses Verfahrens zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG).