BGE 110 V 89
110 V 89
15. Extrait de l'arrêt du 1er mai 1984 dans la cause Caisse cantonale
vaudoise de compensation contre Ben Achour et Tribunal des assurances du
canton de Vaud Regeste
Art. 67 AHVG, Art. 145 und 146 AHVV: Bezug der Beiträge mit
Beitragsmarken.
- Der Art. 67 AHVG stellt eine genügende gesetzliche Grundlage dar für
das System des Beitragsbezugs mit Beitragsmarken, so wie es vom Bundesrat
in den Art. 145 und 146 AHVV verordnet worden ist (Erw. 2a, 3a und b).
- Anwendung einer solchen Bezugsmethode bei den nichterwerbstätigen
Studenten; rechtliche Natur und Gesetzmässigkeit der vom Bundesamt für
Sozialversicherung in diesem Bereich erlassenen Weisungen; in casu stellen
die genannten Weisungen keine Normen dar, die den anwendbaren gesetzlichen
Vorschriften nicht entsprechen würden (Erw. 2b, 3c, d und e).
Art. 141 AHVV: Berichtigung von Kontoeintragungen. In casu Beweis für
die Beitragszahlung mit Beitragsmarken nicht erbracht; Voraussetzungen für
eine Berichtigung der Eintragungen im individuellen Konto nicht erfüllt
(Erw. 4).
Sachverhalt
A.- Hassen Ben Achour, né en 1936, d'origine tunisienne, marié depuis
1960, ayant acquis la nationalité suisse en 1968, a fréquenté, de 1957
à 1962, l'Ecole polytechnique de l'Université de Lausanne (EPUL). Il
a ensuite travaillé en Suisse, où il est décédé le 3 janvier 1981. Par
décision du 18 mai 1981, la Caisse de compensation du commerce de gros
a accordé une rente de veuve de 820 francs par mois à son épouse,
Anne-Marie Ben Achour, et deux rentes d'orphelins de 410 francs par
mois à ses enfants. Ces prestations étaient fondées sur un revenu
annuel moyen de ... francs et une durée de cotisations de 22 années,
entraînant l'application de l'échelle de rente 41. Les rentes n'étaient
que partielles du fait que, selon les informations recueillies par la
caisse de compensation, l'assuré n'avait pas versé de cotisations entre
1957 et 1959.
B.- Anne-Marie Ben Achour a recouru contre cet acte administratif
auprès du Tribunal des assurances du canton de Vaud en concluant à
l'application de l'échelle de rente 44. Elle faisait valoir que son
défunt mari avait cotisé à l'AVS, alors qu'il était étudiant à l'EPUL, au
moyen de l'achat de timbres-cotisations. Elle alléguait toutefois ne pas
avoir retrouvé le carnet dans lequel lesdits timbres avaient été collés,
mais affirmait se souvenir "qu'aucune finance de cours n'était acquittée
(auprès de l'EPUL) sans la présentation de ce document".
Dans sa réponse au recours, la Caisse de compensation du commerce
de gros se déclara prête à revenir sur sa décision et à prendre
en considération l'échelle de rente 43, pour autant que la Caisse
cantonale vaudoise de compensation, auprès de laquelle les cotisations
manquantes auraient dû être versées, lui communique un compte individuel
complémentaire de l'assuré décédé. Le tribunal décida alors "d'appeler
en cause" la Caisse cantonale vaudoise de compensation, qui déclara ne
pas disposer "d'éléments probatoires suffisants" pour admettre que feu
Hassen Ben Achour avait payé des cotisations entre 1957 et 1959.
Dans son jugement du 21 avril 1982, la juridiction cantonale
considéra que les versements allégués n'avaient pas été établis mais
qu'il convenait d'admettre, par ailleurs, que le système de perception des
cotisations au moyen de timbres, institué pour les étudiants notamment,
n'était pas conforme à la loi. Elle en a conclu que, lorsqu'un étudiant
prétendait avoir perdu le carnet de timbres prévu pour la perception de ses
cotisations, il incombait à l'administration de prouver que l'intéressé
n'avait pas acquis de timbres et qu'il lui appartenait, à défaut, de
porter en compte les cotisations afférentes à la période durant laquelle
l'étudiant avait été immatriculé dans un établissement d'instruction. Comme
une telle preuve n'avait en l'occurrence pas été rapportée, elle estima
que les rentes de survivants accordées à Anne-Marie Ben Achour et à ses
enfants devaient être calculées sur la base de l'échelle de rente 43
(et non 44, feu Hassen Ben Achour n'ayant résidé en Suisse qu'à partir
du 1er octobre 1957). Aussi le dispositif du jugement cantonal fut-il
formulé de la manière suivante:
"I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Caisse de compensation du commerce de gros du 18
mai 1981 est réformée en ce sens que la rente de veuve allouée à la
recourante est fixée à 860 francs par mois dès le 1er février 1981,
à l'échelle 43; les rentes d'orphelins sont fixées à 430 francs chacune.
III. Le dossier est renvoyé à l'administration pour qu'il soit procédé
aux inscriptions au compte individuel de feu Hassen Ben Achour dans le
sens des considérants et pour fixation du nouveau revenu annuel moyen
des rentes de veuve et orphelins qui ne devrait pas être inférieur à
39'600 francs."
C.- La Caisse cantonale vaudoise de compensation interjette
recours de
droit administratif. Elle conclut à l'annulation du jugement cantonal
et demande au tribunal de dire qu'il n'appartient pas à ladite caisse
"d'enregistrer des cotisations pour les années 1957 à 1959 au nom
de M. Hassen Ben Achour, sauf si le paiement de ces cotisations est
pleinement prouvé".
Anne-Marie Ben Achour conclut au rejet du recours, tandis que la
Caisse de compensation du commerce de gros déclare renoncer à prendre
position. Pour sa part, l'Office fédéral des assurances sociales conclut
à l'admission du recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 1
1.- Le chiffre III du dispositif du jugement attaqué prescrit à
"l'administration" de procéder à des inscriptions sur le compte individuel
de cotisations de feu Hassen Ben Achour. Des motifs du jugement entrepris,
il ressort que cette obligation incombe plus précisément non pas à la
Caisse de compensation du commerce de gros, qui a rendu la décision du
18 mai 1981, mais à la Caisse cantonale vaudoise de compensation. Cette
dernière a donc qualité pour recourir auprès du Tribunal fédéral des
assurances, conformément aux art. 103 let. c OJ et 202 RAVS (ATF 106 V
141 consid. 1a).
Erwägung 2
2.- a) Selon l'art. 145 al. 1 RAVS, les cotisations d'employeurs et
de salariés pour les assurés qui sont occupés, passagèrement ou d'une
façon répétée, pour une période de courte durée chez un ou plusieurs
employeurs, et pour lesquels le versement direct des cotisations à la
caisse de compensation entraînerait par trop de complications, sont payées
au moyen de timbres spéciaux collés dans un carnet prévu à cet effet;
l'assuré doit se procurer ce carnet auprès de la Caisse cantonale de
compensation de son domicile ou de l'agence de la caisse, le cas échéant
auprès d'un autre bureau officiel désigné par la caisse. L'al. 3 de
cette disposition prévoit que l'Office fédéral des assurances sociales
déterminera les professions dont l'exercice implique la possession
d'un carnet de timbres; il déterminera également quels sont les cas
particuliers dans lesquels les cotisations peuvent être payées au moyen
de timbres par d'autres salariés et leurs employeurs ou par des personnes
n'exerçant aucune activité lucrative. Ces règles n'ont, à ce jour, pas
été modifiées depuis le 1er janvier 1948, date de l'entrée en vigueur du
règlement sur l'AVS. Quant à l'al. 2 de l'art. 145 RAVS, qui traitait de
la remise des carnets de timbres à la caisse (ARS 8, 563), il a été abrogé
dès le 1er janvier 1960 (RO 1960, 247). Par ailleurs, dans sa teneur en
vigueur jusqu'au 31 décembre 1959, l'art. 146 RAVS disposait, notamment,
que les employeurs occupant des employés ou ouvriers devant ou pouvant
payer leurs cotisations au moyen de timbres devaient se procurer ceux-ci
auprès de la poste ou de la caisse de compensation (ARS 8, 563); dans sa
nouvelle version, cette disposition stipule que les timbres doivent être
acquis auprès de la poste.
b) Dès les débuts de l'AVS, l'Office fédéral des assurances sociales
a introduit, pour les étudiants sans activité lucrative, le versement des
cotisations au moyen de timbres. Il s'agissait, avant tout, d'éviter des
frais d'administration disproportionnés par rapport au montant modique
de la cotisation minimale qui est généralement payée par les étudiants,
en vertu de l'art. 10 al. 2 LAVS (sur les origines de ce système, voir RCC
1948 p. 161 ss). Au moment de la période de cotisations litigieuse dans le
présent procès, soit entre 1957 et 1959, la perception était réglée par
la circulaire 37b de l'Office fédéral des assurances sociales concernant
les cotisations des non-actifs et des étudiants, du 7 décembre 1954,
partiellement modifiée par un supplément à ladite circulaire du 29 mai
1957. Selon ces instructions administratives, chaque étudiant recevait
un carnet de timbres de la caisse de compensation ou de l'établissement
d'instruction, qui était accompagné d'un mémento. Les timbres, d'une
valeur de 6 francs, correspondant au montant de la cotisation due
pour un semestre, pouvaient être acquis en un lieu déterminé par la
caisse de compensation, en accord avec l'établissement d'instruction
concerné, ainsi que dans les bureaux de poste situés dans les environs
de l'établissement. D'autre part, les caisses de compensation devaient
s'assurer chaque année que les étudiants soumis à l'obligation de cotiser
avaient bien acheté des timbres pour l'année civile en cours, ou, à défaut,
qu'ils avaient exercé une activité lucrative suffisante. A la fin des
études, le carnet de timbres devait être remis à la caisse de compensation
à laquelle l'assuré était affilié comme actif ou comme non-actif et les
cotisations versées au moyen de timbres étaient inscrites sur le compte
individuel de cotisations à ouvrir.
Actuellement, le paiement des cotisations au moyen de timbres est
réglé, en ce qui concerne les étudiants, par les chiffres 291 à 306
des directives de l'Office fédéral des assurances sociales sur les
cotisations des travailleurs indépendants et des non-actifs, valables
dès le 1er janvier 1980, partiellement modifiées par le supplément 2
auxdites directives, valable dès le 1er janvier 1983. Pour l'essentiel,
la pratique décrite ci-dessus a été maintenue.
Erwägung 3
3.- a) Les premiers juges sont d'avis que le système de perception des
cotisations institué par les art. 145 et 146 RAVS est dépourvu de base
légale. Ils considèrent qu'en édictant des dispositions sur le paiement
des cotisations au moyen de timbres, le Conseil fédéral a outrepassé
ses compétences du fait que "le législateur n'a rien prévu en ce qui
concerne les modes de paiement spéciaux pour faciliter les tâches de
l'administration". Selon la juridiction cantonale, les étudiants devraient
être affiliés à une caisse de compensation - celle de leur domicile ou de
leur lieu d'instruction - comme le sont les autres assurés sans activité
lucrative; le système de perception en cause pourrait éventuellement
s'appliquer aux salariés occupés passagèrement mais ne saurait être étendu
aux personnes durablement sans activité lucrative, tels que les étudiants.
b) Les art. 145 et 146 RAVS ont été édictés par le Conseil fédéral
sur la base de l'art. 67 LAVS qui lui donne la compétence d'adopter
"les prescriptions nécessaires relatives au règlement des comptes et des
paiements des caisses de compensation avec les employeurs, les personnes
exerçant une activité lucrative indépendante, les personnes n'exerçant
aucune activité lucrative et les bénéficiaires de rentes qui leur sont
affiliés, d'une part, et avec la Centrale de compensation, d'autre part,
ainsi qu'à la comptabilité des caisses de compensation" (voir BINSWANGER,
Kommentar zum Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung,
1950, p. 260). Contrairement à l'affirmation des juges cantonaux, il
existe donc bien une base légale qui autorise le Conseil fédéral à adopter
des règles concernant, notamment, le mode de perception des cotisations
des assurés n'exerçant aucune activité lucrative. Etant donné la très
large délégation de compétence attribuée par l'art. 67 LAVS à l'autorité
exécutive, on ne saurait dire que celle-ci a outrepassé ses pouvoirs
en édictant les dispositions incriminées, circonstance qui autoriserait
le juge à s'en écarter (voir p.ex. ATF 109 V 141-142 consid. 2b et les
arrêts cités).
c) Mais une difficulté supplémentaire réside en l'espèce dans le fait
que la réglementation particulière instaurée pour les étudiants a été
édictée non pas par le Conseil fédéral, mais par l'Office fédéral des
assurances sociales, qui s'est fondé sur l'art. 145 al. 3 RAVS. Il y a
lieu de relever à ce propos que, en dépit de la délégation de compétence
que lui confère cette norme, l'autorité fédérale de surveillance n'a pas
le pouvoir d'adopter, par voie d'instructions administratives, des règles
de droit car, selon l'ordre légal, un tel pouvoir ne peut être délégué à
des groupements ou offices que si une loi fédérale ou un arrêté fédéral de
portée générale l'autorise expressément (art. 7 al. 5 de la loi fédérale
sur l'organisation de l'administration du 19 septembre 1978, RS 172.010,
disposition qui a remplacé l'art. 7 al. 1 de la loi fédérale relative à
la force obligatoire du Recueil systématique des lois et ordonnances de
1848 à 1947 et à la nouvelle série du Recueil des lois du 12 mars 1948; sur
cette dernière règle, qui parlait de "dispositions ayant force obligatoire
générale", voir ATF 101 V 89 consid. 3, 98 Ib 261 consid. 4a). Or, comme
le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de le constater,
la législation en matière d'AVS/AI ne comporte aucune autorisation de
cette sorte (ATF 109 V 255).
d) On ne saurait toutefois considérer les directives en cause comme
de véritables règles de droit, qui imposent de nouvelles obligations aux
étudiants soumis à cotisations par rapport aux autres assurés et dont
l'objet serait soustrait au pouvoir de décision de l'administration (sur
la définition légale de la règle de droit, voir l'art. 5 al. 2 de la loi
sur les rapports entre les conseils du 23 mars 1962, LRC, RS 171.11). La
LAVS ne comporte aucune prescription sur la manière dont les cotisations
des personnes sans activité lucrative - catégorie d'assurés dont font
en principe partie les étudiants - doivent être versées, l'art. 14 al. 2
LAVS se bornant à prescrire que les cotisations doivent être déterminées
et versées périodiquement. Le Conseil fédéral lui-même n'a pas réglé le
mode de perception des cotisations des étudiants sans activité lucrative
au sens de l'art. 10 al. 2 LAVS - la perception instituée par les art. 28
ss RAVS n'étant concevable que pour les assurés sans activité lucrative
astreints à cotiser selon le système des art. 10. al. 1 LAVS et 28 RAVS -
et, sur ce point, il se réfère d'ailleurs expressément à la perception au
moyen de timbres-cotisations (art. 30 al. 3 RAVS). Certes, les premiers
juges invoquent-ils en faveur de leur thèse, dans leurs observations sur
le recours, l'art. 30ter LAVS, en vigueur depuis le 1er janvier 1969,
qui a remplacé l'art. 17 LAVS et qui prévoit qu'il est établi pour chaque
assuré tenu de payer des cotisations des comptes individuels où sont
portées les indications nécessaires au calcul des rentes ordinaires. Mais
le paiement des cotisations à l'aide de timbres n'est pas inconciliable
avec cette disposition, du moment que lesdites cotisations doivent de toute
manière être inscrites, à plus ou moins brève échéance, sur les comptes
individuels des intéressés. Il faut donc admettre que les directives
édictées en ce domaine par l'autorité fédérale de surveillance relèvent
avant tout de la technique administrative et n'ont pas d'autre objet
que de réglementer dans le détail l'application de la loi (cf. MANFRINI,
Nature et effets juridiques des ordonnances administratives, Genève 1978,
p. 180; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd.,
vol. I, p. 55). Dans cette mesure, elles ne nécessitent aucune base légale
autre que la délégation de compétence figurant à l'art. 145 al. 3 RAVS
(ATF 109 V 212).
Il est vrai que l'encaissement des cotisations d'assurances sociales au
moyen de timbres, s'il a été conçu pour répondre à une gestion rationnelle
de l'AVS, n'offre pas aux assurés, s'agissant de la preuve du versement
des cotisations, les mêmes garanties que le mode "ordinaire" de perception,
lorsque le carnet de timbres a été perdu ou détruit et qu'il n'a pas été,
de ce fait, remis à la caisse de compensation. Les critiques formulées
à ce sujet par les juges cantonaux ne sont assurément pas dénuées de
pertinence et l'Office fédéral des assurances sociales paraît d'ailleurs
être conscient des inconvénients du système (voir ses remarques dans RCC
1976 p. 75 et 1970 p. 211; d'une manière plus générale, cf. également RCC
1959 p. 225). Celui-ci a d'ailleurs été abandonné, en ce qui concerne les
étudiants de l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich, au profit d'un autre
mode de paiement institué en collaboration avec cet établissement (voir RCC
1976 p. 74 ss). Pour autant, on ne saurait suivre la juridiction cantonale
lorsqu'elle affirme que "des considérations pratiques ne justifient pas une
atteinte possible aux droits des étudiants en cas de sinistre". Il dépend,
en définitive, des seuls intéressés, dont on peut attendre, à cet égard,
qu'ils fassent preuve d'un minimum de diligence, que les cotisations qu'ils
ont versées soient mises en compte en temps utile. Le mémento qui leur
est remis au commencement de leurs études attire d'ailleurs expressément
leur attention sur les conséquences éventuelles de la perte du carnet
de timbres, ce qui était déjà le cas au moment où feu Hassen Ben Achour
fréquentait l'EPUL. Au demeurant, le système critiqué présente également
certains avantages pour les assurés concernés, ne serait-ce que par le
fait que ces derniers n'ont pas à contribuer aux frais d'administration
des caisses de compensation (RCC 1948 p. 164).
e) Cela étant, la Cour de céans n'a pas de motifs de mettre en doute la
légalité des directives incriminées, dès lors que celles-ci n'établissent
pas de normes non conformes aux dispositions légales applicables (ATF
107 V 155 et les références citées). Même si la réglementation qu'elles
instaurent n'est pas pleinement satisfaisante, cela n'est pas suffisant
pour permettre au Tribunal fédéral des assurances de remettre en cause le
pouvoir d'appréciation qu'il convient de réserver à l'autorité fédérale
de surveillance, lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, de régler des
détails d'ordre administratif et il n'a pas à se demander si un autre
mode de perception des cotisations dues par les étudiants sans activité
lucrative eût été plus approprié (cf. ATF 98 V 61). Il n'y a dès lors
pas lieu d'examiner le bien-fondé de la conclusion que la juridiction
cantonale a tirée de son raisonnement, à savoir qu'il appartiendrait à la
caisse de compensation de prouver, en cas de perte du carnet de timbres,
que l'assuré n'a pas versé de cotisations et, à défaut, d'inscrire sur
le compte individuel de ce dernier les cotisations correspondantes.
Erwägung 4
4.- a) Lorsqu'un assuré prétend s'être acquitté de cotisations au
moyen de timbres et qu'il allègue avoir perdu ou détruit le carnet qui lui
avait été délivré à cet effet, il convient, pour des motifs de sécurité
juridique, de se montrer strict en matière d'appréciation des preuves,
surtout lorsqu'une telle affirmation est faite après plusieurs années, à
l'occasion d'un litige portant sur la fixation de rentes (cf. ATFA 1958 p.
193). C'est pourquoi il y a lieu, dans un tel cas également, d'appliquer
la règle de l'art. 141 al. 3 RAVS, qui prévoit que lorsqu'il n'est pas
demandé d'extrait de compte, que l'exactitude d'un extrait de compte n'est
pas contestée ou qu'une réclamation a été écartée, la rectification des
inscriptions ne peut être exigée, lors de la réalisation du risque assuré,
que si l'inexactitude des inscriptions est manifeste ou si elle a été
pleinement prouvée.
b) En l'espèce, le compte individuel de feu Hassen Ben Achour ne
comporte aucune inscription pour les années 1957 à 1959. L'intimée a
allégué à cet égard qu'elle n'avait pas retrouvé le carnet de timbres
au moyen duquel son mari aurait versé des cotisations pour les années en
cause. Cependant, les recherches effectuées par l'administration, ainsi que
les nombreuses mesures d'instruction ordonnées par les juges cantonaux,
n'ont pas permis d'établir que l'assuré décédé avait effectivement versé
des cotisations à l'AVS durant la période en question. En particulier,
l'Agence communale AVS de Lausanne, dont il apparaît qu'elle tient,
depuis 1957, un "fichier" des étudiants soumis à l'obligation de cotiser,
n'a retrouvé dans ses archives aucune indication concernant feu Hassen Ben
Achour. D'autre part, on ne peut, au vu des témoignages recueillis par les
juges cantonaux, considérer comme preuve suffisante de l'acquittement
des cotisations au moyen de timbres le fait que le défunt était à
l'époque régulièrement immatriculé auprès de l'EPUL. Il est en effet
possible que l'intéressé ait pu s'inscrire à l'EPUL sans apporter la
preuve qu'il avait acquitté ses cotisations à l'AVS, étant donné qu'il
était étranger et éventuellement exonéré, faute de domicile en Suisse,
de l'assurance obligatoire. Il subsiste à cet égard un doute qui ne
permet pas de considérer comme rapportée la preuve exigée par l'art. 141
al. 3 RAVS. Il s'ensuit qu'aucune rectification du compte individuel de
l'assuré ne pouvait intervenir et c'est à juste titre que la Caisse de
compensation du commerce de gros a considéré comme manquantes les années
1957 à 1959. C'est donc à tort que les juges cantonaux ont prescrit à la
recourante d'ouvrir un compte individuel au nom de feu Hassen Ben Achour,
de sorte que le recours de droit administratif est bien fondé de ce
chef. En outre, bien que la recourante ne s'en prenne pas au chiffre II
du dispositif du jugement entrepris, qui fixe à nouveau le montant des
rentes accordées à Anne-Marie Ben Achour et à ses enfants, il s'impose
d'annuler également sur ce point le prononcé cantonal, dès lors que
le calcul de ces rentes dépend de la durée de cotisations de l'assuré
(art. 29 al. 2, 29bis et 38 al. 2 LAVS; art. 50 ss RAVS).