BGE 111 IA 324
111 Ia 324
56. Estratto della sentenza 10 luglio 1985 della I Corte di diritto
pubblico nella causa Comune di Locarno c. X., Y. e litisconsorti e
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (ricorso di diritto pubblico
e ricorso di diritto amministrativo) Regeste
Rechtsgleichheitsprinzip und Gemeindeautonomie; Erhebung einer
jährlichen Gebühr für Kehrichtabfuhr und -beseitigung durch einen
Gemeindebetrieb.
Eine Gemeindebestimmung, die diese Abgabe denjenigen auferlegt, die
in der Gemeinde keinen Wohnsitz, sondern lediglich eine Ferienwohnung
haben, und jene davon befreit, die dort Wohnsitz haben und eine solche
Wohnung in der gleichen Gemeinde benützen, verstösst im konkreten Fall
nicht gegen das in Art. 4 BV verankerte Gleichheitsgebot (E. 7).
Sachverhalt
A.- A copertura parziale delle spese comunali del servizio di raccolta
e distruzione dei rifiuti, il Comune di Locarno preleva tasse annuali,
da cui sono però esenti le economie domestiche dei domiciliati ai sensi
dell'art. 23 CC (art. 16 n. 1 del relativo regolamento del 9 ottobre
1978/19 ottobre 1981). Tra l'altro, secondo il n. 2 cpv. 1 lett. g e
cpv. 3 di questo disposto, una tassa annuale è dovuta dal proprietario o
dall'amministrazione di abitazioni di vacanza locate a scopo di lucro a non
domiciliati oppure usufruite in proprio da non domiciliati. Tasse analoghe
sono poste a carico anche di esercizi pubblici, ospedali e campeggi,
in proporzione ai letti o ai posti tenda, nonché a carico delle economie
domestiche dei non domiciliati (art. citato n. 2 cpv. 1 lett. a, b, f e h).
Con decisioni del 20 agosto e del 2 settembre 1982, rese in
applicazione dell'art. 16 n. 2 cpv. 1 lett. g del regolamento, il
Municipio di Locarno ha chiesto ai resistenti, tutti proprietari di
residenze secondarie usate da non domiciliati, il pagamento della tassa
raccolta rifiuti, esponendo importi varianti da 150 a 200 franchi, a
seconda del numero dei locali delle abitazioni. Queste tassazioni sono
state confermate su reclamo il 4 marzo 1983 e su ricorso dal Consiglio
di Stato, con risoluzione n. 1383 del 20 marzo 1984.
In data 5 aprile 1984 X. ed i proprietari degli appartamenti del
condominio L. di Locarno si sono aggravati al Tribunale cantonale
amministrativo (TCA), postulando l'annullamento della tassa e facendo
valere soprattutto la disparità di trattamento ingenerata a loro avviso
dall'applicazione dell'art. 16 n. 2 cpv. 1 lett. g fra proprietari
o conduttori di abitazioni di vacanza domiciliati a Locarno e non
domiciliati. Questi ricorsi sono stati accolti con sentenze dell'8 giugno
1984. Il TCA ha rilevato in modo particolare che l'art. 16 n. 2 cpv. 1
lett. g del regolamento, imponendo le residenze secondarie occupate dai
non domiciliati ed esonerando invece quelle occupate dai domiciliati,
crea a favore di quest'ultima categoria un vero e proprio privilegio
fiscale che non trova riscontro nella diversità delle situazioni e che
è pertanto incompatibile con il principio d'uguaglianza.
Il Comune di Locarno, rappresentato dal Municipio, è insorto contro
queste sentenze con tempestivi ricorsi di diritto pubblico e di diritto
amministrativo, chiedendo al Tribunale federale di annullarle e protestando
le spese processuali. Dei motivi dei ricorsi, basati in sostanza su
una violazione dell'autonomia comunale e dell'art. 4 Cost., si dirà
nei considerandi. I resistenti X., Y. e litisconsorti hanno concluso
per l'inammissibilità dei ricorsi di diritto amministrativo e per la
reiezione di quelli di diritto pubblico. Il TCA ha fatto riferimento alle
proprie sentenze, mentre il Consiglio di Stato s'è rimesso al giudizio
del Tribunale federale.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
I. Questioni d'ordine
Erwägung 3
3.- (Improponibilità del ricorso di diritto amministrativo e
ricevibilità del ricorso di diritto pubblico per violazione dell'autonomia
comunale.) II. Questioni di merito
Erwägung 4
4.- (Per il prelievo di tasse che garantiscono la copertura delle spese
relative al servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei rifiuti,
i comuni ticinesi fruiscono di una grande libertà d'azione e quindi di
un'autonomia costituzionalmente protetta [cfr. art. 68/70 della legge
cantonale d'applicazione della LCIA del 2 aprile 1975].)
Erwägung 5
5.- (Quando l'autorità cantonale d'ultima istanza considera una norma
comunale come contraria alla Costituzione, il Tribunale federale, adito
dal comune per violazione della sua autonomia, controlla la decisione di
codesta autorità con pieno potere cognitivo.)
Erwägung 6
6.- (Portata del principio dell'uguaglianza di trattamento
nell'elaborazione del diritto comunale e nel suo esame, con riferimento
alla sentenza 21 dicembre 1983 in re Comune di Igis [DTF 109 Ia 327/28
consid. 4].)
Erwägung 7
7.- Non è controverso che il tributo causale in rassegna è una tassa
d'utilizzazione, ovverosia un compenso particolare imposto al privato per
una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico
(DTF 103 Ia 81, 101 Ia 195 consid. 3, 95 I 506; Rep. 1982 pag. 323
consid. 2), e che codesta tassa rispetta il principio della copertura
dei costi e quello della proporzionalità o dell'equivalenza secondo la
terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali (DTF 107
Ia 33 consid. 2d, 104 Ia 116; Rep. 1982 pag. 326 consid. 4a). Il Tribunale
amministrativo - appoggiandosi alla giurisprudenza del Tribunale federale
- ha ritenuto che un trattamento diverso dei soggetti fiscali a seconda
del loro domicilio non è necessariamente contrario all'art. 4 Cost. (DTF
101 Ia 196 consid. 4, 90 I 100). Esso ne ha dedotto che la tassa raccolta
rifiuti - in linea di principio - può essere imposta ai soli utenti non
domiciliati o dimoranti a Locarno, e ciò allo scopo di coprire i costi
supplementari causati dal sovradimensionamento delle attrezzature e degli
impianti e dall'aumento della manodopera, imposti dall'enorme incremento
della popolazione durante il periodo estivo, a dipendenza dell'afflusso
di un numero di turisti che supera quello dei domiciliati e residenti. Ciò
posto, con particolare riferimento alle abitazioni di vacanza, il Tribunale
amministrativo ha nondimeno rilevato che, in merito all'onere supplementare
che queste comportano per la raccolta dei rifiuti, è indifferente che
esse siano utilizzate da persone domiciliate a Locarno oppure da non
domiciliati: i giudici cantonali ne hanno dedotto che - sotto questo
profilo - costituisce una discriminazione contraria all'art. 4 Cost. non
esigere la tassa, se chi fruisce della residenza secondaria è domiciliato a
Locarno, ed hanno concluso che, fintanto che questa incostituzionalità non
sarà stata rimossa, il relativo tributo non potrà essere riscosso neppure
presso gli altri proprietari. Questo ragionamento non può essere condiviso.
a) Come il Tribunale amministrativo ha rilevato con pertinenza,
la giustificazione sostanziale della tassa controversa ha fondamento
nell'aumento della popolazione, che dai circa 15'000 abitanti stabili passa
durante i mesi estivi a 35-37'000 anime per l'afflusso dei turisti. È a
carico di codesti turisti, all'origine delle punte a cui il servizio deve
far fronte, che la tassa deve economicamente gravare. Il fatto che essa
- per ragioni evidenti - non sia direttamente riscossa presso di loro,
ma presso i proprietari o gli operatori economici che forniscono loro
alloggio, sia in appartamenti di vacanza sia in alberghi, cliniche o
campeggi, non deve trarre in inganno e non muta alcunché: tali soggetti
fiscali trasferiscono infatti la tassa sui turisti non domiciliati,
includendola nel prezzo richiesto per le loro prestazioni. Si può
pertanto concludere che la tassa va per finire a carico della massa dei
turisti che determina appunto la transitoria ma cospicua fluttuazione
della popolazione globale, fluttuazione che è all'origine dell'aumento
dei rifiuti e delle punte del servizio, con i relativi maggiori costi,
e che giustifica il tributo.
Ora, chi è domiciliato a Locarno e, oltre alla residenza abituale,
possiede o affitta sul territorio comunale anche una residenza secondaria,
non contribuisce per questo fatto alla lievitazione della popolazione
di cui s'è detto, e ciò a differenza del turista non domiciliato. Sotto
questo profilo, dunque, il proprietario di una residenza secondaria
domiciliato a Locarno si distingue tanto dal proprietario di un'abitazione
di vacanza ovunque domiciliato, che la affitti a non domiciliati, quanto
dal proprietario d'una tale abitazione, domiciliato fuori Comune, che ne
fruisca personalmente. Ponendo l'accento su questa differenza oggettiva
per decidere circa il carico del tributo e l'esenzione, il legislatore
comunale - contrariamente all'opinione del Tribunale amministrativo -
non ha quindi tracciato una distinzione insostenibile, che non trovi
corrispondenza alcuna nella diversità delle fattispecie da sottoporre
alla disciplina normativa.
b) Certo, si può convenire con il Tribunale cantonale che i proprietari
di case di vacanza domiciliati a Locarno che ne fruiscono in proprio
o che le affittano ad altri domiciliati - anche se non contribuiscono
all'aumento transitorio della popolazione - occasionano verosimilmente
maggiori oneri per il servizio dei rifiuti, poiché il nucleo familiare
può temporaneamente ripartirsi fra residenza principale e secondaria e
poiché quest'ultima è di regola periferica. Tuttavia - e ciò è decisivo -
non si può sostenere che il legislatore comunale, considerando marginale
tale fenomeno per rispetto a quello determinante del massiccio aumento
stagionale della popolazione e decidendo di trascurarlo quale criterio di
imposizione di una tassa destinata a coprire i maggiori costi del servizio
derivanti appunto dalla citata fluttuazione del numero degli utenti, abbia
abusato dell'apprezzamento che gli compete e che il giudice costituzionale
deve rispettare. Senza dubbio, una diversa soluzione legislativa - che per
esempio avesse imposto questa (verosimilmente esigua) categoria di utenti
per una frazione della tassa - sarebbe stata ugualmente compatibile con
il principio d'uguaglianza sancito dall'art. 4 Cost.: ma per i motivi
che si son detti, ciò non significa affatto che la soluzione adottata
dal legislatore comunale di Locarno lo disattenda.
c) Per quanto riguarda infine il resistente X., è vero che egli,
pur essendo domiciliato a Minusio, è titolare di un ufficio fiduciario
a Locarno, dove paga quasi la metà delle imposte sul reddito. Queste
circostanze sono tuttavia irrilevanti. In effetti, nella determinazione
delle persone assoggettate ad un tributo causale, un certo schematismo
non è soltanto lecito ma addirittura inevitabile (cfr. DTF 109 Ia 328
consid. 5 e rif.), non potendosi pretendere - per ragioni di praticità -
che il legislatore tenga conto dei casi particolari e valuti esattamente
il vantaggio che ogni singolo trae da una prestazione dell'amministrazione
o da un servizio pubblico, procedendo magari ad una difficile graduazione
della tassa controversa. Determinante è invece il fatto che, contrariamente
anche al resistente X., le persone domiciliate a Locarno non fanno parte
della popolazione turistica e non rientrano quindi in quella categoria
di villeggianti che il legislatore ha voluto tassare, essendo causa
diretta delle punte del servizio e delle relative maggiori spese che
l'ente pubblico deve affrontare.
d) Da quanto sopra discende che l'esenzione dalla tassa raccolta
rifiuti accordata alle persone domiciliate a Locarno che occupano una
residenza secondaria non fa apparire l'art. 16 n. 2 cpv. 1 lett. g del
regolamento come contrario al principio d'uguaglianza, che il Tribunale
amministrativo, giungendo a conclusione opposta, ha violato l'autonomia
riconosciuta al Comune dalla normativa cantonale (art. 70 LALCIA), che i
ricorsi di diritto pubblico si avverano fondati e che le sentenze impugnate
debbono essere annullate: la Corte cantonale dovrà quindi pronunciarsi
nuovamente, tenendo conto dei considerandi dell'istanza federale (DTF
104 Ia 63, 100 Ia 145 consid. 1; RDAT 1980 n. 61).