BGE 110 IB 138
110 Ib 138
23. Estratto della sentenza 11 gennaio 1984 della I Corte di diritto
pubblico nella causa Donini e Balmelli contro Consiglio di Stato del
Cantone Ticino e Comune di Porza (ricorso di diritto pubblico) Regeste
Raumplanung; vorläufige Regelungen der Kantone im Sinne von Art. 36
Abs. 2 RPG.
1. Art. 36 Abs. 2 RPG verpflichtet die Kantone, vorläufige Regelungen
zu treffen bis zur Einführung kantonaler Anwendungsvorschriften auf dem
ordentlichen Gesetzgebungswege (E. 3a).
2. Die Kantone haben die Möglichkeit, solche Regelungen auf dem
Verordungswege zu schaffen, ohne sich dabei an die Bestimmungen des
kantonalen Rechts über den Erlass abstrakter Normen halten zu müssen. Sie
können in diesem Rahmen auch Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften
erlassen, so etwa durch Subdelegation ein Departement beauftragen, für
jede einzelne Gemeinde allfällige Planungszonen festzusetzen (E. 3b).
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 3
3.- I ricorrenti ritengono che il Consiglio di Stato, delegando al
Dipartimento dell'ambiente il compito di determinare, per ogni singolo
Comune, le zone di pianificazione (art. 16 del decreto esecutivo ticinese
sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio,
DEPT), avrebbe violato la Costituzione. La censura attiene alla base
legale di un provvedimento che comporta una restrizione grave per i
diritti dei proprietari: pertanto essa va esaminata liberamente (DTF 108
Ia 35 consid. 3a, 104 Ia 331 consid. 4, 338, 102 Ia 115 consid. 4).
a) I principi pianificatori fissati nella LPT, legge quadro,
devono essere completati e precisati dai Cantoni (art. 36 cpv. 1 LPT),
in modo da consentire l'adempimento del mandato costituzionale enunciato
dall'art. 22quater Cost. (DTF 107 Ib 114). Per evitare che, dal momento
dell'entrata in vigore della legge federale sino all'adozione delle norme
cantonali nelle vie legislative ordinarie, subentri un vuoto, l'art. 36
cpv. 2 LPT autorizza i governi dei Cantoni a emanare "ordinamenti
provvisionali" finché il diritto cantonale non avrà designato altre
autorità. Questa facoltà d'intervento è tanto più necessaria in quanto -
giusta l'art. 35 cpv. 3 LPT - i piani direttori e i piani di utilizzazione
cantonali operanti al momento dell'entrata in vigore della legge rimangono
validi secondo il diritto cantonale fin quando non saranno approvati piani
conformi alla LPT (si confronti il testo francese dell'art. 35 cpv. 3 LPT;
si vedano pure i voti Butty e Friedrich in: Boll.uff. 1979 CN 717).
b) Come si desume dalla materia e dalla terminologia adottata
dal legislatore, che impiega l'espressione generica di "ordinamenti"
("Regelungen", "mesures"), la delega contenuta nell'art. 36 cpv. 2 LPT
conferisce ai governi dei Cantoni la possibilità di legiferare nelle vie
dell'ordinanza, senza attenersi alle regole del diritto cantonale che
disciplinano l'adozione di norme astratte. In tale facoltà, ancorata a
una legge federale la cui costituzionalità non può essere vagliata dal
Tribunale federale (art. 113 cpv. 3 Cost.), è chiaramente inclusa quella
di emanare, sia pure a titolo provvisorio, disposizioni concernenti
la competenza e la procedura, che in determinate circostanze possono
contribuire ad assicurare gli scopi perseguiti dall'art. 36 cpv. 2
LPT con la stessa efficacia di norme del diritto materiale (BASCHUNG,
Einführung in das Raumplanungsgesetz, in: Das Bundesgesetz über die
Raumplanung, Berna 1980, pag. 11 segg., in particolare pag. 18). Accanto
alla ricordata facoltà legislativa, l'art. 36 cpv. 2 LPT abilita i
governi cantonali ad adottare misure concrete, segnatamente piani;
questi ultimi, secondo la giurisprudenza, partecipano e della natura
astratta della norma e di quella concreta di una decisione (DTF 107 Ia
276 consid. 2b con richiami, 334 consid. 1b, 106 Ia 58, 79, 316 consid.
3, 387 consid. 3c). L'art. 36 cpv. 2 LPT menziona espressamente - per
l'evidente importanza dell'istromento pianificatorio nel preciso contesto
- le zone di pianificazione, che "l'autorità cantonale competente"
può stabilire, per comprensori esattamente delimitati, se i piani di
utilizzazione mancano o devono essere modificati (art. 27 LPT).
Ne discende che, sino all'entrata in vigore della legislazione
cantonale, il Consiglio di Stato può emanare in via d'ordinanza
norme concernenti la competenza e la procedura, nonché adottare
direttamente piani. Tenendo conto di questa situazione, degli scopi
perseguiti dall'art. 36 cpv. 2 LPT e della natura dei problemi da
risolvere nell'ordinamento transitorio, si deve concludere che, se
il governo cantonale non può subdelegare ad altra autorità inferiore
il compito di legiferare per ordinanza (in ossequio al principio ora
codificato nel diritto federale dall'art. 7 cpv. 5 della legge federale
sull'organizzazione dell'amministrazione, RS 172.010, per cui la subdelega
del potere legislativo è ammissibile soltanto se è prevista dalla legge
corrispondente: v. AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse,
vol. III, n. 1537 con riferimenti), simile restrizione non vale ove,
attraverso l'ordinanza, il Consiglio di Stato subdeleghi a un Dipartimento
la mansione concreta di determinare, per ogni singolo Comune, eventuali
zone di pianificazione conformi all'art. 27 LPT.
Del resto, quand'anche il Consiglio di Stato fosse costretto - come
autorità collegiale - a promulgare direttamente le zone di pianificazione
per i Comuni ticinesi, quest'adozione si risolverebbe, per la natura
delle cose, in un mero esercizio formale di approvazione; i provvedimenti
emanati, infatti, sarebbero comunque studiati ed elaborati a livello
dipartimentale. A favore della soluzione adottata dal governo ticinese sta
poi l'ulteriore circostanza per cui, con il DEPT, il Consiglio di Stato
si è riservato il ruolo di autorità di ricorso. Come tale, esso rivede
liberamente le decisioni del Dipartimento dell'ambiente anche sotto il
profilo dell'opportunità: con ciò è ossequiata l'esigenza secondo cui il
diritto cantonale deve garantire il riesame completo da parte di almeno
un'istanza (art. 33 cpv. 3 lett. b LPT; KUTTLER, Problemi inerenti alla
protezione giuridica secondo la LPT, in: Rep. 1982 pag. 250 segg., in
particolare pag. 259 lett. e; DTF 109 Ia 2 con rinvii).
Il Consiglio di Stato ha dunque fatto un uso corretto della facoltà
conferitagli dal diritto federale, in specie dall'art. 36 cpv. 2 LPT
(in senso analogo: CATENAZZI, Delle zone di pianificazione e di alcune
considerazioni attinenti all'ordinamento provvisorio in materia di
pianificazione del territorio, in: Rivista di diritto amministrativo
ticinese, 1981 pag. 233 segg., in particolare pag. 236 seg.). Ciò posto,
è superfluo esaminare se esso si sia conformato anche alle regole del
diritto cantonale, in tale misura inapplicabili.