BGE 110 IB 268
110 Ib 268
47. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 14. September 1984 i.S. Schweizerischer Bankverein gegen Eidg.
Volkswirtschaftsdepartement (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Sozialer Wohnungsbau. Bundesbürgschaft für II. Hypotheken. BG über
Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues vom 19. März 1965 (WFG).
Voraussetzungen einer Inanspruchnahme des Bundes aus einer bereits
in der Baukreditphase erteilten Bürgschaftszusicherung (Art. 13 Abs. 1
und 2 WFG).
Sachverhalt
A.- Die "Société Générale d'Entreprise S.A." in Sierre
(S.G.E.) beabsichtigte anfangs 1970 in Sierre/VS im Rahmen des sozialen
Wohnungsbaues die Erstellung von zwei Wohnblöcken mit insgesamt 128
Wohnungen für veranschlagte Kosten von Fr. 13'045'000.--.
Auf entsprechendes Gesuch hin sicherte das Bundesamt für Wohnungswesen
(BWO) der S.G.E. mit Verfügung vom 13. Dezember 1974 nebst jährlichen
Kapitalzuschüssen von Fr. 98'630.-- eine Bürgschaft des Bundes im Betrage
von Fr. 3'000'000.-- zu. Verbürgt wurde eine vom Schweizerischen Bankverein
(SBV), Niederlassung Visp/VS, in Aussicht gestellte II. Hypothek mit einem
Vorgang von Fr. 7'800'000.-- (I. Hypothek). Der SBV, welcher bereit war,
das Bauvorhaben der S.G.E. zu finanzieren, eröffnete am 30. Juli 1974
zugunsten der S.G.E. einen Baukredit mit einer gesamten Kreditlimite von
Fr. 10'800'000.--.
Am 3. Mai 1978 wurde über die S.G.E. der Konkurs eröffnet. Im Verlaufe
des Konkursverfahrens gelangte das Baugrundstück mit den begonnenen,
aber noch nicht fertiggestellten Bauten zur öffentlichen Versteigerung
und wurde durch den SBV zum Preis von Fr. 3'300'000.-- erworben. Der SBV,
der am 9. Dezember 1980 einen Konkursverlustschein über Fr. 4'952'838.45
erhalten hatte, liess mit einem angeblichen zusätzlichen Aufwand von
Fr. 4'500'000.-- die Baute fertigstellen.
Nachdem das Bundesgericht mit Urteil vom 1. Mai 1981 (BGE 107 Ib
43) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des SBV betreffend Widerruf der
Bürgschaftszusicherung gutgeheissen hatte, verlangte der SBV beim BWO die
Auszahlung des Bürgschaftsbetrages von Fr. 3'000'000.--. Das BWO lehnte
dies jedoch ab, worauf der SBV sein Begehren bei der Bundeskanzlei und
beim BWO erneuerte. Mit Schreiben vom 13. November 1981 teilte das BWO
dem SBV mit, der geltend gemachte Betrag könne nicht zur Auszahlung
gelangen, weil sich die Bürgschaftszusicherung des Bundes auf die
II. Hypothek beziehe und die Bürgschaft daher erst mit Vollendung der
Baute und der daraufhin erfolgenden Konsolidierung des Baukredites fällig
werde. Hierauf ersuchte der SBV das BWO um Erlass einer ausdrücklichen
Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung und erhob gleichzeitig vorsorglich
Verwaltungsbeschwerde beim Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement
(EVD). Das EVD trat auf die Verwaltungsbeschwerde nicht ein mit der
Begründung, das Schreiben des BWO vom 13. November 1981 habe keinen
Verfügungscharakter. Die Rechtsschrift des SBV wurde jedoch als Gesuch um
Erlass einer Verfügung an die Hand genommen, das Begehren um Auszahlung des
Bürgschaftsbetrages materiell abgewiesen und dem SBV die Verfahrenskosten
überbunden.
Gegen den Beschwerdeentscheid und die Verfügung des EVD vom 22. Juli
1983 führt der SBV Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und
stellt folgende Anträge:
"1. Es seien der Beschwerdeentscheid und die Verfügung des Eidg.
Volkswirtschaftsdepartementes vom 22. Juli 1983 aufzuheben.
2. Es sei die Schweiz. Eidgenossenschaft zu verpflichten, dem
Beschwerdeführer den Betrag von Fr. 3 Mio., eventuell einen
gerichtlich zu
bestimmenden Betrag, nebst Verzugszinsen zu 5% seit 5. Juni 1978,
zu bezahlen.
3. Eventuell: Es seien der Beschwerdeentscheid und die Verfügung des
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes aufzuheben und die
Sache zur
Feststellung des auszuzahlenden Betrages an das Departement
zurückzuweisen
- unter Kosten- und Entschädigungsfolge -."
Das EVD beantragt in seiner Vernehmlassung Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit der Kostenentscheid
des EVD angefochten ist; im übrigen weist es die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Im bereits erwähnten früheren Verfahren zwischen den nämlichen
Parteien ging es um die Frage, ob der Bund die Zusicherung der Bürgschaft
nachträglich widerrufen könne. Das Bundesgericht hat dies damals verneint
und die Gültigkeit der Bundesgarantie gemäss Verfügung des BWO vom 13.
Dezember 1974 bestätigt (BGE 107 Ib 43 ff.).
Im heutigen Verfahren ist nurmehr zu fragen, ob die Forderung aus jener
Bürgschaftszusicherung fällig geworden sei mit der Folge, dass der Bund für
den Verlust, den der Beschwerdeführer im Konkurs der S.G.E. erlitten hat,
einzustehen habe. Zu prüfen bleibt somit, ob die Bundesbürgschaft - wie
der Beschwerdeführer behauptet - bereits die Baukreditphase abdeckt und
daher mit ihrer Zusicherung vor Baubeginn volle Rechtswirkung entfaltet,
oder ob dies erst mit Vollendung der Bauarbeiten der Fall ist, zu einem
Zeitpunkt also, in welchem feststeht, ob die vom Bundesgesetz über
Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues vom 19. März 1965 (WFG; SR
842) und den entsprechenden Verordnungen aufgestellten Bedingungen auch
tatsächlich erfüllt worden sind.
Das Bundesgericht hat sich in zwei nicht veröffentlichten
Entscheiden mit der Rechtsnatur und den Wirkungen der Bundesbürgschaft
auseinandergesetzt (Urteile vom 3. Dezember 1982 i.S. Maicasa
S.A. und 28. Januar 1983 i.S. Credito Svizzero, Chiasso). Dabei wurde
u.a. ausgeführt, das von der Wohnbauförderung angestrebte Ziel der
erleichterten Kapitalbeschaffung für Bauherren, welche nicht über
ausreichende Eigenmittel oder diese ergänzende Sicherheiten verfügten,
lasse sich wesentlich wirksamer erreichen, wenn der Kreditgeber schon
bei Eröffnung des Baukredites mit einer Bundesbürgschaft rechnen könne.
Es würden zumindest beachtliche Gründe für die Annahme sprechen, dass
die Bundesbürgschaft vor Beginn der Bauarbeiten zu leisten sei, sobald
sich der Gläubiger bereit finde, den Baukredit zugunsten des Bauherrn zu
eröffnen. Demzufolge sei der Bund grundsätzlich mit der Zusicherung der
Bürgschaft verpflichtet.
Wie aus den Materialien ersichtlich ist, stellte die erleichterte
Kapitalbeschaffung für Bauvorhaben ein wichtiges Ziel der Bundesaktion zur
Wohnbauförderung dar. Durch die Verbürgung des investierten Fremdkapitals
wollte man solche Bauherren an der Bundesaktion interessieren, denen
es - auch bei flüssigem Kapitalmarkt - mangels ausreichender eigener
Mittel oder entsprechender Sicherheiten nicht leicht fiel, die notwendigen
Fremdgelder zu erhalten (BBl 1964 II 645). Durch die Bundesgarantie sollten
die Geldgeber veranlasst werden, grosse Investitionen bis zu einer Höhe zu
tätigen, wie sie es ohne diese Bürgschaft nicht tun könnten (Sten.Bull. StR
1965, S. 20). Der Geldgeber möchte aber in aller Regel bereits vor
Eröffnung eines Baukredites Gewissheit über die vorhandenen Eigenmittel
und deren Surrogate (Sicherheiten) haben. Dies muss insbesondere für
Bauvorhaben gelten, die mit bis zu 90% Fremdkapital finanziert werden, wie
dies im Rahmen der Wohnbauförderung ermöglicht werden sollte. Besteht die
Aufgabe der Bundesbürgschaft darin, in Ergänzung zu den Eigenmitteln des
Bauherrn das erforderliche Fremdkapital zu beschaffen, so muss verlangt
werden, dass ihre Zusicherung den Bund zumindest insoweit bindet, als er
sich später nicht mehr ohne weiteres dieser Verpflichtung soll entledigen
können.
b) Andererseits kann aber eine bereits in der Baukreditphase erteilte
Zusicherung keine voraussetzungslose Verpflichtung des Bundes in dem
Sinne begründen, dass der Bund grundsätzlich ohne Rücksicht auf die
spätere Ausgestaltung des Bauvorhabens aus der Bürgschaftszusicherung
in Anspruch genommen werden könnte. Eine solche Annahme hätte zur Folge,
dass der Bund selbst dann als Bürge einzustehen hätte, wenn der Bauherr
in Abweichung des ursprünglichen Projektes eine Baute erstellt, die nicht
mehr den Normen der Wohnbauförderung entspricht. Es kann aber nicht der
Wille des Gesetzgebers gewesen sein, den Bund für die Finanzierung von
Wohnbauten einstehen zu lassen, die nicht entsprechend den Kriterien der
Wohnbauförderung erstellt wurden. Dies würde in eine Zweckentfremdung
der Finanzierungshilfe des Bundes münden.
In seiner Botschaft vom 21. September 1964 zur Gesetzesvorlage,
welche die Wohnbauförderung auf eine erweiterte Basis zu stellen
beabsichtigte, schlug der Bundesrat vor, neben der Intensivierung der
schon bis anhin angewandten Zinssubventionen als weiteres "Anreizmittel"
für den "sozialen Wohnungsbau" neu eine Bundesbürgschaft einzuführen
(BBl 1964 II 636). Das WFG wurde ursprünglich gestützt auf den
Familienschutz-Artikel der BV erlassen (Art. 34quinquies Abs. 3), der
in der Folge durch die entsprechende neue Bestimmung von Art. 34sexies
BV abgelöst wurde: Gemäss Abs. 2 lit. b dieser Verfassungsbestimmung ist
der Bund insbesondere befugt, Bestrebungen auf dem Gebiet des Siedlungs-
und Wohnungswesens zugunsten von Familien, Personen mit beschränkten
Erwerbsmöglichkeiten sowie Betagten, Invaliden und Pflegebedürftigen zu
unterstützen. Dieser Ermächtigung entsprechend bestimmt Art. 1 WFG unter
dem Marginale "Grundsatz", der Bund fördere insbesondere Bestrebungen,
"die zur Verbesserung des Angebotes an neuen Wohnungen mit tragbaren
Mietzinsen für Familien in bescheidenen finanziellen Verhältnissen
(sozialer Wohnungsbau) beitragen".
Ist somit die Bundesbürgschaft eine Massnahme im Rahmen des sozialen
Wohnungsbaues, so kann ihre Zusicherung in der Baukreditphase nicht
eine Blankoverpflichtung des Bundes nach sich ziehen. Vielmehr ist die
definitive Wirksamkeit der Bundesgarantie an die Bedingung geknüpft,
dass die Vorschriften der Wohnbauförderung bei der Realisierung des
Bauvorhabens auch tatsächlich eingehalten worden sind. Daher bestimmt
auch Art. 46 der Verordnung (2) über Bundeshilfe zur Förderung des
Wohnungsbaues vom 22. Februar 1966 (V2WF; SR 842.2), dass der Bauherr
nach Vollendung der Bauten, für welche die Bürgschaft geleistet wird, dem
Kanton eine detaillierte Bauabrechnung mit den visierten Originalbelegen
einzureichen habe, wonach der Kanton nach erfolgter Prüfung dieser
Abrechnung dem BWO Antrag auf Genehmigung stellen kann. Gestützt auf die
genehmigte Bauabrechnung wird hernach der Umfang der Bundeshilfe - also
auch derjenige der Bürgschaft - festgelegt. Dieses Vorgehen steht durchaus
im Einklang mit dem Zweck der Bundesaktion. Ob nämlich die Bedingungen des
WFG im Rahmen des sozialen Wohnungsbaues - die fachgerechte Ausführung
von einfachen Familienwohnungen zu angemessenen Preisen (Art. 6 WFG) -
eingehalten wurden, lässt sich nicht schon in der Baukreditphase, sondern
erst nach Vollendung der Bauten anhand der Bauabrechnung feststellen. Bei
der Zusicherung einer Bundesbürgschaft im Sinne von Art. 13 WFG handelt
es sich somit um ein bedingtes Rechtsgeschäft, das den Bürgen nur dann
verpflichtet, wenn die Bedingung - Fertigstellung der Bauten gemäss den
Bestimmungen des sozialen Wohnungsbaues - auch tatsächlich eintritt. Die
Nichterfüllung dieser Bedingung verhindert somit eine Inanspruchnahme
des Bürgen aus der abgegebenen Bürgschaftszusicherung.
c) Hinzu kommt, dass die Bundesbürgschaft nur unter der Voraussetzung
der Konsolidierung des Baukredites wirksam werden kann. Im erwähnten Urteil
i.S. Credito Svizzero, Chiasso, hat das Bundesgericht ausgeführt, wenn
Art. 13 WFG bestimme, dass die Bürgschaft nur für II. Hypotheken (Art. 13
Abs. 1 WFG) und unter der Bedingung gewährt werde, dass der Zinssatz der
verbürgten Nachgangshypothek um nicht mehr als % höher sei als derjenige
der I. Hypothek (Art. 13 Abs. 2 WFG), so bedeute dies, dass die Bürgschaft
nur dann wirksam werden könne, wenn der Baukredit in eine I. und eine
II. Hypothek umgewandelt worden sei: Die Wirksamkeit der Bundesbürgschaft
hänge demnach in erster Linie von der tatsächlich erfolgten Konsolidierung
des Baukredites ab (E. 5a). Daran ist festzuhalten. Weder der Gesetzestext
von Art. 13 WFG noch die Materialien lassen einen anderen Schluss
zu. In der bundesrätlichen Botschaft zum WFG wird klar gesagt, die
Bundesgarantie werde für Nachgangshypotheken in Aussicht genommen (BBl
1964 II 629 ff.). Auch in der parlamentarischen Beratung wurde betont, die
Bundesbürgschaft bilde ein höchst interessantes Finanzierungsinstrument
für in Nachgangshypotheken investiertes Fremdkapital und sei deshalb
wertvoll, weil es immer schwieriger geworden sei, auf dem Kapitalmarkt
die Nachgangshypotheken mit den geforderten Sicherheiten unterzubringen
(Sten.Bull. StR 1965, S. 13 f.). Demnach kann eine in der Baukreditphase
zugesicherte Bundesbürgschaft erst dann vollumfänglich rechtswirksam
werden, wenn der Baukredit durch langfristige Hypothekardarlehen in Form
einer I. und II. Hypothek abgelöst worden ist.
d) Weiter ist zu beachten, dass Art. 13 WFG nur dann zum Zug kommen
kann, wenn es um eine Fremdfinanzierung geht. Wird also der Kreditgeber -
wie hier durch Ersteigerung des Grundstücks mit nicht vollendeter Baute
- selber zum Bauherrn, so handelt es sich nicht mehr um eine Fremd-,
sondern um eine Eigenfinanzierung. Dadurch verunmöglicht der Kreditgeber
aber letztlich selber die Errichtung einer II. Hypothek im Sinne von
Art. 13 WFG.
Erwägung 3
3.- Im vorliegenden Fall führt der Beschwerdeführer an, der Baukredit
sei nur unter der besonderen Bedingung eröffnet worden, dass sich der
Bund für die II. Hypothek im Betrage von Fr. 3 Mio. verbürge, was denn
auch durch Verfügung des BWO vom 13. Dezember 1974 geschehen sei. Es mag
zwar zutreffen, dass der Kreditgeber bei Aussetzung des Baukredites mit
einer Sicherstellung durch den Bund in Form einer Bürgschaft über Fr. 3
Mio. rechnete, aber allein daraus vermag der Beschwerdeführer nichts zu
seinen Gunsten abzuleiten. Wie bereits dargelegt, wird eine zugesicherte
Bürgschaft des Bundes nur dann voll rechtswirksam, wenn kumulativ zwei
Voraussetzungen erfüllt sind: Konsolidierung des Baukredites einerseits
sowie Vollendung und Vermietung der Baute unter Beachtung der Vorschriften
der Wohnbauförderung andererseits. Fehlt somit auch nur eine dieser
Voraussetzungen, so kann der Bund aus der Zusicherung der Bürgschaft
nicht in Anspruch genommen werden.
a) Die Beschwerdeschrift entbehrt in bezug auf die Konsolidierung des
Baukredits jeglicher substantieller Ausführungen. In den Akten findet sich
lediglich ein Schreiben des Architekturbüros Perraudin an den SBV, Sion,
wonach die Bauarbeiten an den "Tours des Glaciers" vollendet seien und
die Vermietung ab 1. Juli 1981 stattfinden könne. Erst auf nachträgliche
Anfrage hin teilte der Beschwerdeführer dem Bundesgericht mit, dass der
seinerzeit der S.G.E. gewährte Baukredit nie konsolidiert worden sei; nach
dem Erwerb der beiden Wohnblöcke durch den Beschwerdeführer habe sich eine
Konsolidierung erübrigt, da nunmehr Eigentümer und früherer Kreditgeber
identisch seien. Damit steht fest, dass die nach Art. 13 WFG erforderliche
Konsolidierung des Baukredites nie erfolgt ist, weshalb schon aus diesem
Grund die Haftung des Bundes aus der zugesicherten Bürgschaft entfällt.
b) Im übrigen wäre auch die Voraussetzung der Bauvollendung und der
anschliessenden Vermietung nach den Bestimmungen der Wohnbauförderung nicht
erfüllt. Der Beschwerdeführer hat nicht dargelegt, dass die Vollendung der
von ihm erworbenen "Bauruine" nach den Kriterien des sozialen Wohnungsbaues
erfolgte. Aus der eingeholten Auskunft ergibt sich zudem, dass die
Mietzinse für die hier in Betracht fallenden Wohnungen vom Eigentümer
frei, unter Berücksichtigung der Marktlage, festgesetzt werden. Sinn
der Bundesbürgschaft als Massnahme des sozialen Wohnungsbaues kann es
aber gerade nicht sein, die Erstellung von Mietwohnungen zu finanzieren,
die sich in nichts von anderen Mietobjekten unterscheiden.