BGE 110 IB 148
110 Ib 148
26. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 5. Juli 1984 i.S.
Kanton Zürich und Waldzusammenlegungsgenossenschaft Weinland-Süd gegen
Eidg. Departement des Innern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 99 lit. h und 103 lit. a OG; Art. 26 und 42 Abs. 1 lit. c FPolG;
Rechtsanspruch auf Bundessubventionen an Parzellarzusammenlegungen.
Art. 42 Abs. 1 lit. c FPolG räumt grundsätzlich einen Anspruch auf
Bundessubventionen ein (E. 1b).
Die Waldzusammenlegungsgenossenschaften sind zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (E. 1c).
Die Weigerung, angesichts der angespannten Lage der Bundesfinanzen
einem bestimmten Waldzusammenlegungsprojekt einen Bundesbeitrag
zuzusprechen, verstösst gegen Bundesrecht. Die Verwaltung muss die
vorhandenen Kredite nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit und willkürfrei
auf die einzelnen Projekte aufteilen (E. 2).
Sachverhalt
A.- Mit Schreiben vom 28. April 1978 erklärte sich das Bundesamt
für Forstwesen mit dem Vorprojekt der Waldzusammenlegung Weinland-Süd
einverstanden und stellte einen Bundesbeitrag von 27% in Aussicht. Am 14.
Dezember 1979 beschlossen die beteiligten Grundeigentümer die Durchführung
der Waldzusammenlegung. Mit Beschluss vom 5. Mai 1982 genehmigte der
Regierungsrat des Kantons Zürich das Projekt der Waldzusammenlegung
Weinland-Süd und stellte fest, dass die Waldungen im Beizugsgebiet im Sinne
von Art. 26 des Bundesgesetzes betreffend die eidgenössische Oberaufsicht
über die Forstpolizei vom 11. Oktober 1902 (FPolG; SR 921.0; Fassung vom
22. Juni 1945/23. September 1955) zusammenlegungsbedürftig sind. Es wurde
die Ausrichtung von Staatsbeiträgen an die subventionsberechtigten Kosten
von 4 Mio. Franken zugesichert und die Direktion der Volkswirtschaft
wurde eingeladen, beim Bundesamt für Forstwesen um Zuerkennung eines
entsprechenden Bundesbeitrages nachzusuchen.
Am 2. Juni 1982 reichte die Direktion der Volkswirtschaft des
Kantons Zürich beim Bundesamt für Forstwesen die Subventionsakten ein
und beantragte gestützt auf Art. 26 und Art. 42 FPolG:
"1. das Projekt der Waldzusammenlegung Weinland-Süd technisch zu
genehmigen,
2. vom Kostenvoranschlag des Unternehmens von Fr. 4 Mio. Kenntnis zu
nehmen,
3. an die Kosten von Fr. 250'000.- der ersten Bauetappe den
entsprechenden Bundesbeitrag zuzusichern."
Mit Schreiben vom 1. November 1982 teilte das Eidgenössische
Departement des Innern (EDI) der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons
Zürich mit, die heutige Finanzlage des Bundes verlange, dass der Bund
Prioritäten setze und seine Mittel auf Projekte beschränke, die ohne
Bundesmittel nicht mit erträglichen Restkosten für den Waldeigentümer zu
realisieren sind. Projekte im Mittelland, in Gebieten mit verhältnismässig
einfachen Geländebedingungen und mit den höchsten Zuwachskräften
könnten daher in absehbarer Zeit in finanzstarken Kantonen nicht mehr
mit Bundesbeiträgen unterstützt werden. Obwohl die Notwendigkeit der
geplanten Arbeiten ausgewiesen sei, könne das Departement dem Projekt
heute keine Dringlichkeit zuweisen und sehe sich deshalb gezwungen,
dem Waldzusammenlegungsprojekt Weinland-Süd im heutigen Zeitpunkt keinen
Bundesbeitrag zuzuerkennen.
Gegen das - nicht als Verfügung bezeichnete und nicht mit
Rechtsmittelbelehrung versehene - Schreiben des Departements
erhoben die Direktion der Volkswirtschaft des Kantons Zürich und die
Waldzusammenlegungsgenossenschaft Weinland-Süd am 29. November 1982
Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag:
"der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und an das
Waldzusammenlegungsprojekt Weinland-Süd sei ein Bundesbeitrag zu
gewähren;
eventuell sei vorerst ein Bundesbeitrag an die Kosten von Fr. 250'000.-
der ersten Bauetappe zu gewähren."
Zur Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht, es bestehe ein
Rechtsanspruch auf Bundesbeiträge für Waldzusammenlegungen; wenn aber ein
solcher Rechtsanspruch bestehe, könne der Beitrag nicht mangels verfügbarer
Bundesmittel und mit dem Hinweis auf eine geplante Neuverteilung der
Mittel abgelehnt oder auf unabsehbare Zeit hinausgeschoben werden; dafür
fehle eine Rechtsgrundlage.
Das EDI beantragt in der Vernehmlassung vom 25. Februar 1983
"1. auf die Beschwerde sei nicht einzutreten;
2. eventualiter sei den Beschwerdeführern, trotz unbestrittenem
Rechtsanspruch auf einen Bundesbeitrag, infolge der knappen zur
Verfügung
stehenden Bundesmittel, der sich daraus ergebenden Prioritätensetzung
durch den Bund sowie der besonderen Situation bezüglich
Waldzusammenlegungsprojekte im Kanton Zürich im heutigen Zeitpunkt kein
Bundesbeitrag zuzusichern;
3. subeventualiter sei das Eidgenössische Departement des Innern (EDI)
zu verpflichten, dem Eventualantrag der Beschwerdeführer auf Zusicherung
eines Bundesbeitrages (an die Kosten) von Fr. 250'000.- für die erste
Etappe im Rahmen des vom Parlament bewilligten
Jahreszusicherungskredites
und des jährlichen Kreditkontingents für den Kanton Zürich zu
entsprechen"
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist das EDI an,
das Gesuch innert nützlicher Frist zu behandeln und einen Bundesbeitrag
festzusetzen.
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Gemäss Art. 97 OG beurteilt das Bundesgericht letztinstanzlich
Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG);
als Verfügung gilt auch das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern
einer Verfügung.
Das EDI begründet den Nichteintretensantrag damit, dass es sich beim
angefochtenen Schreiben vom 1. November 1982 nicht um eine Ablehnung des
Subventionsgesuches und mithin nicht um eine beschwerdefähige Verfügung im
Sinne von Art. 97 Abs. 1 OG/Art. 5 VwVG, sondern um eine bloss vorläufige
Rückstellung des Gesuchs handle. Auch der Vorwurf der unrechtmässigen
Verweigerung oder Verzögerung könne nicht erhoben werden.
Wie die Beschwerdeführer mit Recht ausführen, bedeutet die Behandlung
durch das EDI praktisch, dass ein Beitrag auf absehbare Zeit nicht
ausgerichtet wird. Das EDI geht selbst davon aus, dass nach dem von ihm
angenommenen Kontingent von jährlich einer Million Franken der Kanton
Zürich noch Projekte für mehr als 25 Jahre in Vorbereitung respektive
die Bundessubventionen für diese Zeitspanne ausgeschöpft habe. Da zudem
eine wesentliche Kürzung des Kontingents für den Kanton Zürich für die
Zukunft nicht zu umgehen sei, müsse mit einer Durchführungszeit aller
in Vorbereitung befindlicher Projekte von annähernd 50 Jahren gerechnet
werden.
Was dies für die Waldzusammenlegung Weinland-Süd konkret bedeutet,
kann offenbleiben. Geht man davon aus, dass das EDI mit den inskünftig
noch verknappten Mitteln gemäss einer Prioritätenliste nur Projekte
im zürcherischen Berggebiet und in Gebieten mit erschwerten
Bewirtschaftungsverhältnissen, nicht dagegen Projekte wie das
vorliegende im zürcherischen Mittelland unterstützen will, kann eine
Beitragszusicherung in absehbarer Zeit nicht, oder gemäss Berechnung der
Beschwerdeführer frühestens in 42 Jahren erwartet werden. Darum wird denn
auch im angefochtenen Schreiben vorgeschlagen, "vorläufig" im Kanton
Zürich die Aufwendungen zwischen Kanton/Gemeinde/Grundeigentümer neu
aufzuteilen bzw. die Restkostenbelastung für die Waldeigentümer zu prüfen.
Ob man das Schreiben des EDI als Verfügung im Sinne von Art. 5
VwVG bezeichnen kann, die besagt, dass eine nach Bundesrecht anbegehrte
Subvention auf unbestimmt lange Zeit hinaus nicht gewährt werden kann,
oder ob vielmehr von einem unrechtmässigen Verzögern oder Verweigern einer
Verfügung gesprochen werden muss, braucht nicht geprüft zu werden. Im
ersten Fall steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 97 Abs. 1,
im zweiten Fall nach Art. 97 Abs. 2 OG offen.
b) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist allerdings nur zulässig,
wenn es sich bei den fraglichen Bundesbeiträgen um solche handelt, auf
die das Bundesrecht einen Anspruch einräumt (Art. 99 lit. h OG). Das
EDI anerkennt, dass grundsätzlich ein Anspruch auf die anbegehrte
Subvention besteht; das Bundesgericht hat jedoch die Voraussetzungen einer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde von Amtes wegen zu prüfen und ist nicht an
die Stellungnahme des Departements gebunden.
Ein auf Bundesrecht gestützter Anspruch auf einen Beitrag ist dann
zu bejahen, wenn das Bundesrecht selber die Bedingungen umschreibt,
unter welchen ein Beitrag zu gewähren ist, ohne dass es im Ermessen der
gesetzesanwendenden Behörde läge, ob sie einen Beitrag gewähren will
oder nicht (BGE 100 Ib 342 E. 1b, 99 Ib 422/3; RENÉ A. RHINOW, Wesen
und Begriff der Subvention in der Schweizerischen Rechtsordnung, 1971,
S. 168). Dabei kann es keine Rolle spielen, ob der anspruchsbegründende
Erlass ein Gesetz oder eine Verordnung ist, oder ob die Berechtigung
sich aus mehreren Erlassen ergibt, etwa aus einem Bundesgesetz und der
dazugehörenden Vollziehungsverordnung (RHINOW, aaO S. 167/8).
Gemäss Art. 42 Abs. 1 lit. c FPolG leistet der Bund Beiträge an
Parzellarzusammenlegungen von Privatwaldungen (Art. 26) bis 45%. Art. 22
Abs. 5 der Vollziehungsverordnung zum FPolG vom 1. Oktober 1965
(FPolV; SR 921.01) sieht vor, dass der Bund die Unterstützung einer
Parzellarzusammenlegung ablehnen kann, wenn der mittlere Flächenanspruch
der Eigentümer sehr klein ist und die Erschliessung der einzelnen
Parzellen ein überdurchschnittlich dichtes und kostspieliges Wegnetz
erfordern würde; in diesem Fall wäre eine korporative Zusammenlegung
anzustreben. Schon der Wortlaut von Art. 42 Abs. 1 lit. c FPolG spricht
eher für die Auffassung, dass ein fester Anspruch auf Bundesbeiträge
besteht, heisst es doch nicht: "Der Bund kann Beiträge leisten", sondern:
"Der Bund leistet ferner Beiträge." In Verbindung mit der einschränkenden
Bedingung von Art. 22 Abs. 5 FPolV, unter der allein die Leistung von
Beiträgen abgelehnt werden kann, ergibt sich, dass die zuständige Behörde
an sich eine Subvention gewähren muss. Daran ändert auch die Tatsache
nichts, dass im Gesetz selber oder in einer Verordnung kein Mindestbeitrag,
sondern nur ein Maximalbeitrag (von 45%) vorgesehen ist. Welche Bedeutung
dieser Ausgestaltung der Subventionsordnung im vorliegenden Fall zukommt,
ist nicht im Rahmen der Eintretensfrage zu prüfen, vielmehr handelt
es sich dabei um eine materiellrechtliche Frage (vgl. BGE 99 Ib 423
2. Absatz); dies gilt auch für die Frage, welche Auswirkungen die Lage
der Bundesfinanzen auf die Subventionspraxis der zuständigen Behörde
haben kann, wenn grundsätzlich ein Anspruch auf Bundesbeiträge besteht.
c) Ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde somit zulässig, ist
weiter zu prüfen, ob die Beschwerdeführer zur Beschwerde legitimiert
sind. Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die
Waldzusammenlegungsgenossenschaft Weinland-Süd ist durch die
Verweigerung der Bundessubvention für die durch sie vorzunehmende
Parzellarzusammenlegung ohne Zweifel betroffen. Sie ist eine
Genossenschaft des öffentlichen Rechts (§ 1 ihrer Statuten vom
14. Dezember 1979, vom Regierungsrat am 25. Juni 1980 genehmigt). Als
öffentlichrechtliche Körperschaft ist sie durch die (vorläufige)
Verweigerung des Bundesbeitrages für die Durchführung der im öffentlichen
Interesse liegenden Aufgabe vorerst als Trägerin hoheitlicher Gewalt
betroffen. Erforderlich für ihre Legitimation ist aber, dass sie durch
die angefochtene Verfügung bzw. die beanstandete Rechtsverweigerung
oder -verzögerung wie ein Privater betroffen ist (BGE 108 Ib 207 mit
Hinweisen). Sie verfolgt nun mit ihrer Beschwerdeführung nicht nur
ein allgemeines öffentliches Interesse (an der richtigen Anwendung von
Bundesrecht), sondern wie ein Privater ein bestimmtes, eigenes finanzielles
Interesse. Daher ist sie zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (BGE
105 Ib 359 E. 5a mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl. 1983, S. 170/1, Ziff. 6.2.2 und 6.3).
Ob auch auf die Beschwerde des durch die Volkswirtschaftsdirektion
vertretenen Kantons Zürich eingetreten werden kann, ist nicht von
vornherein klar. Der Kanton bezieht die Bundessubventionen nicht für
sich selber, sondern zuhanden der Waldzusammenlegungsgenossenschaften,
denen sie letztlich zur Erfüllung ihrer Aufgaben zukommen sollen. Ob
der Kanton schon darum im Sinne von Art. 103 lit. a OG legitimiert
sei, weil er sich allenfalls gezwungen sehen könnte, einen Teil
des verweigerten Bundesbeitrags zu übernehmen, steht nicht ohne
weiteres fest. Indessen mag diese Frage offenbleiben; auf die in
der Beschwerde aufgeworfenen materiellrechtlichen Fragen ist, da
jedenfalls die Waldzusammenlegungsgenossenschaft Weinland-Süd zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist, ohnehin einzutreten.
Erwägung 2
2.- a) Gemäss Art. 26 FPolG ist vor Beginn der Grundbuchvermessung
stets die Parzellarzusammenlegung von Privatwaldungen vorzunehmen, sofern
diese zusammenlegungsbedürftig sind, worüber die Kantonsregierung
entscheidet; wenn eine gute Bewirtschaftung wegen übermässiger
Parzellierung nicht möglich ist, kann die kantonale Regierung die
Zusammenlegung auch unabhängig von der Grundbuchvermessung verfügen. Im
vorliegenden Fall ist die Zusammenlegungsbedürftigkeit durch den
Regierungsrat festgestellt (Regierungsratsbeschluss vom 5. Mai 1982)
und seitens der Bundesbehörden nicht bestritten; zum Teil befinden sich
im Beizugsgebiet auch unvermessene Waldungen. Da auch keine Ausnahme im
Sinne von Art. 22 Abs. 5 FPolV geltend gemacht wird und ersichtlich wäre,
sind die Voraussetzungen für die Gewährung eines Bundesbeitrags damit
grundsätzlich gegeben.
b) Bei durch das Gesetz selber vorgesehenen Subventionsverhältnissen
sind verschiedene Stufen von Berechtigungen auseinanderzuhalten
(RHINOW, aaO S. 169). Im einfachsten Fall regelt die Norm alle
Subventionsvoraussetzungen abschliessend; insbesondere erstreckt sich der
Anspruch aus dem Gesetz auch auf die Höhe des Beitrags (Bsp.: Art. 33
und 44 Gewässerschutzgesetz in Verbindung mit Art. 39 der Allgemeinen
Gewässerschutzverordnung und deren Anhänge 2 und 3). Daneben gibt es
Erlasse, die eine staatliche Zuwendung an sich fest zusichern, ohne dass
die Höhe der Beiträge oder jedenfalls deren Mindesthöhe fixiert wird. Es
entsteht dennoch eine subjektive Berechtigung, die allerdings auf das "ob"
beschränkt ist (RHINOW, aaO). Ein so begründeter gesetzlicher Anspruch
kann ohne gesetzliche Begrenzung oder Verweise nicht durch einen Erlass
niedrigerer Stufe entzogen werden (Rhinow, aaO S. 174). Es steht bloss
im Ermessen des Bundesrats bzw. der Verwaltung, die Höhe der Zuwendungen
festzulegen.
In Art. 38 Abs. 1 FPolV stellte der Bundesrat Bemessungsgrundsätze für
die an Parzellarzusammenlegungen zu gewährende Subventionen auf. Danach
sind neben der Finanzkraft der Kantone und der Bauherrschaft die Bedeutung
und die Kosten der in Frage stehenden Projekte, deren Schwierigkeiten
sowie Lage im Berggebiet zu berücksichtigen. Das EDI macht zu Recht
nicht geltend, dass aufgrund dieser Bestimmung in Einzelfällen die
Ausrichtung einer Subvention verweigert werden könnte. Gestützt auf
Art. 38 FPolV erliess es am 21. Februar 1978 Vorschriften für forstliche
Projekte und ihre Unterstützung durch den Bund, und entsprechend
setzte das Bundesamt für Forstwesen die Subventionssätze zwischen 24%
(finanzstarke Kantone, Waldzusammenlegung ausserhalb des Berggebiets,
keine gemeinsame Bewirtschaftung vorgesehen) und 45% (finanzschwache
Kantone, Waldzusammenlegung im Berggebiet, vollständige gemeinsame
Bewirtschaftung vorgesehen) fest. Wie die Beschwerdeführer unwidersprochen
dartun, hat der Bund von den seit 1948 im Kanton Zürich beschlossenen
Waldzusammenlegungen bisher 69 Projekte materiell beurteilt und denn auch
an alle - das vorliegende ausgenommen - einen Bundesbeitrag von 26-40%
geleistet. Aber auch für das vorliegende Projekt bestünde nach dem Gesagten
ein Rechtsanspruch auf Zuwendungen des Bundes.
Das EDI beruft sich jedoch auf die knappen Bundesmittel und
die zur Verfügung stehenden Kredite, die in absehbarer Zeit für die
Subventionierung sämtlicher Werke nicht genügten und eine Prioritätsordnung
erforderlich machten. Die vorgesehene Prioritätsordnung (zugunsten von
Berggebieten und Gebieten mit erschwerter Bewirtschaftung) hat aber zur
Folge, dass an die vorliegende Parzellarzusammenlegung auf absehbare
Zeit keine Bundesbeiträge ausbezahlt werden sollen. Es ist somit im
folgenden zu fragen, ob der Bund trotz Bestehens eines entsprechenden
öffentlichrechtlichen Anspruchs die Auszahlung von Beiträgen allein mit
dem Argument verweigern kann, er verfüge nicht über die nötigen Mittel,
bzw. die erforderlichen Kredite seien nicht gesprochen.
c) Die Bundesversammlung erstellt jährlich den Voranschlag (Art. 85
Ziff. 10 BV). Soweit es um Ausgaben für Bundesbeiträge geht, auf die
ein gesetzlicher Anspruch besteht, ist das Parlament nicht frei, Kredite
zu sprechen oder nicht vorzusehen (Rechtsgutachten des Bundesamtes für
Justiz vom 2. Mai 1980 in VPB 44 Nr. 119 S. 564). Dem Budget kommt
nicht rechtssetzender Charakter zu (IMBODEN/RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, Nr. 154, B III S. 1117). Die
Bundesversammlung erlässt den Voranschlag denn auch bloss in Form des
einfachen Bundesbeschlusses. Der Voranschlag selber kann somit nicht als
gesetzliche Grundlage für die Aufhebung einer gesetzlich vorgesehenen
Verpflichtung des Bundes dienen.
Nach Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den eidgenössischen
Finanzhaushalt vom 18. Dezember 1968 (FHG; SR 611.0) führen die
Bundesversammlung, der Bundesrat und die Verwaltung den Finanzhaushalt
des Bundes nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, der Dringlichkeit
sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Die Bindung an den Grundsatz
der Gesetzmässigkeit bedeutet, dass sämtliche Ausgaben in das Budget
aufzunehmen sind, zu deren Tätigung das Gemeinwesen rechtlich verpflichtet
ist. Es handelt sich dabei um die sogenannten notwendigen Ausgaben. Hierzu
zählen zunächst alle Ausgaben, welche in bestehenden Rechtsvorschriften
ausdrücklich geregelt sind (anspruchsbegründende Subventionsgesetze,
Besoldungsordnungen usw.), Ausgaben, die sich aus zivilrechtlichen
Verpflichtungen ergeben wie beispielsweise Schadenersatzleistungen, sowie
vorgeschriebene Aufwendungen für Amortisationen und Abschreibungen (KLAUS
A. VALLENDER, Finanzhaushaltsrecht, Bund - Kantone - Gemeinden, 1983,
S. 33). Reicht der ursprünglich im Budget vorgeschriebene Betrag nicht
aus, so ist vom Parlament ein Nachtragskredit zu bewilligen, damit die
Verpflichtungen eingehalten werden können (RHINOW, aaO S. 174; vgl. Art.
8 FHG).
Im Bereich von Subventionen, deren Höhe im Gesetz nicht vorgesehen ist,
hat die Bundesversammlung ohne Zweifel die Möglichkeit, den Gesamtkredit
für entsprechende subventionsberechtigte Projekte je nach Zustand der
Bundesfinanzen tiefer oder höher anzusetzen. Immerhin wird sie dem Umstand
Rechnung tragen müssen, dass selbst bei einer sinnvollen Abstufung der
Beitragshöhen durch die Verwaltung nach einer Prioritätsordnung auch
für solche Projekte noch ein ins Gewicht fallender Beitrag abfällt,
die zuunterst auf der Prioritätsliste stehen; ein bloss "symbolischer"
Beitrag liesse sich mit dem festen Rechtsanspruch auf eine Zuwendung des
Bundes nur schwerlich vereinbaren. Weitergehende Subventionskürzungen
bedürften jedenfalls einer besonderen gesetzlichen Grundlage.
Im Begleitbrief zum Entwurf 1981 des Eidgenössischen Finanzdepartements
für ein Subventionsgesetz wird u.a. folgendes ausgeführt: Die
Subventionsausgaben des Bundes machten ungefähr ein Drittel seiner
Ausgaben aus. Angesichts dieses hohen Anteils stelle sich die Frage,
inwieweit die Aufwendungen für Subventionen als über Kredite steuerbare
Ausgaben auszugestalten seien. Diese Steuerbarkeit sei von vornherein nur
gegeben, wenn man auf die Einräumung genau umschriebener Rechtsansprüche
verzichte und damit höchstens noch im Grundsatz, aber nicht mehr der
Höhe nach gebundene Ausgaben schaffe. Finanz- und konjukturpolitische
Gründe (vgl. Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über den eidgenössischen
Finanzhaushalt) sprächen für eine Ordnung, bei welcher der Ausgabenumfang
durch das Budget festgelegt werden kann. Wo das geschehen soll, habe
der Gesetzgeber nach Art. 4 Abs. 3 und Art. 6 Abs. 3 des Entwurfs in den
Einzelerlassen jeweils vorzusehen, dass Subventionen nur im Rahmen der
bewilligten Kredite gewährt werden dürfen. Als eine solche gesetzgeberische
Massnahme sah denn auch der Entwurf einen Art. 44a (neu) des FPolG mit
folgendem Wortlaut vor:
"Beiträge an Bauten nach Art. 9, 10 und 41 sowie Beiträge nach den
Art. 25, 26bis, 37, 37bis, 42 und 42bis werden nur im Rahmen der
bewilligten Kredite gewährt."
Solange aber eine derartige Rechtsgrundlage nicht besteht, ist es nicht
angängig, Bundesbeiträge, auf die ein Rechtsanspruch besteht, mangels
vorhandener Kredite auf Jahre hinaus aufzuschieben, insbesondere wenn
dies wie im vorliegenden Fall bedeutet, dass das vom Bundesgesetzgeber
als förderungswürdig erachtete Werk während mindestens einer Generation
nicht mit Bundeshilfe erstellt werden kann.
Die Erlasse, die im Rahmen der Sparmassnahmen des Bundes bisher
ergingen, stellen keine genügende gesetzliche Grundlage dar. Dass es
bei der bisherigen Subventionsregelung für Parzellarzusammenlegungen in
Art. 42 Abs. 1 lit. c FPolG vielmehr bleiben sollte, ergibt sich indirekt
aus der Neufassung von Art. 42 Abs. 1 lit. d FPolG durch Ziff. I.11.11
des Bundesgesetzes über Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushalts
vom 5. Mai 1977 (SR 611.04). Danach werden sogar an die Zusammenlegung
von Privatwaldungen zu gemeinsamer Bewirtschaftung (Art. 26bis FPolG;
sogenannte korporative Zusammenlegung im Sinne von Art. 22 Abs. 5 FPolV)
Beiträge geleistet, soweit die Aufwendungen des Bundes die Beitragssumme
nicht übersteigen, die die Parzellarzusammenlegung ausgelöst hätte.
d) Es steht somit fest, dass die Verwaltung im vorliegenden
Fall nicht berechtigt war, den Entscheid über einen Bundesbeitrag auf
unbestimmte Zeit hinaus zu verschieben und damit eine Zuwendung faktisch
zu verweigern. Dies hätte zur Folge, dass die Ausführung eines nach dem
Willen des Bundesgesetzgebers mit Bundesbeiträgen zu fördernden Werks in
Frage gestellt würde. Das EDI hat daher Bundesrecht verletzt.
Es ist richtig, dass gemäss Art. 31 Abs. 2 FHG die Dienststellen nur im
Rahmen bewilligter Kredite Verpflichtungen eingehen und Zahlungen leisten
dürfen. Hingegen müssen sie bei der Bundesversammlung Nachtragskredite
zu erwirken suchen, wenn der im Budget vorgesehene Betrag auch für eine
minimale Unterstützung aller geplanter beitragsberechtigter Werke nicht
ausreichen sollte. Vorab aber haben sie die gebilligten Kredite sinnvoll
auf die einzelnen Projekte aufzuteilen. Wenn das Parlament angesichts
der Bundesfinanzlage Kredite kürzt, hat die Verwaltung Richtlinien
aufzustellen, die eine Aufteilung der zur Verfügung stehenden Gelder
auf alle Projekte erlauben. Es wird nicht zu umgehen sein, dass für
alle noch nicht unterstützten Projekte Kürzungen in Aussicht genommen
werden. Unzulässig ist es, wenn die Verwaltung trotz Verknappung der
Mittel an Beitragsrichtlinien festhält, die dazu führen, dass einzelne
Projekte mangels vorhandener Mittel überhaupt auf die Bundesunterstützung
verzichten müssen: Das Ermessen der Verwaltung bei der Festsetzung der
Beitragshöhen findet seine Grenze in Art. 4 BV (VPB 44 Nr. 119 S. 565). Am
Beitragsrahmen, wie ihn das Bundesamt für Forstwesen festlegte (vgl. vorne
E. 2b), darf darum nicht festgehalten werden, wenn vom Parlament nicht
die nötigen Nachtragskredite erlangt werden können, um alle gesetzlich
anspruchsberechtigten Gesuchsteller innert angemessener Frist zu
berücksichtigen.
Die Sache ist deshalb an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Verwaltung
wird ihre Beitragspraxis aufgrund neuer Richtlinien den geänderten
finanziellen Umständen anpassen müssen, und das EDI wird entweder
aus Nachtragskrediten oder aufgrund angepasster Richtlinien auch das
vorliegende Beitragsgesuch innert nützlicher Frist behandeln und einen
Bundesbeitrag zusprechen müssen.