BGE 111 IA 93
111 Ia 93
18. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 21. März 1985 i.S.
Schweizerische Kreditanstalt gegen Stadt Zürich und Regierungsrat des
Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4, 22ter und 31 BV; Wohnanteilplan der Stadt Zürich.
Verfahren (Art. 84 ff. OG). Zulässigkeit der staatsrechtlichen
Beschwerde. Rüge der Verfassungswidrigkeit des Wohnanteilplans als Ganzen
(E. 1).
Art. 4, 22ter und 31 BV. Der Wohnanteilplan der Stadt Zürich scheidet
in den Wohnzonen und in der Kernzone Gebiete aus, worin ein Mindestanteil
der Bruttogeschossfläche Wohnzwecken dienen muss. Der Plan
a) ist mit Art. 22ter BV vereinbar; er beruht auf einer hinreichenden
gesetzlichen Grundlage (E. 2a) und liegt im öffentlichen Interesse (E. 2b);
b) hält vor Art. 31 BV stand (E. 3); c) verletzt den Grundsatz der
Rechtsgleichheit nicht (E. 3).
Sachverhalt
A.- Am 5. November 1980 beschloss der Gemeinderat der Stadt Zürich
einen Wohnanteilplan. Dieser scheidet in den Wohnzonen und in der
Kernzone Gebiete aus, worin ein Mindestanteil der Bruttogeschossfläche der
Bauten Wohnzwecken dienen muss. Der vorgeschriebene Wohnanteil ändert an
der bestehenden Nutzung nichts; diese geniesst Bestandesgarantie. Der
Wohnanteilplan muss hingegen bei Neu- und Umbauten beachtet werden;
vergrössert sich dadurch die Geschossfläche, so muss ein dem Zuwachs
entsprechender Flächenanteil Wohnzwecken zugeführt werden, bis der
Wohnanteil erreicht ist.
Die Schweizerische Kreditanstalt ist Eigentümerin der Liegenschaften
Ohmstrasse 2 und 4 in Zürich-Oerlikon. Der Plan schreibt für diese
Grundstücke einen Mindestwohnanteil von 33% vor. Ein dagegen gerichteter
Rekurs der Grundeigentümerin wurde von der Baurekurskommission I
des Kantons Zürich am 14. Januar 1983 abgewiesen, soweit sie darauf
eintrat. Hiegegen rekurrierte die Schweizerische Kreditanstalt am 6. Mai
1983 an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser wies den Rekurs mit
Beschluss vom 2. November 1983 ab.
Die Schweizerische Kreditanstalt führt mit Eingabe vom 16. Dezember
1983 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie rügt eine
Verletzung von Art. 4, 22ter sowie 31 BV und beantragt, den Beschluss
des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 2. November 1983 aufzuheben.
Der Stadtrat von Zürich beantragt im wesentlichen, auf die
Beschwerde nicht einzutreten, und eventuell, sie abzuweisen. Die
Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich stellt im Auftrag
des Regierungsrates den Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Beschwerdeführerin rügt in verschiedener Hinsicht eine
Verletzung verfassungsmässiger Rechte (Art. 4, 22ter und 31 BV; Art. 84
Abs. 1 lit. a OG). Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid
einer letzten kantonalen Instanz, der in Anwendung kantonalen Rechts
ergangen ist (Art. 86, 87 OG); sie ist somit zulässig. Als Eigentümerin
von Liegenschaften, die dem Wohnanteilplan unterstellt wurden, ist
die Beschwerdeführerin vom angefochtenen Entscheid betroffen und damit
zur Beschwerde berechtigt (Art. 88 OG). Da auch die übrigen formellen
Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Der gegenteilige Antrag des Stadtrates geht fehl. Zwar trifft
es zu, dass der Regierungsrat mit Entscheid vom 18. Januar 1978 die
Ergänzung der Bauordnung der Stadt Zürich durch die Vorschriften über
den Wohnanteil für rechtmässig befunden hat, und dass dieser Entscheid
nicht beim Bundesgericht angefochten worden ist. Indessen galten die
mit der Bauordnungsrevision erlassenen vorsorglichen Beschränkungen nur
provisorisch (Art. 58a der Bauordnung der Stadt Zürich vom 12. Juni
1963, Fassung vom 4. Februar 1976, BauO). Erst der vom Gemeinderat
am 5. November 1980 beschlossene Wohnanteilplan stellt die definitive
Anwendung der Art. 39a ff. BauO dar und schreibt den einzuhaltenden Anteil
an Wohnfläche endgültig vor. Unter diesen Umständen muss es den betroffenen
Grundeigentümern freistehen, den Plan unabhängig davon anfechten zu
können, ob sie sich schon gegen die vorangegangenen provisorischen
Massnahmen zur Wehr gesetzt haben. Der Regierungsratsbeschluss vom
18. Januar 1978 schliesst daher das Recht zur Beschwerde gegen den
Wohnanteilplan nicht aus, wenn auch der Regierungsrat bereits in diesem
Entscheid bei der Beurteilung der vorsorglichen Beschränkungen die Gesetz-
und Verfassungsmässigkeit der Vorschriften über den Wohnflächenanteil
(Art. 39a bis 39h und Art. 53a BauO) geprüft und bejaht hatte.
Ebenfalls zu keiner andern Beurteilung der Eintretensfrage führt
der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nicht nur die Aufhebung
des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses, sondern auch die
Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Wohnanteilplans überhaupt
"im Verfahren der akzessorischen Normenkontrolle" verlangt. Entgegen
der Annahme der Beschwerdeführerin geht es dabei indessen nicht um
eine akzessorische Normenkontrolle, da sie nicht das dem Wohnanteilplan
zugrundeliegende kommunale und kantonale Recht, sondern den Plan selbst
als verfassungswidrig rügt. Zu dieser Rüge, die den Wohnanteilplan
als Ganzen betrifft, ist die Beschwerdeführerin hinsichtlich der
gesetzlichen Grundlage und des öffentlichen Interesses befugt (BGE 104
Ia 124 E. 1b). Erwiese sich die Beschwerde insoweit als begründet, so
hätte das freilich einzig zur Folge, dass der Plan nur in bezug auf die
Liegenschaften der Beschwerdeführerin aufgehoben würde.
Erwägung 2
2.- Der Wohnanteilplan belegt die Liegenschaften der Beschwerdeführerin
mit einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung. Eine solche
ist mit Art. 22ter BV nur vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und voll entschädigt
wird, sofern sie einer Enteignung gleichkommt. Im vorliegenden Verfahren
stellt sich die Entschädigungsfrage nicht; es sind daher nur die Fragen
der gesetzlichen Grundlage und des öffentlichen Interesses zu beurteilen.
a) Das zürcherische Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche
Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz, PBG) sieht sowohl
für die Kernzonen als auch für die Zentrumszonen ausdrücklich vor, dass die
Gemeinden in ihrer Bau- und Zonenordnung "für die ganze Zone, gebietsweise
oder für bestimmte Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken vorschreiben"
können (§ 50 Abs. 4, § 51 Abs. 3 PBG). Für die Wohnzonen gilt die zum
gleichen Ergebnis führende Regel, dass andere Nutzweisen als das Wohnen
durch die Bau- und Zonenordnung "allgemein oder gebietsweise gestattet
oder nach Geschossen, Anteil an der Gesamtnutzfläche oder Einwirkungsgrad
beschränkt oder ganz untersagt werden" können (§ 52 Abs. 2 PBG). Abgesehen
davon sind die Wohnzonen in erster Linie für Wohnbauten bestimmt (§ 52
Abs. 1 Satz 1 PBG). Mit dieser kantonalen Regelung stimmen die bereits
auf Grund des früheren kantonalen Baugesetzes erlassenen Vorschriften
der Stadt Zürich überein (Art. 39a ff. BauO). Es besteht mithin sowohl im
kantonalen als auch im kommunalen Recht eine klare gesetzliche Grundlage
dafür, dass Gebiete ausgeschieden werden können, worin ein Mindestanteil
der Bruttogeschossfläche Wohnzwecken dienen muss.
Die Beschwerdeführerin macht indessen geltend, dass der Wohnanteilplan
in seiner konkreten Ausgestaltung die ihm von der Bauordnung gesetzten
Grenzen in krasser Weise überschreite. So schreibe der Plan Wohnanteile
nicht nur in Gebieten vor, die für eine Wohnnutzung geeignet seien
(Art. 39a Abs. 1 BauO). Im weitern stehe dem Wohnanteilplan hinsichtlich
der Kern- und Zentrumszonen die Vorschrift von § 294 lit. a PBG entgegen,
wonach unter anderem Büros, Ateliers, Praxen, Läden und mässig störende
Gewerbe in diesen Zonen ausdrücklich zugelassen seien.
Der Auffassung der Beschwerdeführerin kann nicht beigepflichtet
werden. Was die Wohnzonen betrifft, so steht schon begrifflich sowie auf
Grund der Vorschriften des kantonalen Rechts (§ 52 PBG) ausser Frage,
dass sich diese zum Wohnen eignen. Wo das nicht zuträfe, müsste von einer
Fehlplanung gesprochen werden, wenn dennoch Wohnzonen ausgeschieden
würden. Weniger eindeutig verhält es sich mit der Kernzone; diese ist
ausdrücklich für eine Nutzung zu gewerblichen Zwecken bestimmt (§§ 50,
51 PBG). Doch zählt auch eine Wohnnutzung zur gesetzlichen Zweckbestimmung
der Kern- und der Zentrumszone (§ 50 Abs. 4, § 51 Abs. 1 und 3 PBG). Diese
Regelung entspricht der seit langem anerkannten städtebaulichen Forderung,
die Stadtkerne auch ausserhalb der Arbeitszeit belebt zu erhalten; diese
sollen nicht erstarren, weshalb Kernzonen seit jeher als gemischte Zonen
ausgestaltet wurden (ERICH ZIMMERLIN, Bauordnung der Stadt Aarau, Aarau
1960, § 42 N. 1 bis 3, S. 174/175; § 46 N. 2, S. 182). Es entspricht
dies auch dem bundesrechtlichen Planungsgrundsatz, die Siedlungen nach
den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten, namentlich Wohn- und
Arbeitsgebiete einander zweckmässig zuzuordnen (Art. 3 Abs. 3 lit. a
des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, RPG). Etwas
anderes lässt sich auch nicht aus der von der Beschwerdeführerin
angeführten Vorschrift von § 294 lit. a PBG ableiten, nennt doch diese
Bestimmung als zulässige Nutzweise in Kern- und Zentrumszonen neben
Büros, Ateliers, Praxen, Läden und mässig störenden Gewerben an erster
Stelle Wohnungen. Hinzu kommt, dass eine Nutzung der Liegenschaften
zu gewerblichen Zwecken nirgends vollständig untersagt wird; der
Wohnanteilplan lässt sie vielmehr in verschieden abgestuftem Ausmass
ausdrücklich zu, wobei er richtigerweise in der Kernzone erhebliche
Flächen mit Wohnanteil Null vorsieht. Was schliesslich den Vorwurf
betrifft, auch an immissionsreichen Lagen seien Wohnanteile festgelegt
worden, so lässt die Abstufung der Anteile erkennen, dass die Behörden
der unterschiedlichen Lage und Wohnqualität der einzelnen Quartiere und
Strassenzüge Rechnung getragen haben. Ausserdem erlaubt die gesetzliche
Regelung im Einzelfall flexible Lösungen wie etwa die Verlegung des
Wohnflächenanteils bei zusammengehörigen Gebäuden (Art. 39e BauO). Auch
sind Ausnahmebewilligungen nicht ausgeschlossen, wenn die gesetzlichen
Voraussetzungen erfüllt sind (§ 220 PBG; Art. 53a BauO). Der Wohnanteilplan
der Stadt Zürich wird daher auch in seiner konkreten Ausgestaltung durch
eine gesetzliche Grundlage gedeckt.
b) Grundsätzlich besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse
daran, in den Wohnzonen und in der Kernzone minimale Wohnflächenanteile
festzulegen. Es ist ein raumplanerisch und sozialpolitisch wichtiges
Anliegen, der Entleerung der Stadtkerne von der Wohnbevölkerung
entgegenzuwirken und die erwünschte Durchmischung von Arbeits- und
Wohnplätzen sicherzustellen, um damit möglichst auch preisgünstige
Wohnungen zu erhalten und den Verkehrsstrom der Pendler zu reduzieren. Das
Bundesgericht hat die Zulässigkeit dahingehender Planungsmassnahmen
anerkannt (Urteil von 12. Dezember 1979, E. 2b, ZBl 81/1980, S. 231;
BGE 103 Ia 419 ff. E. 4). Nach Art. 22ter BV ist grundsätzlich jedes
öffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in das Eigentum zu
rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht rein fiskalischer Art
ist oder gegen anderweitige Verfassungsnormen verstösst (BGE 102 Ia 114
E. 3). Die Beschwerdeführerin rügt zu Recht nicht, der Wohnanteilplan
verfolge ein unzulässiges fiskalisches Ziel. Sie bestreitet das Vorliegen
eines öffentlichen Interesses aus verschiedenen andern Gründen.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die städtischen Behörden
dürften das Ziel, die Wohnnutzung im Kernbereich der Stadt zu erhalten,
nur mit Mitteln der Leistungsverwaltung verfolgen. Diese Behauptung steht
im Widerspruch zur Regelung des kantonalen und kommunalen Rechts. Wie
dargelegt, sieht diese verbindliche Einschränkungen zur Erreichung
des genannten Ziels ausdrücklich vor (E. 2a). Wenn die städtischen
Behörden davon Gebrauch gemacht haben, sind sie sich bewusst, dass der
Wohnanteilplan nur ein Mittel darstellt, um die Stadt Zürich als Wohnort
für die Bevölkerung attraktiv zu erhalten und namentlich im Stadtkern
die Wohnnutzung in ausreichendem Mass sicherzustellen. Die Behörden
handeln damit im Sinne des Ziels, wohnliche Siedlungen zu schaffen und zu
erhalten sowie Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zuzuordnen
(Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Die Wohnlichkeit
der Städte bedingt unter anderem, dass die Wohnnutzung in den Zentren
erhalten bleibt. Dass auf diese Weise versucht wird, im Stadtkern eine
bestimmte Einwohnerzahl zu erhalten, lässt den Wohnanteilplan nicht zu
einer verfassungswidrigen bevölkerungspolitischen Massnahme werden.
Die Beschwerdeführerin bestreitet sodann das öffentliche Interesse am
Wohnanteilplan damit, dass dieser das angestrebte Ziel gar nicht erreichen
könne. Sie bezeichnet den Plan als untaugliches Instrument, weshalb er
zudem unverhältnismässig sei. Mit dieser Argumentation widerlegt die
Beschwerdeführerin nicht, dass der Wohnanteilplan das Wohnraumangebot
im festgelegten Ausmass sichert, indem er bei Neu- und Umbauten die
Schaffung beziehungsweise Erhaltung von Wohnungen gewährleistet. Auch
wenn nicht gesagt werden kann, ob sich damit der Bevölkerungsrückgang
in der Stadt Zürich wirksam bekämpfen lässt, ist es den städtischen
Behörden nicht verwehrt, mit den gegebenen gesetzlichen Möglichkeiten
der verhängnisvollen Entwicklung entgegenzutreten und wenn immer möglich
eine Wende herbeizuführen. Freilich sind die Behörden verpflichtet, die
Entwicklung zu verfolgen. Sollten sich die Verhältnisse erheblich ändern,
so werden die Behörden den Wohnanteilplan als Nutzungsplan zu überprüfen
und anzupassen oder aufzuheben haben (Art. 21 Abs. 1 RPG), sofern die
Wohnanteilsverpflichtungen nicht mehr nötig sein sollten. Unter diesen
Umständen erscheint auch der Vorwurf der Unverhältnismässigkeit als
unbegründet.
c) Die mit dem Wohnanteilplan angeordneten Eigentumsbeschränkungen
beruhen somit auf einer gesetzlichen Grundlage und liegen im öffentlichen
Interesse. Sie halten daher vor Art. 22ter BV stand.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin macht im weitern geltend, der Wohnanteilplan
verletze die Handels- und Gewerbefreiheit.
Sachgerechte Massnahmen der Raumplanung verletzen Art. 31 BV dann
nicht, wenn sie im Zielbereich von Art. 22ter BV liegen und die Handels-
und Gewerbefreiheit nicht völlig ihres Gehalts entleeren (BGE 109 Ia 267
E. 4 mit Hinweis). Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit dürfen
namentlich keine unzulässigen wirtschaftspolitischen Ziele verfolgen
(BGE 102 Ia 114 E. 3 mit Hinweisen).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verfolgt der
Wohnanteilplan der Stadt Zürich keine wirtschaftspolitischen Ziele. Wie
erwähnt, lässt der Wohnanteilplan in allen Wohnzonen und in der Kernzone
Raum für eine gewerbliche Nutzung, verlangt er doch nirgends einen
Wohnanteil von 100%; in der Kernzone sind weite Flächen von einer
Wohnanteilspflicht befreit, und weitere Gebiete wurden lediglich mit
dem untersten Ansatz von 33% belegt, wie das auf die Liegenschaften
der Beschwerdeführerin zutrifft (vgl. E. 2a). Eine solche Regelung
mag zwar die Tätigkeit von Dienstleistungsbetrieben erschweren. Doch
kann nicht gesagt werden, der Beschwerdeführerin werde es dadurch
verunmöglicht, ihre Dienstleistung zu erbringen; das behauptet
sie denn auch mit Recht nicht. Es kann daher keine Rede davon sein,
dass die Wohnanteilsverpflichtung bezwecke, die gewerbliche Tätigkeit
planwirtschaftlich zu lenken. Verlangt wird einzig, dass auch in der
Kernzone von Zürich-Oerlikon im öffentlichen Interesse ein Mindestmass
an Wohnnutzung sichergestellt wird. Wie die Beschwerdeführerin diese
Verpflichtung erfüllen will, bleibt ihr überlassen; die gesetzliche
Regelung räumt ihr eine gewisse Freiheit ein (Art. 39e BauO); auch
respektiert sie den Bestand einer wohnanteilplanwidrigen bestehenden
Nutzung (Art. 39f BauO; § 357 PBG).
Ebenfalls unbegründet ist der Vorwurf der Beschwerdeführerin,
der Wohnanteilplan schaffe Marktverzerrungen, weil er beidseits der
Thurgauerstrasse in einer Entfernung von fünf Fussminuten von ihren
Liegenschaften keinen Wohnanteil vorschreibe. Die konkrete Gestaltung
des Wohnanteilplans in jenem Bereich entspricht der Forderung, nur
solche Gebiete mit einem Wohnanteil zu belegen, die für das Wohnen
geeignet sind. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass sich
ihre Liegenschaften in der genau gleichen Lage befänden. Deshalb ist
auch nicht einzusehen, weshalb Art. 4 BV verletzt sein sollte, abgesehen
davon, dass dem Rechtsgleichheitsgrundsatz bei Planungsmassnahmen nur
eine abgeschwächte Bedeutung zukommt (BGE 107 Ib 339 E. 4a).
Der Wohnanteilplan der Stadt Zürich hält somit auch vor Art. 31 und
Art. 4 BV stand.
Erwägung 4
4.- Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich mithin in allen
Teilen als unbegründet. Sie ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten
der Beschwerdeführerin als unterliegender Partei aufzuerlegen (Art. 156
Abs. 1 OG).