BGE 110 V 291
110 V 291
46. Urteil vom 22. August 1984 i.S. Bundesamt für Sozialversicherung gegen
A. und Kantonale Rekurskommission für die Ausgleichskassen, Basel Regeste
Art. 88bis Abs. 1 lit. c IVV.
- Art. 88bis Abs. 1 lit. c IVV ist auch insofern nicht
bundesrechtswidrig, als die Wiedererwägung mit Wirkung ex nunc erfolgt
(Erw. 3a-c).
- Die Verordnungsbestimmung kann nur so weit Anwendung finden, als der
zur Wiedererwägung führende Fehler bei der Beurteilung eines spezifisch
invalidenversicherungsrechtlichen Gesichtspunktes unterlaufen ist. Sie
ist analog auf die Wiedererwägung von Abweisungsverfügungen anwendbar
(Erw. 3d).
- Wann hat der Mangel gemäss Art. 88bis Abs. 1 lit. c IVV als
"entdeckt" zu gelten (Erw. 4)?
Sachverhalt
A.- Giacomo A. meldete sich im November 1981 zum Bezug einer
Rente der Invalidenversicherung an. Laut Bericht der Hausärztin
Dr. S. vom 21. Dezember 1981 leidet er an einem vertebragenen
Syndrom und einer depressiven Entwicklung. Auf Beschluss der
Invalidenversicherungs-Kommission wies die Ausgleichskasse Basel-Stadt
das Begehren am 12. Juli 1982 ab mit der Begründung, es liege keine
rentenbegründende Invalidität vor.
Im November 1982 suchte Giacomo A. erneut um Zusprechung einer
Rente nach, worauf die Invalidenversicherungs-Kommission eine stationäre
Abklärung im Zentrum für Medizinische Begutachtung der Chrischonaklinik
in Bettingen anordnete. In ihrem Gutachten vom 24. Februar 1983
diagnostizierte die Klinik ein "Stiff-man-Syndrom" sowie eine depressive
Verstimmung und schätzte die Arbeitsfähigkeit bei geeigneter, körperlich
nicht anstrengender Tätigkeit auf weniger als ein Drittel. Gestützt
hierauf sprach die Invalidenversicherungs-Kommission dem Versicherten -
nach Rücksprache mit dem Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) - eine
ganze einfache Invalidenrente mit Zusatzrente für die Ehefrau ab 1. März
1983 zu (Verfügung der Ausgleichskasse Basel-Stadt vom 25. Mai 1983).
B.- In Gutheissung der hiegegen erhobenen Beschwerde setzte
die Kantonale Rekurskommission für die Ausgleichskassen, Basel, den
Rentenbeginn auf den 1. November 1981 fest. Als massgebend hiefür
erachtete sie, dass sich die erste Verfügung vom 12. Juli 1982 aufgrund
des Gutachtens vom 24. Februar 1983 als zweifellos unrichtig erweise und
die Korrektur eines fehlerhaften Verwaltungsaktes grundsätzlich rückwirkend
zu erfolgen habe (Entscheid vom 8. September 1983).
C.- Das BSV erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem
Rechtsbegehren, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und es
sei die Verfügung der Ausgleichskasse Basel-Stadt vom 25. Mai 1983
wiederherzustellen. Der Versicherte und die Vorinstanz lassen sich mit
dem Antrag auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vernehmen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Gemäss einem allgemeinen Grundsatz des Sozialversicherungsrechts
kann die Verwaltung eine formell rechtskräftige Verfügung, welche
nicht Gegenstand materieller richterlicher Beurteilung gebildet hat, in
Wiedererwägung ziehen, wenn sie zweifellos unrichtig und ihre Berichtigung
von erheblicher Bedeutung ist (BGE 109 V 112, 121, 107 V 84 Erw. 1).
Von der Wiedererwägung ist die sogenannte prozessuale Revision
von Verwaltungsverfügungen zu unterscheiden. Danach ist die Verwaltung
verpflichtet, auf eine formell rechtskräftige Verfügung zurückzukommen,
wenn neue Tatsachen oder neue Beweismittel entdeckt werden, die geeignet
sind, zu einer andern rechtlichen Beurteilung zu führen (BGE 109 V 121,
108 V 168, 106 V 87, 102 V 17).
Erwägung 2
2.- a) Die Vorinstanz stellt unter Hinweis auf Art. 68 VwVG fest, im
vorliegenden Fall bestehe ein Revisionsgrund, weil durch das Gutachten des
Zentrums für Medizinische Begutachtung vom 24. Februar 1983 erwiesen sei,
dass in den früheren Arztberichten die Arbeitsunfähigkeit des Versicherten
nicht nur im Rahmen des Ermessens anders, sondern wegen unrichtiger
Diagnose eindeutig falsch beurteilt worden sei. Soweit damit davon
ausgegangen wird, dass die Voraussetzungen für eine sog. prozessuale
Revision der rechtskräftigen Verfügung vom 12. Juli 1982 gegeben
waren, ist festzuhalten, dass im Gutachten zwar neu die Diagnose eines
"Stiff-man-Syndroms" erhoben wird, worunter eine progressive fluktuierende
Muskelrigidität zu verstehen ist (vgl. THIELE, Handlexikon der Medizin,
S. 2335). Schon in den früheren Arztberichten war indessen von einer
"praktisch totalen Verspannung der Muskulatur" (Berichte Dr. S. vom
21. Dezember 1981 und Felix-Platter-Spital vom 27. März 1982) die Rede,
weshalb hierin keine neue Tatsache erblickt werden kann. Die im Gutachten
vom 24. Februar 1983 erhobene Diagnose und die entsprechenden Folgerungen
mit Bezug auf die Arbeitsfähigkeit beinhalten lediglich eine neue Bewertung
des im Zeitpunkt der ursprünglichen Verfügung gegebenen Sachverhaltes,
was zu keiner Revision Anlass geben kann (vgl. zu Art. 137 lit. b OG:
BGE 108 V 171 Erw. 1).
b) Demgegenüber kann als unbestritten gelten, dass aufgrund der
ergänzten Akten davon auszugehen ist, dass der Versicherte seit November
1980 in rentenbegründendem Ausmass arbeits- bzw. erwerbsunfähig ist
und der Versicherungsfall somit im November 1981 eingetreten ist. Die
Verfügung vom 12. Juli 1982, mit welcher das im November 1981 erhobene
Rentenbegehren abgewiesen worden ist, erweist sich damit als zweifellos
unrichtig, weshalb die Verwaltung hierauf zu Recht zurückgekommen
ist. Streitig ist die Frage des Rentenbeginns.
Erwägung 3
3.- a) Die - gemäss einer Stellungnahme des BSV erlassene -
Verfügung vom 25. Mai 1983, mit welcher dem Versicherten eine ganze
Rente ab 1. März 1983 zugesprochen wurde, stützt sich auf Art. 88bis
Abs. 1 lit. c IVV, wonach in Fällen, in denen festgestellt wird, dass
der Beschluss der Invalidenversicherungs-Kommission zum Nachteil des
Versicherten zweifellos unrichtig war, die Erhöhung der Rente oder
der Hilflosenentschädigung frühestens von dem Monat an erfolgt, in dem
der Mangel entdeckt wurde. Die Vorinstanz verneint die Anwendbarkeit
dieser Bestimmung, weil es im vorliegenden Fall um die erstmalige
Festsetzung einer Rente und nicht um die Änderung einer laufenden
Rente gehe. Sie lehnt auch eine bloss analogieweise Anwendung der
Bestimmung ab und bezweifelt deren Gesetzmässigkeit. Ausgleichskasse
und Invalidenversicherungs-Kommission stellen die Gesetzmässigkeit
von Art. 88bis Abs. 1 lit. c IVV ebenfalls in Frage in der Meinung, die
Wiedererwägung habe rückwirkend zu erfolgen. Demgegenüber stellt sich das
BSV auf den Standpunkt, es bestehe kein allgemeiner Grundsatz, wonach die
Wiedererwägung rückwirkend zu erfolgen habe, und es sei Art. 88bis Abs. 1
lit. c IVV analog auf den Fall der Neuanmeldung nach vorausgegangener
Abweisung des Rentenbegehrens anzuwenden.
b) Über die Frage der Gesetzmässigkeit von Art. 88bis Abs. 1 lit. c IVV
hatte das Eidg. Versicherungsgericht bisher nicht zu entscheiden. In BGE
109 V 112 hat es lediglich festgestellt, dass es sich hiebei - entgegen
der systematischen Stellung - nicht um eine Revisionsbestimmung im Sinne
von Art. 41 IVG, sondern um den Fall der Wiedererwägung einer zweifellos
unrichtigen Verfügung handle. Dass die Bestimmung nicht die Revision
von Leistungen gemäss Art. 41 IVG betrifft und damit systematisch nicht
unter Art. 86 ff. IVV gehört, bedeutet nicht, dass sie als gesetzwidrig zu
betrachten wäre. Die Bestimmung entbehrt zwar einer konkreten gesetzlichen
Grundlage; das Institut der Wiedererwägung hat jedoch den Charakter eines
allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatzes (vgl. Art. 58 VwVG), der
insbesondere auch in der Sozialversicherung Geltung hat. Insofern erweist
sich Art. 88bis Abs. 1 lit. c IVV als zulässige Teilkodifikation des
allgemeinen Grundsatzes der Wiedererwägung mit Bezug auf Verfügungen über
Renten und Hilflosenentschädigungen der Invalidenversicherung. Fraglich
kann lediglich sein, ob die Bestimmung auch insofern bundesrechtskonform
ist, als die Wiedererwägung nicht ex tunc, sondern mit Wirkung ex nunc
ab Entdeckung des Mangels erfolgt.
c) Die Vorinstanz begründet die rückwirkende Zusprechung der
Rente auf den 1. November 1981 damit, dass die Korrektur eines
fehlerhaften Beschwerdeentscheides gemäss Art. 68 VwVG bei Vorliegen
eines Revisionsgrundes rückwirkend auf den Zeitpunkt des unrichtigen
Entscheides zu erfolgen habe und dass diese Bestimmung als allgemeine
verwaltungsrechtliche Richtlinie auch bei der Korrektur fehlerhafter
erstinstanzlicher Verfügungen grundsätzlich anwendbar sei. Im vorliegenden
Fall geht es nach dem Gesagten indessen nicht um eine sog. prozessuale
Revision, sondern um die Wiedererwägung einer zweifellos unrichtigen
Verfügung. Weil für die Revision besondere Voraussetzungen bestehen,
lassen sich deren Rechtsfolgen nicht ohne weiteres auf die Wiedererwägung
übertragen (vgl. auch ZAK 1973 S. 139, RSKV 1975 Nr. 210 S. 28).
In der Vernehmlassung zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde vertritt die
Vorinstanz die Auffassung, auch die Wiedererwägung fehlerhafter Verfügungen
habe grundsätzlich auf den Zeitpunkt des Erlasses der ursprünglichen
Verfügung zu erfolgen. Nach den allgemeinen verwaltungsrechtlichen
Grundsätzen sei bezüglich der Widerruflichkeit von Verfügungen und der
Modalitäten des Widerrufs entscheidend darauf abzustellen, ob es sich
um belastende oder begünstigende Verfügungen handle. Bei begünstigenden
Verfügungen könne die Widerruflichkeit aus Gründen der Rechtssicherheit und
des Vertrauensschutzes fraglich sein, oder es habe die Wirkung jedenfalls
lediglich ex nunc zu erfolgen. Wo aber - wie hier - eine belastende
Verfügung in Wiedererwägung gezogen werde, müssten schon besondere Gründe
vorliegen, um nicht eine Wirkung ex tunc eintreten zu lassen.
Dem BSV ist indessen darin beizupflichten, dass in Lehre und
Praxis keine einheitliche Auffassung hinsichtlich der zeitlichen
Wirkung der Wiedererwägung besteht. Dies namentlich auch in dem Sinne
nicht, dass die Wiedererwägung belastender Verfügungen mit Wirkung
ex tunc und diejenige begünstigender Verfügungen mit Wirkung ex
nunc zu erfolgen hätte. Ebensowenig besteht ein Grundsatz, wonach die
Wiedererwägung negativer Verwaltungsakte regelmässig ex tunc vorzunehmen
wäre. IMBODEN/RHINOW (Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl.,
Bd. I, S. 249), worauf sich die Vorinstanz beruft, unterscheiden zwar
zwischen begünstigenden und belastenden Verfügungen, jedoch nur mit
Bezug auf die Voraussetzungen der Wiedererwägung, nicht hinsichtlich
ihrer zeitlichen Wirkung. GRISEL (Droit administratif suisse, S. 218)
spricht lediglich davon, dass die Wiedererwägung je nach den Umständen mit
Wirkung ex tunc oder ex nunc erfolgt, und beantwortet die Frage nur für
den besondern Fall der dolosen Erwirkung einer begünstigenden Verfügung
im Sinne der Wirkung ex tunc. KNAPP (Grundlagen des Verwaltungsrechts,
S. 159) äussert sich dahin, dass die Wiedererwägung grundsätzlich vom
Zeitpunkt des Erlasses der ursprünglichen Verfügung an wirksam sei, ohne
zwischen begünstigenden und belastenden Verfügungen zu unterscheiden
(vgl. im übrigen auch FLEINER-GERSTER, Grundzüge des allgemeinen und
schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., S. 234 f. und 265 ff.;
GYGI, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBl 83/1982,
S. 149 ff.; SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 98
ff. und 165 ff.). Generelle Kriterien mit Bezug auf die zeitliche Wirkung
der Wiedererwägung finden sich auch in der Rechtsprechung nicht, zumal
hinsichtlich der Voraussetzungen der Wiedererwägung keine einheitliche
Praxis besteht (vgl. IMBODEN/RHINOW, aaO, S. 250; MAURER, Schweizerisches
Sozialversicherungsrecht, Bd. I S. 479 f.). In EVGE 1964 S. 47 hat das
Eidg. Versicherungsgericht aus dem Umstand, dass der Richter praxisgemäss
die Verwaltung nicht zur Wiedererwägung einer zweifellos unrichtigen
Verfügung verhalten kann, geschlossen, dass er der Verwaltung auch keine
Vorschriften darüber machen kann, ob bzw. inwieweit eine Wiedererwägung
rückwirkend zu erfolgen hat. In EVGE 1967 S. 221 hat es diesen Entscheid
einschränkend präzisiert, ohne in der Folge jedoch nähere Richtlinien
über die zeitliche Wirkung der Wiedererwägung aufzustellen. Nach der
neueren Rechtsprechung kann der Richter eine zu Unrecht auf Art. 41 IVG
gestützte Revisionsverfügung mit der substituierten Begründung schützen,
dass die ursprüngliche Verfügung zweifellos unrichtig war, wobei die
Bestätigung mit Wirkung ex nunc erfolgt. Massgebend ist auch hier die
Überlegung, dass der Verwaltung, wenn es ihr schon freisteht, ob sie eine
Wiedererwägung vornehmen will oder nicht, auch nicht vorgeschrieben werden
kann, dass sie die Wirkung ex tunc eintreten lassen muss. Wenn somit vor
Einführung des am 1. Januar 1977 in Kraft getretenen Art. 88bis Abs. 1
lit. c IVV die Verwaltung wohl berechtigt, aber nicht verpflichtet war,
die Wirkung der Wiedererwägung ex tunc eintreten zu lassen, so kann -
mangels eines gegenteiligen allgemeinen Rechtsgrundsatzes - auch nicht
beanstandet werden, wenn in der Verordnungsbestimmung lediglich die Wirkung
ex nunc vorgesehen worden ist. Die Bestimmung kann somit auch hinsichtlich
der zeitlichen Wirkung der Wiedererwägung nicht als bundesrechtswidrig
bezeichnet werden.
d) Dem Wortlaut nach bezieht sich Art. 88bis Abs. 1 lit. c IVV
lediglich auf die Erhöhung von Renten und Hilflosenentschädigungen, somit
auf laufende Leistungen. Eine unterschiedliche Regelung der zeitlichen
Wirkung der Wiedererwägung je nachdem, ob dem Versicherten zu Unrecht
keine oder eine zu geringe Leistung zugesprochen worden ist, liesse sich
jedoch nicht rechtfertigen. Die Verordnungsbestimmung ist daher analog auf
Fälle anzuwenden, in welchen sich die Abweisung eines Leistungsbegehrens
nachträglich als zweifellos unrichtig erweist.
Im Hinblick auf Art. 85 Abs. 1 IVV in Verbindung mit Art. 77 AHVV kann
Art. 88bis Abs. 1 lit. c IVV indessen nur so weit Anwendung finden, als
der zur Wiedererwägung führende Fehler bei der Beurteilung eines spezifisch
invalidenversicherungsrechtlichen Gesichtspunktes unterlaufen ist (vgl. mit
Bezug auf die Rückerstattung zu Unrecht ausgerichteter Leistungen:
BGE 110 V 298, 107 V 36, 105 V 170). Im vorliegenden Fall geht es aber
um die Beurteilung eines spezifisch invalidenversicherungsrechtlichen
Gesichtspunktes, weshalb der Anwendbarkeit der Verordnungsbestimmung
nichts im Wege steht.
Erwägung 4
4.- a) Nach Art. 88bis Abs. 1 lit. c IVV erfolgt die Wiedererwägung mit
Wirkung ab jenem Monat, "in dem der Mangel entdeckt wurde". Es kann somit
weder generell auf den Zeitpunkt eines allfälligen Wiedererwägungsgesuches
noch auf denjenigen des Erlasses der Wiedererwägungsverfügung abgestellt
werden. Massgebend ist der Zeitpunkt, in welchem die Verwaltung vom Mangel
Kenntnis erhalten hat. Dies setzt nicht voraus, dass die Unrichtigkeit
der Verfügung - allenfalls nach Vornahme ergänzender Abklärungen -
mit Sicherheit feststeht. Es genügt, dass die Verwaltung - aufgrund
des Wiedererwägungsgesuches oder von Amtes wegen - Feststellungen
getroffen hat, die das Vorliegen eines relevanten Mangels als glaubhaft
bzw. wahrscheinlich erscheinen lassen. Bei Wiedererwägung aufgrund eines
entsprechenden Gesuches wird es daher entscheidend auf den Inhalt dieses
Gesuches ankommen, ob der Mangel bereits in diesem Zeitpunkt als "entdeckt"
gelten kann.
b) Im vorliegenden Fall hat die Verwaltung auf den Eingang
des Gutachtens des Zentrums für Medizinische Begutachtung bei der
Invalidenversicherungs-Kommission am 3. März 1983 abgestellt. Aufgrund
dieses Berichtes stand fest, dass die ursprüngliche Verfügung zweifellos
unrichtig war. Es stellt sich indessen die Frage, ob der Mangel nicht
schon in einem früheren Zeitpunkt als entdeckt gelten konnte. Laut einem
Schreiben des Sekretariates der Invalidenversicherungs-Kommission an den
Versicherten vom 30. November 1982 war die Verwaltung zunächst nicht
bereit, auf das neue Begehren vom November 1982 einzutreten. In der
Folge änderte sie diese Meinung jedoch aufgrund einer telephonischen
und schriftlichen Intervention der Hausärztin Dr. S., welche
auf eine vollständige Arbeitsunfähigkeit schloss und sinngemäss
eine Wiedererwägung der Verfügung vom 2. Juni 1982 befürwortete. Die
Invalidenversicherungs-Kommission ordnete noch im Dezember 1982 ergänzende
Abklärungen an und erachtete es damit zumindest als glaubhaft, dass ein
relevanter Mangel vorlag. Nach den gesamten Umständen rechtfertigt sich
daher die Annahme, der Mangel sei bereits in diesem Zeitpunkt entdeckt
worden, weshalb Anspruch auf eine Rente ab 1. Dezember 1982 besteht.
Entscheid:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In teilweiser Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden der
Entscheid der Kantonalen Rekurskommission für die Ausgleichskassen, Basel,
vom 8. September 1983 und die Kassenverfügung vom 25. Mai 1983 aufgehoben,
und es wird die Ausgleichskasse Basel-Stadt verhalten, dem Beschwerdegegner
eine ganze Invalidenrente ab 1. Dezember 1982 auszurichten.