BGE 110 IB 297
110 Ib 297
51. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 13.
Dezember 1984 i.S. Kanton Zürich gegen Eidg. Departement des Innern
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Hochschulförderung; Subventionen an Sachinvestitionen. BG über die
Hochschulförderung vom 28. Juni 1968 (HFG).
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die
Beiträge an Sachinvestitionen für die Hochschulen (Art. 10
ff. HFG) sind nicht Ermessens-, sondern Anspruchssubventionen. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nicht gemäss Art. 99 lit. h OG
ausgeschlossen (E. 1).
2. Zuständigkeit des EDI für die Zusicherung der
Hochschul-Subventionen. Faktische Weitergeltung des versehentlich
aufgehobenen Art. 23 Abs. 2 des Verwaltungsorganisationsgesetzes vom
26.3.1914/20.12.1968 (E. 2).
3. Legitimation des Kantons zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach
Art. 103 lit. a OG (E. 3).
Sachverhalt
A.- Der Kanton Zürich (Erziehungsdirektion) hatte am 10. März 1978 das
Subventionsgesuch für die Erweiterungsbauten der Universität Zürich-Irchel,
2. Etappe, mit Investitionen (Bau und Ausstattung) von 189 Mio. Franken
eingereicht. Ein Zirkular vom 19. August 1980 informierte über die
Wirkungen der Sparmassnahmen der eidgenössischen Räte (Bundesbeschluss
vom 20. Juni 1980 über die Herabsetzung der Bundesleistungen in
den Jahren 1981, 1982 und 1983, AS 1980, 1492; vgl. SR 611.02). Die
Erziehungsdirektion des Kantons Zürich bat das Eidgenössische Departement
des Innern (EDI) mit Brief vom 27. Oktober 1980, die am 10. März 1978
anbegehrte Subvention noch im Jahr 1980 zuzusichern, damit sie nicht
unter die 10%-Kürzung falle, die ab 1. Januar 1981 für alle Bundesbeiträge
vorgeschrieben war. Mit Schreiben vom 19. November 1980 sicherte das EDI
die rechtzeitige Übermittlung der in Frage stehenden Beitragsverfügung
zu. Die in Aussicht gestellte Verfügung wurde vom EDI im Einvernehmen mit
dem Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD), gestützt auf die Art. 10
ff. des Hochschulförderungsgesetzes (HFG, SR 414.20), am 23. Dezember
1980 erlassen. Sie lautet in den hier wesentlichen Teilen wie folgt:
"Zürich, Ausbau und Teilverlegung der Universität: Errichtung der
Universität Zürich-Irchel, 2. Bauetappe
...
1. Für die erwähnte Sachinvestition wird dem Kanton Zürich an die
beitragsberechtigten Aufwendungen von Fr. 163'628'000.-- ein Beitrag von
40%, höchstens aber von Fr. 65'451'200.-- zugesichert.
...
Besonderes
...
2. Die mutmasslichen Aufwendungen von Fr. 190'272'000.-- für die
Gebäude-Ausstattung (Rahmenkredit) sind grundsätzlich
beitragsberechtigt.
Sie begrenzen den Anspruch des Beitragsberechtigten auf eine gemäss
Artikel 20, Absatz 2 der Vollziehungsverordnung zu bemessende
Subvention.
Der Beitragsberechtigte reicht ein Verzeichnis der im Einzelfall
Fr. 50'000.-- übersteigenden Anschaffungen ein.
... ."
Hinsichtlich des Beitrags an die Aufwendungen für die
Gebäudeausstattung (Punkt 2 des besondern Teils der Verfügung vom
23. Dezember 1980) traf das EDI im Einvernehmen mit dem EFD am 30. Dezember
1983 eine weitere Verfügung, die im wesentlichen den folgenden Inhalt hat:
"...
1. Aufgrund des Bundesgesetzes über die Hochschulförderung vom 28.
Juni 1968 und vorbehältlich des Ergebnisses der Prüfung der
Schlussabrechnung sowie der Folgen der linearen Herabsetzung von
Bundesleistungen (Ziffer 2) hat der Kanton Zürich für die erwähnte
Sachinvestition mit beitragsberechtigten Aufwendungen von
Fr. 18'289'850.--
grundsätzlich Anspruch auf einen Beitrag von 40 Prozent oder von
höchstens Fr. 7'315'940.--
2. Aufgrund des Bundesbeschlusses vom 20. Juni 1980/17. Dezember
1982 über die Herabsetzung von Bundesleistungen in den Jahren 1981 bis
1985 wird der unter Ziffer 1 erwähnte Beitragssatz von 40 Prozent
auf 36
Prozent gekürzt. Demzufolge wird dem Kanton Zürich ein Beitrag von
höchstens Fr. 6'584'346.-- zugesichert.
..."
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 2. Februar 1984 stellt
die Erziehungsdirektion in Vertretung des Kantons Zürich folgendes
Rechtsbegehren:
"Es sei Ziffer 2 der genannten Verfügung aufzuheben, dem Kanton
Zürich somit für die Sachinvestition (Gebäudeausstattung) mit
beitragsberechtigten Aufwendungen von Fr. 18'289'850.-- ein Beitrag von
40% oder von höchstens Fr. 7'315'940.-- zu gewähren."
Zur Begründung wird angeführt, das EDI sei schon in der Verfügung
vom 23. Dezember 1980 (Ziff. 2 des besondern Teils) die Verpflichtung
zur Beitragszahlung für die Gebäudeausstattung eingegangen. Eine spätere
Kürzung der vor dem 1. Januar 1981 eingegangenen Verpflichtung sei
ausgeschlossen (Botschaft vom 24. Januar 1980, BBl 1980 I 525), obwohl
die Verfügung vom 23. Dezember 1980 den Beitragssatz von 40% nicht
ausdrücklich erwähnte. Im übrigen habe das EDI mit seiner Antwort vom
19. November 1980 die Verfügung betreffend Beiträge für Investitionen
im Betrag von 189 Mio. Franken vor Jahresende, d.h. zu ungekürztem
Beitragssatz von 40% zugesichert. Das Departement sei bei dieser
Zusicherung zu behaften und der Kanton in seinem Vertrauen in diese
Zusicherung und in seinem guten Glauben zu schützen.
Das EDI beantragt in seiner Vernehmlassung vom 14. März 1984,
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen. Es weist zur Begründung
darauf hin, dass der Verpflichtungskredit 1978-1980 zu knapp geworden
und das Departement gesetzlich verpflichtet gewesen sei, das Zürcher
Subventionsgesuch teilweise zurückzustellen. Im übrigen habe das EDI durch
die ohne Mitwirkung des EFD erteilte Antwort vom 19. November 1980 keine
bindende Verpflichtung eingehen können.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen die
Bewilligung oder Verweigerung von Beiträgen, Krediten, Garantien,
Entschädigungen und anderen öffentlichrechtlichen Zuwendungen, auf
die das Bundesrecht einen Anspruch einräumt (Art. 99 lit. h OG). Ein
solcher Rechtsanspruch ist dann anzunehmen, wenn die Voraussetzungen
eines Beitrages in einem Erlass (Gesetz oder Verordnung) erschöpfend
umschrieben werden und der Entscheid über die Ausrichtung des Beitrages
nicht dem Ermessen der Verwaltung anheimgestellt ist (BGE 100 Ib 342 E. 1b;
verbleibt der Verwaltung hinsichtlich einzelner Beitragsvoraussetzungen
ein gewisser Beurteilungsspielraum und kann sie innerhalb bestimmter
Grenzen den Subventionssatz festsetzen, so nimmt dies einer Subvention
nicht ihren Anspruchscharakter.
Das Hochschulförderungsgesetz vom 28. Juni 1968 (HFG; SR 414.20)
und die entsprechende Vollziehungsverordnung vom 16. Dezember 1968
(HFV; SR 414.201), beide in Kraft seit dem 1. Januar 1969, unterscheiden
deutlich zwischen Anspruchs- und Ermessenssubventionen. Der Zweckartikel
(Art. 1 HFG) verwendet für Bundesbeiträge (Abs. 1 und 2) die verpflichtende
Ist-Form, für Beteiligungen des Bundes an Hochschuleinrichtungen (Abs. 3
hingegen die bloss ermächtigende Kann-Form. Die von Gesetzes wegen
beitragsberechtigten Hochschulkantone bzw. die beitragsberechtigten
Institutionen sind individuell bestimmt (Art. 2 Abs. 1 und 2, Art. 3
Abs. 1 HFG). Mit Bezug auf die Grundbeiträge im Sinne der Art. 4
ff. HFG folgt deren Anspruchscharakter schon daraus, dass jährlich eine
gewisse Summe nach bestimmten Kriterien unter die anspruchsberechtigten
Kantone und Institutionen zu verteilen ist. Bezüglich der Beiträge an
Sachinvestitionen ergibt sich der Anspruchscharakter nicht nur aufgrund
der Gesetzessprache (Ist-Form in Art. 10 Abs. 1 und 2 HFG; "kann ein
Beitrag ... beansprucht werden, ..." in Art. 10 Abs. 3 HFG); vielmehr
sind auch die Beitragsvoraussetzungen positiv und negativ umschrieben
(Art. 10 bzw. Art. 13 Abs. 1 HFG). Hinsichtlich der Beitragshöhe besteht
für die Hochschulkantone ein bestimmter Rahmen (Art. 12 Abs. 1 HFG), für
Institutionen ein nur nach oben begrenzter Spielraum (Abs. 2 und lediglich
für Zuschläge eine blosse Ermessensformel (Abs. 3). Der Anspruchscharakter
der Beiträge lässt sich - Zuschläge ausgenommen - ohne weiteres aus dem
Grundsatz von Art. 13 Abs. 2 HFG herleiten, wonach bei Ungenügen der in
einer Beitragsperiode zur Verfügung stehenden Kredite die Beitragsgesuche
nach Massgabe ihrer Bedeutung und Dringlichkeit zu bearbeiten sind;
jene, die nicht berücksichtigt werden können, dürfen nicht abgewiesen
werden, sondern sind zurückzustellen zur Prüfung in der nächsten
Beitragsperiode. Demnach sind die Beiträge an Sachinvestitionen der
Hochschulkantone - abgesehen von den erwähnten Zuschlägen - Subventionen,
auf die das Bundesrecht einen Anspruch einräumt. Gegen die Bewilligung
oder Verweigerung solcher Beiträge ist daher, sofern sie nicht in der
Kompetenz des Bundesrates liegt, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
grundsätzlich zulässig.
Erwägung 2
2.- Nach Art. 11 HFG war die Beitragszusicherung Sache des
Bundesrates; bis zu einem von ihm zu bestimmenden Betrag konnte er
jedoch die Zusicherung an das EDI delegieren, das indessen nur im
Einvernehmen mit dem EFD entscheiden darf. In Art. 25 HFV hat der
Bundesrat die Zusicherung von Anspruchssubventionen unter einer Million
Franken delegiert; er selber blieb für die Zusicherung einerseits der
Anspruchssubventionen von einer Million Franken und mehr, andererseits
der Ermessenssubventionen (ausserordentliche Zuschläge im Sinne von
Art. 12 Abs. 3 HFG) zuständig. Nach dieser Regelung wäre in bezug auf die
Zusicherung von Anspruchssubventionen von einer Million Franken und mehr
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen.
a) Am 1. Oktober 1969 (neun Monate nach dem HFG und der HFV) trat
die OG-Revision vom 20. Dezember 1968 (AS 1969, 767) in Kraft, die den
Anwendungsbereich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde entscheidend ausdehnte;
beibehalten wurde jedoch (mit der einzigen Ausnahme von Art. 98 lit. a
OG) der Grundsatz, wonach das Bundesgericht nicht über Verfügungen
und Entscheide des Bundesrates urteilen soll. Um zu verhindern, dass
dieser Grundsatz den Anwendungsbereich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
entgegen der verfolgten Absicht einengt, ordnete das Gesetz an, dass die
Verfügungs- und Entscheidungszuständigkeit bezüglich aller ihrer Natur
nach der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegenden Angelegenheiten vom
Bundesrat auf das in Betracht fallende Departement übergehe; dies wurde
durch Ziff. II 3 des Gesetzes (AS 1969, 784) bewirkt, die lautet:
"3. Bundesgesetz vom 26. März 1914 über die Organisation der
Bundesverwaltung (VwOG; BS 1, 246): Artikel 23, Absatz 2 wird wie folgt
ergänzt:
2 Die durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
weiterziehbaren Geschäfte sind an Mittelinstanzen zur selbständigen
Erledigung zu übertragen. Die den Mittelinstanzen übergeordneten
Verwaltungsbehörden sind von der Entscheidungsbefugnis ausgeschlossen.
Vorbehalten bleibt Artikel 98, Buchstabe a des Bundesgesetzes über die
Organisation der Bundesrechtspflege." Die ersten zwei Sätze von
Art. 23 Abs. 2 waren durch das Bundesgesetz über die Eidgenössische
Verwaltungs- und Disziplinarrechtspflege vom 11. Juni 1928 (AS nF
44/1928, 779; in Kraft seit dem 1. März 1929), das erstmals im Bund
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde - allerdings nur für enumerativ
bestimmte Fälle - einführte, ins VwOG eingefügt worden. Die Bestimmung
bewirkte damals, dass für alle Angelegenheiten, die ab. 1. März 1929
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterlagen, die Verfügungs- und
Entscheidungszuständigkeiten, die bis dahin dem Bundesrat zugestanden
hatten, auf die Fachdepartemente übergingen. Erfasst werden konnten
jedoch nur bundesrätliche Kompetenzen aus Gesetzen, die am 1. März
1929 in Kraft waren; die Bestimmung bewirkte somit keine automatische
Delegation bundesrätlicher Kompetenzen aus Gesetzen, die später erlassen
wurden. Anlässlich der OG-Revision von 1968 wurde Art. 23 Abs. 2 VwOG
"ergänzt". Äusserlich erfolgte tatsächlich eine Ergänzung, indem ein
dritter Satz angefügt wurde; inhaltlich wurde aber nicht die Tragweite
der alten, auf den 1. März 1929 festgelegten Vorschrift ausgeweitet,
sondern es wurde auf den Tag des Inkrafttretens der ergänzten Bestimmung
eine zweite automatische Delegation angeordnet und vollzogen: Alle
Verfügungs- und Entscheidungskompetenzen, die gemäss den am 30. September
1969 geltenden Gesetzen im Bereich der durch die OG-Revision erweiterten
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesrat lagen, gingen am 1. Oktober
1969 durch die "Ergänzung" von Art. 23 Abs. 2 VwOG auf die Fachdepartemente
über.
Im übrigen hat sich bei der Ergänzung von Art. 23 Abs. 2 VwOG ein
Fehler eingeschlichen. Während der Originaltext aus dem Jahre 1928 lautete
"Die ... Geschäfte ... sind übertragen", heisst es in der Ergänzung
"... sind zu übertragen"; dies würde keine automatische Delegation von
Gesetzes wegen bewirken, sondern eine bundesrätliche Delegationsverordnung
verlangen? Dass es sich dabei jedoch um ein redaktionelles Versehen
oder einen Druckfehler handelt, ergibt sich aus der französischen ("Les
affaires ... sont attribuées ... ") und der italienischen ("Gli affari
... vengono deferiti ...") Fassung.
Der Sinn des "ergänzten" Art. 23 Abs. 2 VwOG war klar: Im Bereich
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind am 1. Oktober 1969 alle
früheren bundesrätlichen Verfügungs- und Entscheidungskompetenzen auf
die Fachdepartement übergegangen; dem Bundesrat verblieben nur seine
erstinstanzlichen Verfügungen auf dem Personalsektor; sie unterliegen
aber ebenfalls der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 98 lit. a OG).
Bezüglich der HFG-Subventionen, bei denen es sich - abgesehen
von den ausserordentlichen Zuschlägen nach Art. 12 Abs. 3 HFG - um
Anspruchssubventionen handelt, ist somit für Beiträge von einer Million
Franken und mehr die Zusicherungskompetenz, die vom 1. Januar bis zum
30. September 1969 beim Bundesrat lag, durch die automatische Delegation am
1. Oktober 1969 auf das EDI übergegangen (mit der Auflage der Zustimmung
des EFD). Seit dem 1. Oktober 1969 ist daher das EDI ohne betragliche
Limite für die Zusicherung der Hochschul-Subventionen zuständig.
b) In der Systematischen Sammlung der Bundesgesetze (SR) findet
man den ergänzten Art. 23 Abs. 2 VwOG nicht mehr. Am 1. Juni 1979 trat
das neue Verwaltungsorganisationsgesetz vom 19. September 1978 (nVwOG;
SR 172.010) in Kraft, dessen Art. 72 lit. a das alte VwOG vom 26. März
1914 vollumfänglich und damit auch dessen Art. 23 Abs. 2 aufhob. Das
nVwOG enthält indessen keine Vorschrift, die die Kompetenzen, die andere
Bundesgesetze dem Bundesrat zuweisen, an die Departemente delegieren
würde. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die automatische Delegation
vom 1. Oktober 1969 nach knapp zehn Jahren dahingefallen wäre und die
entsprechenden Kompetenzen wieder von den Fachdepartementen auf den
Bundesrat übergingen.
Die Revision des VwOG befasste sich einzig mit der Modernisierung
der Verwaltungsstruktur, der Verbesserung der Geschäftsabläufe, der
Effizienz der Verwaltung und dergleichen, hingegen nicht mit (den in
OG und VwVG geregelten) Fragen des Verwaltungsrechtsschutzes und der
Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die weiterbestehende Bedeutung von Art. 23
Abs. 2 aVwOG mit der auf den 1. Oktober 1969 fixierten Kompetenzdelegation
wurde nicht erkannt; die ersatzlose Aufhebung dieser Bestimmung kann
nur als gesetzgeberisches Versehen gewertet werden, das jedoch an der
Rechtslage in Wirklichkeit nichts änderte. Es bestand in den Jahren 1978/79
kein Anlass, die automatische Kompetenzdelegation von 1969 aufzuheben oder
rückgängig zu machen; niemand dachte an einen solchen Rückschritt; aus
der Botschaft des Bundesrates und in den Protokollen der eidgenössischen
Räte ergeben sich keine Anhaltspunkte für einen entsprechenden Willen
des Gesetzgebers.
Die automatische Kompetenzdelegation auf den 1. Oktober 1969 blieb
daher auch nach 1979 selbst ohne ausdrückliche Erwähnung im seither
geltenden Recht bestehen.
c) Es ist damit davon auszugehen, dass das EDI auch unter der
Geltung des nVwOG ohne betragliche Limite für die Zusicherung der
Hochschul-Subventionen zuständig ist. Gegen seine Verfügungen ist damit
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben, wenn es
sich - wie im vorliegenden Fall - um Anspruchssubventionen handelt.
Erwägung 3
3.- Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist legitimiert, wer durch die
angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 103 lit. a OG). Dies trifft für den
Kanton Zürich zu. Er ist nicht nur neben einem eigentlichen Empfänger oder
Destinatär des Bundesbeitrages indirekt interessiert, sondern er ist der
direkte und alleinige Empfänger der fraglichen Subvention; er ist einer
der im HFG genannten beitragsberechtigten Hochschulkantone und verfolgt
seine eigenen finanziellen Interessen. Unter der Herrschaft des OG von
1893 hätte er diese Interessen im Sinne der damaligen Fiskustheorie wohl
mit zivilrechtlicher Klage vor Bundesgericht geltend machen können; seit
dem Verblassen der Fiskustheorie ist dieser Rechtsweg indessen nicht mehr
gegeben, soweit nun die Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder gegebenenfalls
die verwaltungsrechtliche Klage zur Verfügung steht (vgl. W. BIRCHMEIER,
Bundesrechtspflege, Zürich 1950, Art. 41 OG, N. 2).
An der Legitimation ändert auch der Umstand nichts, dass der Kanton
Zürich den Bundesbeitrag als Hoheitsträger, d.h. im Zusammenhang mit der
hoheitlichen Aufgabe des Betriebes einer Hochschule beansprucht. Einem
Hoheitsträger fehlt grundsätzlich die Legitimation einzig bei der
staatsrechtlichen Beschwerde, denn diese dient allein dem Schutz der
verfassungsmässigen Individualrechte der Bürger und Privaten. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gewährt dagegen Schutz gegen
Bundesrechtsverletzungen für alle aus dem öffentlichen Bundesrecht
fliessenden Ansprüche. Kantone und Gemeinden sind legitimiert, wenn
und soweit konkrete Ansprüche aus dem öffentlichen Bundesrecht ihnen
selber zustehen. Nicht legitimiert ist hingegen - wenn das Gesetz
nichts anderes anordnet (Art. 103 lit. c OG) - eine kantonale Behörde,
die beim Vollzug von Bundesrecht mit einer Beschwerde keine konkreten
Interessen des Kantons, sondern nur Allgemeininteressen, insbesondere
jenes an der fehlerfreien Anwendung des Bundesrechts wahrnehmen will
(BGE 108 Ib 206 ff.). Im vorliegenden Fall steht ausser Zweifel, dass
konkrete Finanzinteressen des Kantons im Streit liegen und daher der
Kanton zur Beschwerde legitimiert ist.
Da die Beschwerde im übrigen rechtzeitig eingereicht wurde und sie
den Formerfordernissen entspricht, ist darauf einzutreten.