BGE 111 IB 176
111 Ib 176
37. Estratto della sentenza 7 ottobre 1985 della II Corte di diritto
pubblico nella causa X. c. Commissione cantonale di ricorso del Cantone
Ticino per l'applicazione del decreto federale 23 marzo 1961/21 marzo
1973 sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (ricorso di
diritto amministrativo) Regeste
Bewilligung in einem Härtefall. Art. 4 Abs. 1 lit. b der Verordnung
über den Erwerb von Grundstücken in Fremdenverkehrsorten durch Personen
im Ausland vom 10. November 1976/18. Juni 1979 (BewVF), Art. 8 Abs. 3 des
Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland
(BewG).
1. Wenn die kantonalen Behörden erster und zweiter Instanz ein
Gesuch um Erteilung einer Bewilligung wegen eines Härtefalls aufgrund der
altrechtlichen Bestimmung abgewiesen haben und das Bundesgericht sich mit
einer Beschwerde nach Inkrafttreten des BewG (1. Januar 1985) zu befassen
hat, hat es grundsätzlich neues Recht, insbesondere Art. 8 Abs. 3 BewG,
anzuwenden. Ausnahme vom Grundsatz der Anwendung neuen Rechts wegen nicht
durch den Gesuchsteller verursachter langer Verfahrensdauer? Frage offen
gelassen, weil die Voraussetzungen für die Gewährung einer Bewilligung in
einem Härtefall gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. b BewVF gleich sind wie gemäss
Art. 8 Abs. 3 BewG (E. 2).
2. Objektive und subjektive Voraussetzungen für die Gewährung einer
Härtefall-Bewilligung; Situation im konkreten Fall (E. 3).
Sachverhalt
A.- F. e S. X. sono proprietari a O. della particella n. 275, situata
in parte in zona residua e in parte in zona forestale: trattasi di un
terreno di 14'759 mq su cui sorge una lussuosa villa avente una superficie
totale di oltre 500 mq e un volume di 6573 mc SIA.
In data 6 dicembre 1982, i ricorrenti hanno chiesto all'Autorità di
prima istanza del distretto di Lugano d'essere autorizzati a vendere una
parte della loro proprietà a persone all'estero. A sostegno della propria
domanda hanno fatto valere la situazione di grave disagio economico da
essi attraversata specie nel 1981 e nel 1982, adducendo inoltre che tutti
i tentativi compiuti in quegl'anni per vendere la proprietà sul mercato
svizzero erano rimasti purtroppo senza risultato. Questa istanza è stata
respinta dall'Autorità distrettuale il 30 maggio 1983 e la sua risoluzione
negativa è stata poi confermata anche dalla Commissione cantonale di
ricorso con decisione del 10 ottobre 1983, intimata alle parti il 18
gennaio successivo.
I coniugi X. hanno impugnato questa decisione con tempestivo
ricorso di diritto amministrativo, chiedendo al Tribunale federale di
annullarla e postulando il rilascio dell'"autorizzazione a vendere come
da richiesta". La Commissione cantonale di ricorso e l'Ufficio federale
di giustizia hanno concluso alla reiezione del gravame.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerato in diritto:
Erwägung 2
2.- La nuova legge federale sull'acquisto di fondi da parte di
persone all'estero del 16 dicembre 1983 (LAFE) e la relativa ordinanza
del 1o ottobre 1984 (OAFE) sono entrate in vigore il 1o gennaio 1985 ed
hanno abrogato sia il decreto federale del 23 marzo 1961/21 marzo 1973,
sia le due ordinanze del 21 dicembre 1973 (vOAFE) e del 10 novembre 1976
(OAFTE). In primo luogo, si deve dunque vagliare se il postulato rilascio
dell'autorizzazione detta d'estremo rigore soggiaccia al nuovo diritto
o sia ancora retto invece dalla cessata normativa.
a) Giusta la disposizione transitoria dell'art. 38 LAFE, la nuova legge
e le disposizioni esecutive emanate in virtù di essa sono applicabili
alle autorizzazioni concesse in prima istanza dopo la sua entrata
in vigore, in quanto non siano fondate su autorizzazioni di massima
definitive secondo il diritto previgente. Ne consegue che la vecchia
normativa continua a disciplinare le procedure nel cui ambito è stata
concessa un'autorizzazione prima del 1o gennaio 1985, mentre il nuovo
diritto è immediatamente applicabile ove nessuna autorizzazione sia stata
rilasciata prima della sua entrata in vigore (sentenza 8 febbraio 1985
in re Al Sabah, consid. 2; sentenza 11 luglio 1985 in re van Duisbourg,
consid. 2). Questa soluzione è d'altronde conforme alla giurisprudenza
instaurata dal Tribunale federale sotto l'impero del vecchio decreto,
basandosi sulla prassi in materia di polizia edilizia (DTF 107 Ib 86
consid. 4, 195 consid. 3; RNRF 56/1975, pagg. 295/96).
b) Nel caso in esame, le autorità cantonali di ambo le istanze hanno
respinto la domanda dei ricorrenti e sarebbe quindi applicabile - in
linea di principio - il nuovo diritto ed in particolare l'art. 8 cpv. 3
LAFE. Sennonché, non può essere scordato che la nota istanza è stata
introdotta dai coniugi X. il 6 dicembre 1982 e che il ricorso di diritto
amministrativo è stato da questi interposto il 6 febbraio 1984, a circa 10
mesi dall'entrata in vigore della nuova normativa. Stando così le cose,
ci si può seriamente chiedere se, a causa della durata della procedura -
di cui i ricorrenti non sono responsabili - non potrebbe giustificarsi
un'eventuale deroga al principio dell'applicabilità immediata del nuovo
diritto, dal momento che dottrina e giurisprudenza ammettono un'eccezione
a questo principio in caso di ritardo importante nella procedura, non
imputabile al richiedente, ma alle varie autorità che si sono occupate
del caso (DTF 107 Ib 138, 101 Ib 301 consid. 2 e rif.; GRISEL, Traité de
droit administratif, pag. 154).
c) Ai fini del giudizio, tale questione e quella più generale del
diritto applicabile possono tuttavia rimanere aperte poiché le condizioni
per il rilascio di un'autorizzazione d'estremo rigore sono sostanzialmente
identiche secondo l'art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE e l'art. 8 cpv. 3 LAFE:
il legislatore del 1983 ha infatti ripreso nel testo di legge la rigida
definizione dei casi di rigore che il Tribunale federale aveva desunto
dal cessato decreto del Consiglio federale del 21 dicembre 1973/11
luglio 1975 (RU 1975, pag. 1303) e successivamente dall'OAFTE del 10
novembre 1976/18 giugno 1979, precisando nondimeno che l'autorizzazione
accordata a tal titolo dev'essere computata nel contingente cantonale di
quelle per l'acquisto di abitazioni di vacanza e di unità d'abitazione
in apparthotel. Ne consegue, in definitiva, che se il ricorso dei
coniugi X. dev'essere disatteso secondo il vecchio diritto, la postulata
autorizzazione di rigore dovrà necessariamente essere rifiutata anche in
virtù della nuova disciplina.
Erwägung 3
3.- Indipendentemente dalle continue modifiche apportate al testo
dell'art. 4 cpv. 1 lett. b, risp. lett. c del citato decreto del
Consiglio federale e dell'OAFTE, l'adempimento delle condizioni ivi
previste è stato sempre valutato in senso restrittivo. Come il Tribunale
federale ha ripetutamente precisato, l'applicazione di detta norma è
subordinata, per un verso, all'esistenza di un rapporto di causalità
fra le circostanze nuove subentrate dopo l'acquisto dell'immobile ed in
quel mentre imprevedibili e la situazione di particolare disagio che
ne risulta per l'alienante o per la sua famiglia, ed esige, per altro
verso, che l'acquisto da parte di una persona all'estero rappresenti il
solo mezzo per evitare questa conseguenza. Il richiedente deve poi anche
dimostrare che la vendita del fondo costituisce per lui una necessità
oggettiva dettata da una situazione finanziaria particolarmente difficile
o eventualmente da precise ragioni mediche, e deve comprovare infine
che tutti i tentativi volti a locare l'immobile o a venderlo a persone
legittimate ad acquistarlo sono risultati vani, malgrado gli sforzi che
da lui si potevano ragionevolmente esigere nel caso specifico; sotto
questo profilo, l'alienante deve evidentemente astenersi da qualsiasi
speculazione e deve adattare il prezzo di vendita, nella misura del
possibile, alle condizioni attuali del mercato immobiliare svizzero (DTF
107 Ib 180/81 consid. 4a, 104 Ib 19/20 consid. 4 e 5, 102 Ib 331 consid.
1, 333/34 consid. 3; RDAT 1979 n. 78, 1978 n. 97).
a) Con la decisione impugnata la Commissione cantonale di ricorso
ha rilevato fra l'altro che la situazione economica dell'arch. X. era
"oltremodo precaria", come lo dimostravano "le indicazioni contabili
fornite e le numerose e rilevanti procedure esecutive promosse nei
suoi confronti", deducendone da questo profilo che "la situazione di
estremo disagio non altrimenti risolvibile potrebbe anche considerarsi
acquisita". Questa conclusione, a cui l'Autorità di prima istanza non era
del resto approdata, è giustamente revocata in dubbio anche dall'Ufficio
federale di giustizia.
Con l'autorità federale bisogna riconoscere infatti che l'arch. X. non
ha saputo fornire particolari ragguagli sulle sue condizioni finanziarie,
come che sia atti a comprovare una situazione di estremo disagio ai sensi
dell'art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE. Certo, egli ha prodotto una voluminosa
documentazione e segnatamente un bilancio e un conto perdite e profitti da
cui risultano perdite, a fine settembre 1982, per un ammontare complessivo
di Fr. ..., nonché una lista delle spese annue di manutenzione del fondo e
una serie di precetti esecutivi spiccati fra il 1979 e il 1982 e colpiti
perlopiù da opposizione; d'altra parte è pure noto che la particella
litigiosa è gravata da ipoteche e cartelle ipotecarie per un valore
complessivo che supera il milione di franchi. Sennonché i ricorrenti si
sono limitati in pratica a fornire indicazioni parziali, producendo ad
esempio i conteggi d'imposta senza indicare i diversi fattori ed elementi
imponibili. Stando così le cose, non è quindi possibile farsi un'idea
precisa sull'evoluzione progressiva della situazione nel corso degli
anni passati, né ancor meno accertare se i ricorrenti non posseggano
eventualmente altri beni immobili o non dispongano d'altre fonti di
reddito; e a questo proposito si deve perlomeno rilevare che l'arch. X. è
comproprietario della particella n. 240 di C., ove sono state costruite
29 casette di vacanza, in parte già vendute a cittadini svizzeri.
Da quanto sopra discende che se le condizioni economiche dei coniugi X.
appaiono oggi verosimilmente precarie, ancora non è provato che essi
si trovino in una situazione d'estremo rigore, ovvero di particolare
disagio finanziario ai sensi dell'art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE e della
relativa prassi del Tribunale federale: ritenendo adempiuta questa prima
condizione oggettiva, la Commissione di ricorso ha quindi disatteso
le regole imperative degli art. 23 cpv. 1 e 2 vOAFE e 22 cpv. 1 LAFE,
regole che impongono alle competenti autorità di esperire una procedura
d'accertamento facendo tutto ciò che di necessità occorre per poter
chiarire i fatti ed apprezzare in tal modo la reale situazione dei
richiedenti (cfr. DTF 106 Ib 76 consid. 5a).
b) La Commissione di ricorso ha nondimeno confermato la decisione
negativa dell'autorità distrettuale poiché le condizioni soggettive per
l'applicazione dell'art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE non erano adempiute. A
ragione, essa ha osservato infatti che le difficoltà finanziarie di cui
i ricorrenti si prevalevano erano già manifeste e si sarebbero potute
ravvisare senza soverchie difficoltà già durante il periodo di costruzione
dell'immobile. Basti ricordare in questo contesto che il Tribunale
federale ha sempre subordinato l'applicazione della clausola di rigore
all'esistenza di un rapporto di causalità fra la situazione di disagio
dell'alienante e le circostanze nuove e imprevedibili sopravvenute dopo
l'acquisto o la costruzione dell'immobile, e che tale esigenza figura
ora esplicitamente nel testo dell'art. 8 cpv. 3 LAFE. Ciò significa
in altre parole che l'autorizzazione di rigore dev'essere rifiutata se
il richiedente si trovava già in una situazione di incomodo al momento
dell'acquisto o dell'edificazione del fondo o se le difficoltà subentrate
in seguito dovevano o potevano essere ragionevolmente previste (DTF 107
Ib 181 consid. 4a, 186 consid. 6).
Nel caso in esame non si può negare che il ricorrente, al momento
dell'acquisto del terreno e dell'approvazione del progetto, conseguisse
un reddito professionale relativamente importante: cionondimeno, egli
ha assunto il rischio di costruire una villa particolarmente lussuosa e
costosa senza disporre dei fondi necessari e sapendo altresì di dover far
fronte per parecchi anni ad impegni finanziari importanti, in un momento
in cui s'era già manifestata una certa compressione del mercato edilizio
ticinese ed in cui egli poteva quindi paventare una sensibile diminuzione
dei propri redditi. Come giustamente rilevato dall'autorità cantonale,
il ricorrente s'è imbarcato in pratica in un'operazione immobiliare di
notevoli dimensioni quando risultava evidente - specie dal 1973 innanzi -
che egli non avrebbe potuto fronteggiare i relativi oneri a lungo termine,
"tanto più che a quell'epoca erano già avvertibili sintomi di stasi
nell'edilizia, che non avrebbero dovuto sfuggire all'occhio attento di
un professionista quotidianamente a contatto con questa realtà".
Se ne deve concludere che l'autorizzazione di rigore doveva esser
negata in casu per mancanza, quantomeno, dei requisiti soggettivi e che
all'autorità cantonale non si può quindi rimproverare d'aver violato
il diritto federale, d'aver abusato del suo potere di apprezzamento o
di averlo eventualmente ecceduto (cfr. per un caso analogo, ancorché di
proporzioni più modeste, la sentenza 6 marzo 1981 in re Ufficio federale
di giustizia, consid. 6 riassunto in DTF 107 Ib 186 e pubblicato nella
RDAT 1982 n. 106, pagg. 244/45): il ricorso di diritto amministrativo si
avvera pertanto infondato e dev'essere respinto già per tal motivo.
c) Stando così le cose, torna superfluo esaminare se i ricorrenti
abbiano realmente compiuto numerosi ma vani tentativi per sanare o
migliorare la loro situazione economica, senza vendere l'immobile ad una
persona all'estero; si rilevi comunque che, a tal proposito, possono
sussistere ragionevoli dubbi, ove si pensi che i ricorrenti hanno sì
prodotto una lista di persone - residenti in Svizzera e all'estero -
interessate all'acquisto dell'immobile, ma non hanno fornito nessuna
indicazione sulle condizioni di vendita e segnatamente sul prezzo, che
dev'essere adattato - nella misura del possibile - alla situazione del
mercato svizzero (DTF 107 Ib 181; RDAT 1978 n. 97). Del pari, non occorre
neppure vagliare se la villa dei ricorrenti non sia a priori inalienabile
come residenza secondaria a persone all'estero, a causa dell'estensione
della superficie abitabile netta, giusta gli art. 12a vOAFE, risp. 10
cpv. 2 OAFE in rel. con l'art. 12 lett. b LAFE (DTF 108 Ib 312 segg.;
Rep. 1981, pagg. 49/50 consid. 3b).
Entscheid:
Per questi motivi,
il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso di diritto amministrativo è respinto.