BGE 110 IA 7
110 Ia 7
2. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 13. April 1984 i.S.
Hegetschweiler gegen Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche
Beschwerde) Regeste
Art. 88 OG; Art. 4 Abs. 1 und 2 und Art. 54 BV, rechtsgleiche
Besteuerung von Ehegatten und Konkubinatspaaren.
1. Ehegatten sind zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen
Steuererlass legitimiert, der sie im Vergleich zu Konkubinatspaaren
benachteiligt. Die Legitimation bezieht sich nicht auf den Grundsatz der
Geschlechtergleichheit (Art. 4 Abs. 2 BV), da dieser nicht berührt ist
(E. 1).
2. Allgemeine Bedeutung des Rechtsgleichheitsgebots im Steuerrecht
(E. 2).
3. Konsequenzen für die Ehegattenbesteuerung aus dem Gebot der
Rechtsgleichheit nach Art. 4 Abs. 1 BV (E. 3) und aus dem Recht zur Ehe
nach Art. 54 BV (E. 5).
4. Das Steuergesetz des Kantons Zürich genügt den Anforderungen von
Art. 4 Abs. 1 BV insofern nicht, als es in höheren Einkommensbereichen
Ehepaare gegenüber Konkubinatspaaren ohne haltbaren Grund benachteiligt
(E. 4).
5. Keine Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen, weil sich die
Rechtsgleichheit weder durch ein Wiederaufleben des früheren Rechts, noch
durch eine schlichte Individualbesteuerung der Partner einer ungetrennten
Ehe, sondern nur durch eine positive Gesetzesänderung erreichen lässt
(E. 6).
Sachverhalt
A.- Am 6. Juni 1982 hatten die Stimmberechtigten im Kanton Zürich nebst
anderem abzustimmen über eine Volksinitiative (Gesetzesinitiative) für
Steuererleichterungen und über eine Volksinitiative (Verfassungsinitiative)
für Rechtsgleichheit in der Steuerbelastung sowie über einen
Gegenvorschlag des Kantonsrats zu beiden Initiativen. Die Initiative für
Steuererleichterungen strebte u.a. nach einer Entlastung der kleineren
und mittleren sowie nach einer Mehrbelastung der höheren und hohen
Einkommen und Vermögen. Die Initiative für Rechtsgleichheit in der
Steuerbelastung forderte, dass erstens erwerbstätige Ehepaare nicht
stärker mit Steuern belastet werden als unverheiratete Paare und zweitens
Ehepaare mit Kindern zusätzlich entlastet werden, falls die Ehefrau nicht
erwerbstätig ist. Der Gegenvorschlag des Kantonsrats sah eine Reihe von
Änderungen des Steuergesetzes vor. Er brachte allen Steuerpflichtigen
Erleichterungen, trug dem Begehren auf Entlastung der Ehepaare im
Vergleich zu unverheirateten Paaren teilweise Rechnung, lehnte dagegen die
Forderung einer zusätzlichen Besserstellung der Ehepaare mit Kindern ohne
Erwerbstätigkeit der Mutter deswegen ab, weil dies gegen den Grundsatz der
Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verstossen würde.
Die Stimmberechtigten lehnten die Initiative für Steuererleichterungen
mit ca. 128'000 Ja gegen ca. 155'000 Nein ab und verwarfen die Initiative
für Rechtsgleichheit in der Steuerbelastung mit ca. 89'500 Ja gegen
ca. 188'000 Nein; der Gegenvorschlag des Kantonsrats wurde mit ca. 182'500
Ja gegen 97'000 Nein angenommen (vgl. Zürcher Amtsblatt 1982 vom 15. Juni
1982, S. 713).
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 16. Juni 1982 beantragen
Hans und Farah Hegetschweiler, die §§ 8, 25, 31 und 32 des revidierten
Steuergesetzes wegen Verstosses gegen Art. 4 Abs. 1 und 2 sowie Art. 54
BV so weit aufzuheben, als die angefochtenen Bestimmungen es ermöglichen,
verheiratete Paare höher zu besteuern als unverheiratete. Der Regierungsrat
des Kantons Zürich beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
Die angefochtene Revision hat die fraglichen Paragraphen des
Steuergesetzes wie folgt geändert:
In § 8 blieb Abs. 1, d.h. der Grundsatz der ungeteilten Besteuerung
von Einkommen und Vermögen der in ungetrennter Ehe lebenden Ehepaare
unverändert. Die übrigen Absätze, die Abzüge für den Erwerb der Ehefrau
vorsahen, wurden in § 25 versetzt.
In § 25 betreffend Abzüge von den steuerbaren Einkünften wurden
zahlreiche Positionen nicht oder nur redaktionell geändert. Die Revision
hat beim Invaliditätsabzug (lit. f) die Limite von Fr. 6'000.- auf
Fr. 7'000.- und beim Abzug für Versicherungsprämien und Sparzinsen
(lit. h) die Limite von Fr. 2'400.- bzw. Fr. 1'200.- auf Fr. 3'400.-
bzw. Fr. 1'700.- erhöht. Sie hat einen Abzug für Spareinlagen bis
Fr. 500.- (lit. i) gestrichen und einen Abzug von höchstens Fr. 4'000.-
für Ausbildungskosten des Steuerpflichtigen und seiner Ehefrau
(lit. n) neu eingeführt. Der Abzug für den mitverdienenden Ehegatten
(Zweitverdiener-Abzug) wurde von Fr. 3'000.- auf Fr. 3'500.- erhöht
(Abs. 2).
Auch in § 31 wurden die Abzüge vom Reineinkommen vergrössert,
nämlich der persönliche Abzug, der Altersabzug, der Kinderabzug und
der Unterstützungsabzug. Der persönliche Abzug für Steuerpflichtige,
die in ungetrennter Ehe leben oder die mit unterhaltsabhängigen Kindern
zusammenleben, stieg von Fr. 6'000.- auf Fr. 7'000.-, der persönliche
Abzug für die andern Steuerpflichtigen von Fr. 3'000.- auf Fr. 3'500.-.
§ 32 enthält die Tarife der Einkommenssteuer, nämlich einen
Tarif a für Steuerpflichtige, die in ungetrennter Ehe leben oder die
mit unterhaltsabhängigen Kindern zusammenleben, sowie einen Tarif b für
die andern Steuerpflichtigen. In diesen Tarifen hat die Revision die
Progressionsstufen (zum Ausgleich der kalten Progression) gestreckt, und
zwar beim Tarif a in stärkerem Masse. Im Tarif a beträgt der Steuersatz
2% für die ersten Fr. 4'000.- (unverändert), steigt auf 10% bei
Einkommensteilen über Fr. 80'000.- (vorher Fr. 55'000.-) und erreicht 13%
für Einkommensteile über Fr. 165'000.- (vorher Fr. 125'000.-). Nach Tarif b
beträgt der Satz 2% für die ersten Fr. 3'000.- (unverändert), steigt auf
10% für Einkommensteile von über Fr. 60'000.- (vorher Fr. 43'000.-) und
erreicht 13% für Einkommensteile über Fr. 150'000.- (vorher Fr. 125'000.-).
Im Kanton Zürich sind zwei neue Initiativen zu den gleichen Fragen
hängig, nämlich eine Volksinitiative für getrennte Besteuerung der
Ehegatten und eine Volksinitiative für eine gerechte Besteuerung von
Familien und Alleinstehenden, die verlangt, dass Verheiratete nicht
höher belastet werden, als wenn sie einzeln besteuert würden. Der
Regierungsrat schlägt in seiner Botschaft vom 1. Februar 1984 vor, die
beiden Initiativen ohne Gegenvorschlag abzulehnen. Er äussert sich dabei
eingehend zum Problem der Gleichbehandlung bzw. Ungleichbehandlung der
Ehepaare und der frei zusammenlebenden Paare (Zürcher Amtsblatt 16. März
1984 S. 413 ff.).
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Die Legitimation der Beschwerdeführer zur staatsrechtlichen
Beschwerde prüft das Bundesgericht von Amtes wegen.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonalen Erlass. Zur Erhebung
einer solchen Beschwerde ist berechtigt, wer durch den Erlass zumindest
virtuell betroffen ist (BGE 104 Ia 307 E. 1a mit Hinweisen). Dies ist,
wie auch der Regierungsrat anerkennt, sowohl für den Beschwerdeführer als
im Kanton Zürich Steuerpflichtigen als auch für die Beschwerdeführerin
wegen ihrer Solidarhaftung für Steuerforderungen an sich der Fall.
Die Legitimation setzt aber weiter voraus, dass der Beschwerdeführer
in einem rechtlich geschützten Interesse verletzt ist (Art. 88
OG). Die Beschwerdeführer wenden sich gegen eine behauptete steuerliche
Privilegierung von unverheiratet zusammenlebenden Personen. Nach einer
langjährigen Praxis des Bundesgerichts konnte ein Bürger einen Erlass
wegen Privilegierung Dritter nicht anfechten, wenn er durch diesen Erlass
nicht direkt betroffen war (BGE 108 Ia 131 E. 2, 107 Ia 341 E. 2a, 105
Ia 355/6 E. 3a). In seinem Urteil vom 13. April 1983 i.S. AVLOCA gab das
Bundesgericht diese Praxis auf (teilweise publiziert in BGE 109 Ia 252
ff.). Es ging davon aus, dass die Einräumung von Privilegien grundsätzlich
den Nichtbegünstigten diskriminiere. Dieser hat ein rechtlich geschütztes
Interesse an der Aufhebung eines diskriminierenden Erlasses, wenn die
Diskriminierung ihn in seinem Privatbereich betrifft und er sich in einer
vergleichbaren Sachlage befindet wie die vom Erlass Begünstigten (aaO,
S. 255 E. 4c). Diese Ausweitung der Beschwerdelegitimation gilt nur,
soweit der Beschwerdeführer in einem Verfahren der abstrakten oder der
konkreten Normenkontrolle eine Ungleichbehandlung durch das Gesetz selber
und nicht eine ungleiche Anwendung des Gesetzes rügt (aaO, S. 256 E. 4d).
Hinsichtlich der Einkommens- und der Vermögenssteuer befinden sich
Ehepaare und unverheiratete Paare in vergleichbarer Lage. Wenn die
Beschwerdeführer deshalb rügen, Art. 4 Abs. 1 BV werde durch eine sich
aus dem Gesetz ergebende Privilegierung von unverheiratet zusammenlebenden
und Einkommen erzielenden Personen verletzt, sind sie dazu legitimiert.
b) Nicht einzutreten ist hingegen auf die Rüge, Art. 4 Abs. 2 BV sei
verletzt. Es wird eine Benachteiligung nur der Ehefrauen geltend gemacht,
denen die Aufnahme oder Beibehaltung einer Erwerbstätigkeit erschwert
werde. Zu dieser Rüge wäre von vornherein nur die Beschwerdeführerin
legitimiert. Art. 4 Abs. 2 BV ist aber nicht berührt, weil durch die
behauptete Diskriminierung, nämlich die steuerliche Höherbelastung,
Frauen und Männer, die einen Einkünfte erzielenden Ehegatten haben,
gleichermassen betroffen sind. Dass faktisch häufiger Frauen auf eine
Erwerbstätigkeit verzichten, ändert an dieser Feststellung nichts.
Beide Beschwerdeführer berufen sich sodann auf Art. 54 BV. Wie weit der
Schutzbereich von Art. 54 BV geht, ob insbesondere auch Verheiratete daraus
Rechte ableiten können, und ob dieser Verfassungsnorm im Zusammenhang mit
der Ehegattenbesteuerung über Art. 4 Abs. 1 BV hinaus Bedeutung zukommt,
sind materielle Fragen. Zur Beschwerde in diesem Punkt sind jedenfalls
beide Ehegatten legitimiert.
c) Gemäss Art. 89 Abs. 1 OG ist die Beschwerde binnen 30 Tagen,
von der nach kantonalem Recht massgebenden Eröffnung oder Mitteilung des
Erlasses an gerechnet, einzureichen. Die Frist beginnt im Kanton Zürich
nicht zu laufen, bevor der der Volksabstimmung unterliegende Erlass mit dem
Erwahrungsbeschluss des Kantonsrats nach der Volksabstimmung im Amtsblatt
veröffentlicht wird (BGE 108 Ia 142 E. 1). Die Offizielle Gesetzessammlung
des Kantons Zürich ist Bestandteil des Zürcher Amtsblattes. Die
Anfechtungsfrist begann damit mit dem Tage der Veröffentlichung des
Änderungsgesetzes in der Offiziellen Gesetzessammlung am 5. Oktober 1982
zu laufen.
Die Beschwerdeführer erhoben ihre Beschwerde bereits am 16. Juni 1982,
am Tag nach der Veröffentlichung der Abstimmungsresultate im Amtsblatt
durch den Kantonsrat. Deswegen ist aber die Beschwerde nicht durch
Nichteintreten zu erledigen; sie blieb gemäss Praxis lediglich bis zum
Beginn der Beschwerdefrist suspendiert (BGE 108 Ia 129/30 E. 1a, 106 Ia
398 E. 1, 98 Ia 204 E. 1).
d) Die Beschwerde richtet sich gegen den Änderungserlass; es fragt
sich, ob mehr als die hier interessierenden Neuerungen (§§ 25, 31, 32 StG)
angefochten werden können.
Nach Auffassung des Regierungsrates kann nicht der unverändert
weitergeltende Grundsatz der Ehepaarbesteuerung, d.h. der Zusammenrechnung
von Einkommen und Vermögen beider Ehegatten, sondern nur die Änderung der
Tarife und der Abzüge Gegenstand der Beschwerde sein. Die Beschwerdeführer
stimmen in ihrer Beschwerde-Ergänzung insofern zu, als sie bemerken, die
Ehepaarbesteuerung sei ein erfolgsneutrales Verfahren; erst der Tarif,
z.B. ein Ehepaar-Tarif, der 50% des Einzelpersonentarifs übersteigt,
könne Ehepaare diskriminieren.
Ob § 8 Abs. 1 StG auf seine Verfassungsmässigkeit hin überprüft
werden kann, ist fraglich. Anders als im Urteil i.S. Hirsch vom 7. Mai
1982 (BGE 108 Ia 126 ff.) bewirken die veränderten Bestimmungen
des StG (§§ 25, 31 und 32) nicht, dass § 8 Abs. 1 StG in einem
neuen Rahmen erscheint und den Beschwerdeführern dadurch Nachteile
entstehen. Die Verfassungsmässigkeit der §§ 25, 31 und 32 StG lässt sich
andererseits nicht losgelöst vom Grundsatz der Besteuerung des ehelichen
Gesamteinkommens beurteilen. Indessen kann die Frage, ob auf eine Rüge
gegen § 8 Abs. 1 StG eingetreten werden kann, offengelassen werden, da
dieser Grundsatz nicht zu einer Art. 4 Abs. 1 BV verletzenden Mehrbelastung
von Ehepaaren führen muss.
e) Die staatsrechtliche Beschwerde hat nur kassatorische Funktion (BGE
108 Ia 199 E. 1, 288). Das Bundesgericht kann eine als verfassungswidrig
erkannte Verfügung oder Bestimmung nur aufheben, nicht aber abändern oder
ersetzen. Bei der abstrakten Normenkontrolle hebt es nötigenfalls den
ganzen Erlass, nach Möglichkeit aber nur die einzelnen verfassungswidrigen
Bestimmungen auf.
Die Beschwerdeführer verlangen nicht schlechthin die Aufhebung der
angefochtenen Bestimmungen, sondern sie beantragen deren Aufhebung bloss
so weit, als sie die Ehepaare benachteiligen. Ob hier das Bundesgericht in
dem Sinne entscheiden könnte, kann nicht von vornherein gesagt werden. Die
Beschwerdeführer haben jedenfalls Anspruch darauf, dass die behauptete
Verfassungsverletzung geprüft wird. Erst im Anschluss daran lässt sich
klären, ob und inwieweit einem solchen Begehren auf teilweise Aufhebung
entsprochen werden könnte, soweit sich die Beschwerde als begründet
erweist.
Erwägung 2
2.- a) Die Beschwerdeführer rügen vor allem, Art. 4 Abs. 1 BV sei
verletzt, weil in vielen Fällen zwei Ehegatten, die beide Einkommen
erzielen, zusammen mehr Steuern bezahlen müssten als ein unverheiratetes
Paar mit gleichen Einkommensverhältnissen. Dies verletze das Gebot der
Rechtsgleichheit, und die Regelung des Kantons Zürich sei willkürlich.
b) Das aus Art. 4 Abs. 1 BV abgeleitete Gebot der rechtsgleichen
Behandlung und das Willkürverbot stehen in Zusammenhang miteinander
(A. HAEFLIGER, Rechtsgleichheit und Gesetzgeber, Berner Festgabe
zum schweizerischen Juristentag 1979, S. 379 ff.; H. HUBER,
Der Sinnzusammenhang des Willkürverbots mit der Rechtsgleichheit,
Mélanges André Grisel 1983, S. 127 ff.). Ein Erlass verstösst gegen
das Willkürverbot, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe
stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; er verletzt das Gebot der
Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich
ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse
aufdrängen (BGE 106 Ib 188 E. 4a mit Hinweisen). Die Rechtsgleichheit ist
insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit
gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich
behandelt wird (BGE 101 Ia 200 E. 6 mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist,
dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung
auf eine wesentliche Tatsache bezieht (BGE 103 Ia 519 E. 1). Die Frage,
ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten
verschieden beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen
und Zeitverhältnissen (BGE 106 Ib 189 E. 4c, 103 Ia 519/20 E. 2). Dem
Gesetzgeber bleibt damit im Rahmen der aufgeführten Grundsätze ein
weiter Spielraum der Gestaltung, den das Bundesgericht nicht durch eigene
Gestaltungsvorstellungen schmälert (BGE 106 Ib 188).
Bezüglich der Steuern wird Art. 4 Abs. 1 BV konkretisiert durch
die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung
(BGE 99 Ia 652 f.) sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der
Steuerbelastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (BGE 104
Ia 295 E. 5c). Auch im Abgaberecht hat der Gesetzgeber weitgehende
Gestaltungsfreiheiten. Er kann bis zu einem gewissen Grad schematische,
auf die Durchschnittserfahrungen abstellende Normen schaffen, die leicht zu
handhaben sind (BGE 104 Ia 296 E. d, Urteil des Bundesgerichts vom 1. März
1978 in ASA 48 S. 366 E. 6). Die Ausgestaltung des Steuertarifs, jedenfalls
der Verlauf der Progression, hängt in besonderem Mass von politischen
Wertungen ab; der Verfassungsrichter muss darum Zurückhaltung üben (BGE 104
Ia 295 E. b, 99 Ia 653); er kann bezüglich der Progression nur prüfen, ob
die getroffene Ordnung auf sachliche Gründe gestützt werden kann und nicht
den Grundsätzen der Allgemeinheit, Gleichheit und Verhältnismässigkeit
klar widerspricht. Ob ein Steuergesetz den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügt, kann nicht aufgrund formaler Kriterien entschieden
werden, sondern fällt letztlich mit der Frage zusammen, ob das Gesetz
gerecht sei; Gerechtigkeit ist aber ein relativer Begriff, der sich mit
den politischen, sozialen und wirtschaftlichen Verhältnissen wandelt.
Dies gilt nicht zuletzt auf dem Gebiet des Steuerrechts (BGE 99 Ia 654,
96 I 567).
Für die Anwendung des Gleichheitssatzes spielt die Vergleichbarkeit
der Sachverhalte eine beträchtliche Rolle. Bezüglich der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit ist die Vergleichbarkeit in vertikaler Richtung,
d.h. zwischen Leuten in bescheidenen und solchen in guten und
besten finanziellen Verhältnissen gering. Er lässt sich nicht aus
dem Gleichheitssatz ableiten, um wieviel die Steuer zunehmen soll,
wenn sich z.B. das Einkommen verdoppelt, oder allgemeiner gesagt, wie
steil und bis zu welchem Höchstansatz ein progressiver Tarif ansteigen
soll. In horizontaler Richtung ist die Vergleichbarkeit wesentlich
grösser und das Gleichbehandlungsgebot entsprechend zwingender: Leute mit
gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit sollen gleich viel Steuern
bezahlen. Verstösse in dieser Hinsicht werden von den Betroffenen härter
empfunden und lassen sich auch besser überprüfen. Die Gestaltungsfreiheit
des Gesetzgebers ist daher gross in vertikaler Hinsicht; es kann unter
dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit nicht wesentlich mehr verlangt
werden als ein stetiger Verlauf des Tarifs bzw. der Belastungskurve.
Der Spielraum des Gesetzgebers ist enger bei der horizontalen Verteilung
der Steuerlast, d.h. bezüglich der Gleichbehandlung von Steuerpflichtigen
gleicher Leistungsfähigkeit (D. BIRK, Das Leistungsfähigkeitsprinzip als
Massstab der Steuernormen, 1983, S. 165 ff.).
c) Wie das Bundesrecht die Ehegattenbesteuerung regelt, hat
keinen Einfluss auf die Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts bei
kantonalen Erlassen. Das Bundesgericht darf Bundesgesetze nicht auf
ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen. Regelt ein Kanton eine Frage
ähnlich wie das Bundesrecht, ist das Bundesgericht hingegen bei der
Frage nach der Verfassungsmässigkeit der kantonalen Regelung in keiner
Weise an die vom Bundesgesetzgeber gewählte Lösung gebunden (A. Auer,
Juridiction constitutionnelle, S. 78 oben), wenn die Kantone unabhängig
von Vorschriften auf Bundesgesetzesstufe legiferieren können. Selbst wenn
nach Wehrsteuerrecht und auch nach dem Entwurf zu einem neuen Gesetz über
die direkte Bundessteuer sehr bedeutende Benachteiligungen von Ehepaaren
gegenüber Konkubinatspaaren resultieren, nämlich Mehrbelastungen bis zu 60%
bzw. 55% (BBl 1983 III 274), bleibt die Zulässigkeit der viel kleineren
möglichen Abweichungen nach Zürcher Recht, die die Beschwerdeführer nennen,
eine der Überprüfung zugängliche Verfassungsfrage. Paralleles Bundesrecht
spielt keine Rolle.
Erwägung 3
3.- a) Ehepaare werden in der Schweiz offenbar seit Beginn der modernen
Einkommens- und Vermögensbesteuerung im letzten Jahrhundert gemeinsam
veranlagt; d.h. die Steuerfaktoren der beiden Ehepartner werden addiert
(M. SPRÜNGLI, Die steuerliche Behandlung der Familie, 1941, S. 30 ff.).
Nur wenige Kantone haben Verheiratete im Fall der Gütertrennung
individuell besteuert. Heute gilt in Bund und Kantonen ausnahmslos
und unabhängig vom Güterstand der Eheleute die Faktoren-Addition,
d.h. die gemeinschaftliche Besteuerung der in ungetrennter Ehe
lebenden Ehepaare. Solange die Steuerbelastung relativ gering war und
die Progression flach verlief, gab es regelmässig nur einen Tarif für
Verheiratete und Alleinstehende; besondere Abzüge für Ehepaare wurden
verhältnismässig spät und zögernd eingeführt. Seit dem zweiten Weltkrieg
wurde deutlich, dass die Faktoren-Addition je nach Progressionstarif
zu einer unverhältnismässigen Mehrbelastung Verheirateter führen
kann. Steuer-Wissenschafter und Praktiker setzten sich daher für eine
angemessene Entlastung der Ehepaare bzw. eine gerechtere Differenzierung
zwischen Verheirateten und Alleinstehenden ein (IMBODEN, Die Freiheit
der Familie im Steuerrecht, Festgabe für August Egger 1945, S. 377 ff.,
CANDRIAN, Steuerrecht und Familiengemeinschaft, 1951, S. 315 ff., DE
ROUGEMONT, L'imposition globale des époux, in StR 18 (1963), S. 21 ff.,
HÖHN, Fragen der Ehegattenbesteuerung, ASA 33, S. 465 ff., ELMAR REIZE,
Die Ehegattenbesteuerung als verfassungsrechtliches und steuerrechtliches
Problem, Berner Diss., Zürich 1976, S. 218 ff.). Nicht ohne Einfluss
waren in diesem Zusammenhang wohl auch die wachsende Anerkennung der
Rechtsgleichheit von Mann und Frau, wie sie nun in Art. 4 Abs. 2 BV
garantiert ist, sowie Rechtsentwicklungen im Ausland (z.B. der Entscheid
des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom 17. Januar 1957, wonach die
Zusammenrechnung der Einkünfte der Ehegatten gegen den Familienartikel
des Grundgesetzes (Art. 6 Abs. 1) verstösst, sofern die Ehegatten durch
Zusammenveranlagung und progressiven Steuertarif schlechter gestellt
würden als Alleinstehende, BVerfGE 6, 55; dazu ZBl 58 (1957) S. 397).
Unter den heutigen Verhältnissen lässt es sich mit dem Grundsatz der
Rechtsgleichheit in der Regel nicht mehr vereinbaren, dass ein Ehepaar mit
bestimmtem Gesamteinkommen ohne weiteres derselben Progression unterliegt
wie ein Alleinstehender mit gleichem Einkommen, denn die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit des Ehepaars bzw. der beiden Ehepartner zusammen ist
geringer als jene des Alleinstehenden. Der Wert des Gesamteinkommens des
Ehepaars verteilt sich auf zwei Personen; die Besteuerung nach dem Satz
für das Gesamteinkommen wird dieser Sachlage nicht ohne weiteres gerecht.
Aus den Verfassungsgrundsätzen der Gleichheit und der
Verhältnismässigkeit der Steuer nach der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit folgt, dass der Steuergesetzgeber bei der progressiven
Besteuerung Ehepaare im Verhältnis zu Alleinstehenden angemessen entlasten
muss. Zur Erreichung des Zieles stehen, ohne dass die Faktoren-Addition
aufgegeben werden muss, verschiedene Wege zur Verfügung (Abzüge vom
Einkommen, vom Steuerbetrag, Doppeltarif, Splitting usw.). Die Methode
wird nicht durch die Verfassung vorgezeichnet; es steht dem Gesetzgeber
frei, welchen Weg er zur Erreichung des Zieles wählen will.
b) Namentlich Ehepaare, bei denen beide Partner Einkünfte erzielen
(nachfolgend Zweiverdiener-Ehepaare genannt, selbst wenn das Einkommen
vorwiegend aus Kapitalertrag besteht), sehen die Hauptursache ihrer
relativen Mehrbelastung begreiflicherweise in der Faktoren-Addition. In
der öffentlichen Diskussion wird daher immer wieder die getrennte
Besteuerung der Ehegatten (Individualbesteuerung ohne Faktoren-Addition)
postuliert. Die schweizerischen Fachleute lehnen jedoch mit seltenen
Ausnahmen (HALLER/BIEL, Zukunftsgerechte Finanzreform für die Schweiz,
1971, S. 54 ff.) die Individualbesteuerung der Partner einer rechtlich und
faktisch ungetrennten Ehe entschieden ab, und zwar nicht nur aus Gründen
der Opportunität und der Verfahrensrationalisierung (ZUPPINGER F., BÖCKLI
P., LOCHER P., REICH M., Steuerharmonisierung 1984, S. 28 mit weiteren
Literaturangaben). Die Befürworter der Individualbesteuerung übersehen,
dass die getrennte Besteuerung als solche höchstens teilweise, nämlich
für Zweiverdiener-Paare, einigermassen hilfreich wäre, dabei aber eine
stossende Ungleichheit zwischen Einverdiener- und Zweiverdiener-Ehepaaren
schaffen könnte. Wenn nämlich in der Einverdiener-Ehe der erwerbstätige
Partner seinen Erwerb zu einem Einheitstarif versteuern müsste, würde
das Ehepaar für sein einziges Einkommen - trotz der Steuerfreiheit
des nichterwerbstätigen Partners - genau so stark besteuert wie ein
Alleinstehender mit demselben Einkommen. Die Benachteiligung, die alle
Ehepaare bei einer Kombination von Faktoren-Addition und Einheitstarif
erfahren, besteht auch bei einer Individualbesteuerung mit Einheitstarif
fort, allerdings nur noch bei der Einverdiener-Ehe in vollem Umfang. Für
die Einverdiener-Ehe bringt also die Individualbesteuerung - bei einem
Einheitstarif - die verfassungsrechtlich gebotene Entlastung nicht. Dies
ist besonders stossend, wenn die Partner zur Einverdiener-Ehe gezwungen
sind, weil es einem Partner aus objektiven Gründen unmöglich ist, eine
Erwerbstätigkeit aufzunehmen.
Dennoch ist eine Individualbesteuerung der Ehegatten
verfassungsrechtlich nicht schlechthin ausgeschlossen. Der Gesetzgeber
darf sie nur nicht ohne Unterschied mit einem Einheitstarif koppeln,
sondern muss - wie bei der Faktoren-Addition - durch geeignete Korrektive
(Tarif-Differenzierungen, Verheirateten-Abzüge u. dgl.) einer Überbelastung
namentlich der Einverdiener-Ehepaare entgegenwirken. Von der Verfassung her
sind bei beiden Systemen, Faktoren-Addition und Individualbesteuerung, für
die Ehe Korrektive erforderlich; ob im übrigen die Individualbesteuerung
oder die Faktoren-Addition vorzuziehen sei, ist dagegen wohl keine
Verfassungsfrage.
c) Weder die Faktoren-Addition noch die getrennte Besteuerung
wird ohne die gebotene Korrektive der Ehe gerecht. Diese benötigt
eine Sonderbehandlung durch den Steuergesetzgeber; er darf bei einer
progressiven Steuer weder das Ehepaar als Einheit, noch jeden einzelnen
Ehepartner individuell einem Alleinstehenden mit gleichem Einkommen
gleichsetzen.
Für das moderne Empfinden und im Licht der durch Art. 4 Abs. 2
ergänzten Bundesverfassung ist die Ehe (so oft und so sehr sie im
Einzelfall vom Idealtypus abweichen mag) eine Wirtschafts-, d.h. eine
Erwerbs- und Verbrauchs-Einheit und eine Gemeinschaft voll- und
gleichberechtigter Partner, eine Gemeinschaft, in deren innere Gestaltung
Recht und Staat nicht ohne zwingende Gründe eingreifen. Auf dieses Ehebild
ist auch die im Gang befindliche Revision des ZGB ausgerichtet. Die
Ehepartner können ihre Verhältnisse nach ihren Anschauungen ordnen und
sich ihre Aufgaben teilen, wie sie es für gut finden. Sie können Hausfrau
und Erwerbsmann oder Erwerbsfrau und Hausmann sein oder abwechselnd die
Haus- und die Erwerbsgeschäfte besorgen. Sie können dem Haushalt grosse
und dem Erwerb sekundäre Bedeutung beimessen oder umgekehrt. Sie können
sich je nach ihren Begabungen und Neigungen darauf einigen, dass ein
Partner vorwiegend im Erwerb, der andere jedoch in der Politik, in einer
wenig einträglichen Kunst oder in gemeinnützigen, gesellschaftlichen oder
sozialen Funktionen tätig ist.
Das Steuergesetz muss die Ehepaare unter sich grundsätzlich nach
ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gleich behandeln. Diese ist
unabhängig von Güterstand und Rollenverteilung unter den Ehepartnern,
bemisst sich grundsätzlich nach deren Gesamteinkommen und kann für jeden
Partner nicht ohne Berücksichtigung der die beiden Partner verbindenden
Gemeinschaft bestimmt werden. Dass nur ein Partner erwerbstätig ist,
darf mindestens dann nicht zu einer höhern Steuerbelastung führen,
wenn ein Partner wegen Kindererziehung, Angehörigen-Betreuung, aus
gesundheitlichen Gründen oder wegen Mangels an Arbeitsgelegenheiten gegen
seinen Willen nicht erwerbstätig sein kann. Dies schliesst nicht aus, dass
den höheren Gewinnungskosten und eventuell analogen Zusatzbelastungen bei
Erwerbstätigkeit beider Gatten durch angemessene Abzüge Rechnung getragen
wird. Ob weitere Gründe in gewissen Fällen eine unterschiedliche Belastung
von Ein und Zweiverdiener-Ehepaaren rechtfertigen, kann offenbleiben.
d) Bei der heutigen Verbreitung des Konkubinats (vgl. LÜSCHER, NZZ
Nr. 244, 19. Oktober 1983, S. 35; er weist darauf hin, dass es 1980 in
der Schweiz rund 100'000 Haushaltungen unverheirateter Paare gab) kann der
Steuergesetzgeber dem Vergleich von Ehepaaren mit Konkubinatspaaren nicht
mehr ausweichen, und er darf Ehepaare grundsätzlich nicht stärker belasten,
weil die Ehe als solche nicht erschwert werden darf und kein Grund zur
Besteuerung sein kann. Konkubinatspaare sind jedoch keine Kategorie
des Steuerrechts und können es wegen der praktischen Schwierigkeiten
ihrer Erfassung wohl auch nicht sein. Konkubinatspartner, die vielfach
beide erwerbstätig sind, werden wie Alleinstehende getrennt besteuert,
und auf ihre faktische Gemeinschaft wird nicht Rücksicht genommen. Die
steuerliche Gleichstellung von Ehepaaren und Konkubinatspaaren kann nicht
vollständig gelingen, weil die reine Individualbesteuerung für Ehepaare
keine taugliche Lösung darstellt (oben E. 3b). Die Gesamtbelastung eines
Konkubinatspaares hängt bis zu einem gewissen Grad davon ab, wie sich die
Einkommen der beiden Partner zueinander verhalten. Das Konkubinatspaar
fährt steuerlich am günstigsten - bei einem bestimmten Gesamteinkommen
-, wenn beide Partner gleich viel verdienen, und um so ungünstiger, je
unterschiedlicher ihre Einkommen sind. Bei Ehepaaren darf dagegen, wie
dargelegt, die Steuerbelastung grundsätzlich nicht davon abhängen, ob nur
ein Partner oder beide und in welchem Verhältnis sie Einkommen erzielen
(oben E. 3c). Wie immer man daher die angenäherte Gleichbehandlung von
Ehepaaren und Konkubinatspaaren zu erreichen sucht, es lässt sich nicht
vermeiden, dass die eine oder andere Gruppe tendenziell bevorzugt wird.
Es ist nicht die Aufgabe des Steuerrechts, gewissermassen anstelle
der mehr und mehr verschwindenden einschlägigen Strafbestimmungen,
das Konkubinat zu bekämpfen und die Ehe zu fördern. So weit sich aber
Vorteile, sei es für die Ehe, sei es für das Konkubinat nicht vermeiden
lassen, gebietet es die rechtliche Stellung und die soziale Bedeutung
der Ehe, dass der Steuergesetzgeber die Vorteile nicht den Konkubinats-,
sondern den Ehepaaren zukommen lässt. Er erreicht dies auf jeden Fall mit
einem Tarif, der ausschliesst, dass ein Ehepaar für sein Gesamteinkommen
mehr Steuern bezahlt als zwei Alleinstehende (bzw. Konkubinatspartner)
mit je dem halben Einkommen (z.B. Vollsplitting oder entsprechender
Doppeltarif). Der Versuch, die damit verbundenen tendenziellen Vorteile
für Verheiratete zu vermindern, indem man sie nur einem Konkubinatspaar
mit ungleichem Einkommen gleichstellt (z.B. Teilsplitting mit Quotient
1,8), entbehrt einer innern Rechtfertigung, begünstigt Konkubinatspaare
mit je gleichem Einkommen der Partner und benachteiligt Ehen, in denen
ein Partner durch Kindererziehung u. dgl. daran gehindert wird, gleich
viel zu verdienen wie der andere Partner.
e) Das Steuergesetz hat nicht nur Ehepaare unter sich (E. 3c)
und Ehepaare im Vergleich zu Konkubinatspaaren (E. 3d) nach dem
Massstab der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gleich zu belasten;
das verfassungsmässige Gleichbehandlungsgebot gilt allgemein, auch im
Verhältnis zwischen Verheirateten und wirklich Alleinstehenden, auch
diese dürfen nicht überbelastet werden. Doch es gibt keinen schlüssigen
Leistungsfähigkeits-Vergleich zwischen einem Alleinstehenden und einem
Ehepaar mit gleichem Gesamteinkommen, und man kann einen Alleinstehenden
mit dem einen oder anderen Partner einer rechtlich und tatsächlich
ungetrennten Ehe nur annäherungsweise vergleichen, indem man dem
Verheirateten, sei er selber erwerbstätig oder nicht, grundsätzlich die
Hälfte des Ehe-Einkommens anrechnet, weil seine Leistungsfähigkeit sich
nicht losgelöst von der Ehegemeinschaft bestimmen lässt.
In der Literatur finden sich zwar gewisse Faustregeln dafür, um wieviel
bei gleichem Gesamteinkommen die Steuerlast eines Ehepaars geringer sein
sollte als jene des Alleinstehenden (z.B. 20-30%). Man versucht solche
Zahlen zu begründen mit den Verhältnissen beim betreibungsrechtlichen
Existenzminimum oder unter Hinweis auf den (1920 errechneten!) Wiener
Konsumeinheiten-Index. Aber die Schlussfolgerung aus Daten, die das
Existenzminimum betreffen, ist nicht stichhaltig. Ob sich überhaupt
statistisch ermitteln liesse, um wieviel die eheliche Einkommensteilung
die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines bestimmten Gesamteinkommens
mindert, ist eine offene Frage. Solange keine beweiskräftigen statistischen
Aussagen vorliegen, besteht hier an und für sich gesetzgeberische
Freiheit. So wie der Gesetzgeber innerhalb weiter Grenzen durch politischen
Entscheid bestimmen kann, um wieviel die Steuer steigt, wenn sich das
Einkommen verdoppelt, kann er grundsätzlich nach politischem Ermessen
festlegen, um wieviel bei gleichem Einkommen die Steuer eines Ehepaars
niedriger sein soll als jene eines Alleinstehenden; jedoch muss diese
Gestaltungsfreiheit heute beschränkt werden durch die verfassungsrechtlich
gebotene Nicht-Benachteiligung der Ehepaare gegenüber den - individuell
besteuerten - Konkubinatspaaren (E. 3d).
Das Gebot, Ehepaare nicht stärker zu besteuern als Konkubinatspaare,
und das Gebot, Alleinstehende nicht relativ mehr zu belasten als
Verheiratete, stehen nicht in einem unvermeidbaren Widerspruch; es gibt
keinen Anhaltspunkt dafür, dass sie nicht miteinander vereinbar sind. Es
ist nicht ersichtlich, wieso ein vertretbarer Doppeltarif (für Verheiratete
bzw. für Alleinstehende), der vermeidet, dass Ehepaare stärker belastet
werden als Konkubinatspaare, für allein-lebende Alleinstehende eine
übermässige Belastung zur Folge haben müsste.
Zu weitern Vergleichen, z.B. zwischen erwerbstätigen alleinstehenden
und erwerbstätigen verheirateten Frauen oder zwischen Alleinstehenden, die
allein, und solchen, die in irgendeiner Hausgemeinschaft leben, besteht
in grundsätzlicher Hinsicht kein Anlass. Es handelt sich um Unterfälle
innerhalb zweier grosser Vergleichsgruppen (Verheiratete - Alleinstehende)
oder um Sonderfälle innerhalb der Gruppe der Alleinstehenden. Sie berühren
die grundsätzliche Vergleichsproblematik nicht; der Gesetzgeber kann ihnen,
soweit geboten und praktikabel, durch besondere Abzüge u. dgl. Rechnung
tragen.
Bei aller Anerkennung einer breiten Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers muss grundsätzlich der Auffassung der Beschwerdeführer
zugestimmt werden, wonach kantonale Steuergesetze, die im Vergleich
zu Einverdiener- und Zweiverdiener-Ehepaaren wirtschaftlich ebenso
leistungsfähige Konkubinatspaare begünstigen, mit Art. 4 BV nicht vereinbar
sind. Die gebotene Rücksicht auf separat lebende Alleinstehende erfordert
und rechtfertigt eine solche Begünstigung nicht.
Erwägung 4
4.- a) Das Steuergesetz des Kantons Zürich differenziert zwischen
Ehepaaren sowie Teilfamilien einerseits und Alleinstehenden anderseits
mit Hilfe eines Doppeltarifs. Der Zürcher Steuergesetzgeber behandelt
Ehepaare somit nicht einfach als global zu taxierende Steuereinheit wie
eine alleinstehende Person, sondern anerkennt, dass ein Alleinstehender
wirtschaftlich leistungsfähiger ist als ein Ehepaar mit gleichem
Gesamteinkommen. Im Gegensatz zu anderen Steuergesetzen (bspw.
direkte Bundessteuer) handelt es sich um einen "echten" Doppeltarif; die
Differenz der Steuerbeträge von Ehepaaren und Alleinstehenden ist nicht von
vornherein limitiert; sie wächst (in absoluten Beträgen) mit steigendem
Einkommen. Zusätzlich wird im Kanton Zürich die Steuerbelastung der
Ehepaare durch besondere Abzüge reduziert, insbesondere durch einen Abzug
von bis zu Fr. 3'500.- vom niedrigeren der beiden Erwerbseinkommen der
Ehegatten (§ 25 lit. n StG) und durch einen doppelten persönlichen Abzug
für in ungetrennter Ehe lebende Steuerpflichtige (§ 31 Ziff. 1 lit. a StG).
Dies führt dazu, dass im von den Beschwerdeführern angerufenen
Vergleich zwischen zwei Ehepartnern, die beide einer Erwerbstätigkeit
nachgehen, und zwei im gleichen Haushalt wohnenden nicht verheirateten
Personen, die ebenfalls beide erwerbstätig sind, in unteren
Einkommensbereichen keine Mehrbelastung des Ehepaares resultiert. Erst
ab Gesamteinkommen von über Fr. 50'000.- ergibt sich eine Differenz
zuungunsten des Ehepaars im Vergleich zu einem Konkubinatspaar mit
Einkommensverhältnis 1:1. Im Vergleich zu einem Konkubinatspaar mit
Einkommensverhältnis 6:4 beträgt die Mehrbelastung des Ehepaars bei
den Einkommensstufen von Fr. 60'000.- und Fr. 100'000.- 7% bzw. 9%
(vgl. Botschaft des Regierungsrates vom 1. Februar 1984 S. 30 ff.).
b) Diese Mehrbelastung von Ehepaaren gegenüber zwei Nichtverheirateten
wird ausschliesslich damit begründet, dass ein Ehepaar mit einem
bestimmten Gesamteinkommen wirtschaftlich leistungsfähiger sei als zwei
Alleinstehende mit insgesamt gleichem Einkommen bzw. ein Alleinstehender
mit halbem Einkommen. Es wird dabei angenommen, dass die Eheleute durch
das gemeinsame Wirtschaften sogenannte Haushaltsvorteile erzielen, weil
gewisse Doppelausgaben vermieden werden können (Ziff. 4 der Antwort
des Regierungsrats zur Beschwerdeergänzung der Beschwerdeführer). Die
Literatur hat das Problem verschiedentlich behandelt (vgl. BÖCKLI, Von
Schatteneinkommen und Einkommensbildung. Gedanken zur Ehegattenbesteuerung,
in StR 33 (1978) S. 98 ff., S. 102; HÖHN, Die Besteuerung der Ehepaare
im Lichte des Gleichheitsgrundsatzes, ASA 52 S. 113 ff., S. 127 mit
weiteren Hinweisen in Fn 24). Haushaltsvorteile durch Vermeidung von
Doppelausgaben dürften bei kinderlosen Ehepaaren vorkommen, z.B. im
Bereich von Wohnungs-, Heiz- und Beleuchtungskosten (REIZE, aaO,
S. 189 ff.). Über das Ausmass der Einsparungen bestehen allerdings keine
gesicherten statistischen Angaben. Soweit Einsparungen erzielt werden,
betreffen sie notwendigen Lebensaufwand und fallen gerade bei den höhern
Einkommensklassen, d.h. dort, wo die Ehepaare stärker belastet werden, kaum
ins Gewicht. Nicht zu den Haushaltsvorteilen sind die häuslichen Dienste zu
zählen, die ein Ehepartner dem andern oder beide sich gegenseitig leisten;
es handelt sich um steuerlich nicht erfassbare Eigenleistungen des Paares.
Haushaltsvorteile könnten eine höhere wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit von Ehepaaren bloss im Vergleich zu zwei getrennt
wohnenden Unverheirateten bewirken. Einsparungen durch gemeinsames
Wirtschaften werden nämlich, wenn schon, in allen Haushaltgemeinschaften
erzielt (Geschwister, die zusammen wohnen, erwachsene Kinder im Haushalt
eines Elternteils, unverheiratete Paare). Solche Vorteile vermögen darum
grundsätzlich keine steuerliche Höherbelastung von Ehepaaren gegenüber
Konkubinatspaaren mit gleichem Gesamteinkommen zu rechtfertigen und
müssten sonst auch bei andern Haushaltgemeinschaften berücksichtigt werden.
c) Die Ungleichbehandlung von Ehepaaren gegenüber Konkubinatspaaren
hält sich nach dem zürcherischen StG zwar in Grenzen und überschreitet
höchstens bei bestimmten seltenen Konstellationen (sehr hohes
Gesamteinkommen, ungefähr hälftiger Einkommensanteil beider
Konkubinatspartner) die 10%-Grenze. Die Benachteiligung fällt aber auch
unterhalb dieser Grenze ins Gewicht. Während Konkubinate früher nur selten
vorkamen und in vielen Kantonen strafrechtlich verboten waren, hat sich
die Situation bis heute wesentlich verändert (vgl. vorne E. 3d). Das
Konkubinat ist gesellschaftlich weitgehend akzeptiert und keine seltene
Ausnahmeerscheinung mehr. Es ist nicht auszuschliessen, dass junge
Konkubinatspaare vermehrt auf die Ehe verzichten, je mehr das Konkubinat
gesellschaftsfähig wird. Dabei vermögen auch häufiger steuerliche
Überlegungen bei der Wahl der Form des Zusammenlebens eine Rolle zu
spielen. Der Steuergesetzgeber hat zwar nicht lenkend einzugreifen;
Ungleichheiten bei der Besteuerung sollten aber die Wahl, vor die sich
immer mehr Paare gestellt sehen, nicht zuungunsten des Instituts der Ehe
beeinflussen. Der Steuergesetzgeber hat daher sorgfältig darauf zu achten,
dass die von Art. 4 Abs. 1 BV geforderte Rechtsgleichheit gewahrt bleibt
und die Ehepaare nicht mehr Steuern bezahlen müssen als Konkubinatspaare
mit gleichem Gesamteinkommen.
d) Auch befürchtete Steuerausfälle erlauben es nicht, unbegründete
Mehrbelastungen bestimmter Kategorien von Steuerpflichtigen
beizubehalten. Dies wäre mit dem Prinzip unvereinbar, dass jeder
gemäss seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit Steuern bezahlen
soll. Notwendig werdende Steuererhöhungen nach einer Beseitigung von
Steuerbenachteiligungen träfen im übrigen alle Steuerpflichtigen,
nicht bloss die Alleinstehenden. Sodann verliert das Argument der
Steuerausfälle an Gewicht, wenn andererseits Steuersenkungen erwogen werden
(vgl. "Sechsprozentige Steuersenkung für 1985?" in NZZ Nr. 80 vom 4. April
1984, S. 49).
Obwohl also der Zürcher Steuergesetzgeber die Höherbelastung von
Ehepaaren im Vergleich zu zwei getrennt veranlagten Steuerpflichtigen
weitgehend gemildert hat, verbleibt für steuerpflichtige Ehepaare mit über
Fr. 50'000.- Gesamteinkommen in manchen Fällen eine Mehrbelastung, unter
Umständen bis zu gut 10%, die sich mit dem Gleichheitsgrundsatz nicht
verträgt. Insofern halten die §§ 25, 31 und 32 StG vor der Verfassung
noch nicht stand.
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer rufen schliesslich Art. 54 BV an, der
das Recht zur Ehe unter den Schutz des Bundes stellt (Abs. 1), der
Beschränkungen aus kirchlichen oder ökonomischen Rücksichten, wegen
bisherigen Verhaltens oder aus andern polizeilichen Gründen ausschliesst
(Abs. 2) und der die Erhebung von Brauteinzugsgebühren oder ähnlichen
Abgaben untersagt (Abs. 6). Die Beschwerdeführer machen geltend,
diese Verfassungsbestimmung verbiete nicht nur Voraus-Einschränkungen
des Eheschlusses, sondern jede Sonderbelastung von Verheirateten um der
Ehe willen. Die kantonalen Behörden entgegnen, dass die Beschwerdeführer
verheiratet sind, also nicht vom Eheschluss abgehalten wurden. Art. 54
gehe nicht soweit wie Art. 6 Abs. 1 des Grundgesetzes der BRD, der über
den Grundrechtsgehalt und die Institutsgarantie hinaus dem Gesetzgeber
jede Beeinträchtigung von Ehe und Familie durch störende Staatseingriffe
verbiete.
Die konkreten Anweisungen in Art. 54 Abs. 2-6 BV richten sich gegen
Eheschluss-Behinderungen, wie sie vor 1874 bestanden, seither vor allem
durch das Bundeszivilrecht ausgeschlossen und auch sonst ausser Gebrauch
gekommen sind. Art. 54 BV hat seine unmittelbar praktische Bedeutung
weitgehend verloren (W. BURCKHARDT, Kommentar zur BV, S. 499; A. FAVRE,
L'évolution des droits individuels de la Constitution, ZSR 1936, 389a;
DERSELBE: Droit constitutionnel suisse, 2 éd., p. 318). Art. 54 BV enthält
aber nicht nur die konkreten Regeln der Abs. 2-6; Abs. 1 gewährleistet
das Recht zur Ehe ganz allgemein und gibt ihm eine zeitunabhängige
Tragweite. Wenn neue Formen staatlicher Ehebehinderung anstelle der kaum
mehr aktuellen historischen sich ankündigen sollten, würde ihnen Art.
54 BV nicht weniger entgegentreten als den verschwundenen historischen
Einschränkungen. Die Bestimmung verleiht den Bürgern ein individuelles
Recht und schliesst die Institutsgarantie ein; sie bindet nicht nur die
rechtsanwendenden Behörden, sondern auch den eidgenössischen sowie die
(der Verfassungsgerichtsbarkeit unterstehenden) kantonalen Gesetzgeber. Sie
schützt jedoch grundsätzlich nur das Recht zur Eheschliessung, dagegen
nicht die geschlossene Ehe gegen Scheidung oder Trennung (BURCKHARDT,
aaO, S. 500). Allerdings dürften unter dem Gesichtspunkt von Art. 54
BV Benachteiligungen von Ehegatten einer bestehenden Ehe insofern von
Bedeutung sein, als sie vorausschauende Eheinteressenten von der Ehe
abhalten könnten (vgl. W. MOSER, Problematische Familienbesteuerung,
ZSR 1983 I 539 ff., bes. 548). Staatliche Konkubinats-Vorteile können an
sich geeignet sein, Art. 54 BV zu verletzen.
Art. 54 BV schliesst aber nur spezifische Behinderungen der Ehe aus,
befreit Ehepaare nicht von allgemeinen öffentlichen Lasten und garantiert
ihnen keine "weitergehende" Rechtsgleichheit als Art. 4 Abs. 1 BV. Es ist
hier nicht zu prüfen, ob Art. 54 BV den Staat zu positiven Leistungen für
die Ehe verpflichtet (vgl. T. FLEINER, Verpflichten Grundrechte den Staat
zu positiven Leistungen?, Mélanges André Grisel: 1983 S. 67 ff.), oder ob
er ehebegünstigende Anordnungen erlaubt oder den Ehepaaren, namentlich
den Einverdiener-Paaren, Anspruch auf Vorteile der Familienbesteuerung
einräumen könnte. Art. 54 BV steht jedenfalls der Besteuerung der Ehepaare
nach den Grundsätzen der Allgemeinheit, Gleichheit und der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit nicht entgegen. Wenn die eheliche Wirtschafts- und
Hausgemeinschaft als solche die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der
Partner steigern würde, könnte Art. 54 BV eine entsprechende steuerliche
Mehrbelastung der Ehepaare nicht verunmöglichen. Unzulässig ist aber vor
dieser Bestimmung (was auch Art. 4 Abs. 1 BV verhindert), ein Element der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, gegebenenfalls also die behaupteten
Haushaltsvorteile, ausschliesslich bei Ehepaaren anzurechnen, dagegen bei
allen andern gemeinsamen Haushalten zu vernachlässigen. Damit verstärkt
Art. 54 BV nur die Begründung des Entscheides, der sich schon aufgrund
von Art. 4 Abs. 1 BV ergibt.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführer beantragen, die §§ 25, 31 und 32 des
revidierten Steuergesetzes so weit aufzuheben, als deren Anwendung zu einer
gegenüber Konkubinatspaaren höheren Besteuerung von Ehepaaren führt. Es
fragt sich, ob das Bundesgericht angesichts des kassatorischen Charakters
der staatsrechtlichen Beschwerde diesem Begehren entsprechen könnte. Es
kann die angefochtenen, zu einer verfassungswidrigen Besteuerung führenden
Bestimmungen entweder ganz oder teilweise streichen. Dies hätte indessen
zur Folge, dass die noch unbefriedigendere frühere Regelung zumindest
teilweise wieder Geltung erlangte. Die Gutheissung der Beschwerde im Sinne
des Antrags würde ausserdem dazu führen, dass in höhern Einkommensbereichen
eine Individualbesteuerung bei Zweiverdiener-Ehepaaren einträte und
Ungleichheit zwischen Ein- und Zweiverdiener-Ehepaaren geschaffen
würde. Das von den Beschwerdeführern anvisierte Ziel einer gerechteren
Besteuerung lässt sich hier nicht durch die Aufhebung von Bestimmungen
im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle erreichen, sondern nur durch
Gesetzesänderung.
Diese Überlegungen allein könnten allerdings nicht unter allen
Umständen zur Abweisung von Beschwerden führen. Wenn nach einer kantonalen
Regelung Ehepaare in bedeutendem Ausmass steuerlich schlechter gestellt
würden als Konkubinatspaare, hätte ein Beschwerdeführer wohl Anspruch
auf direktes Eingreifen des Bundesgerichts. Im vorliegenden Fall ist aber
von der Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen auch deswegen abzusehen,
weil der Zürcher Steuergesetzgeber namentlich durch die Verwendung eines
echten Doppeltarifs eine fortschrittliche Lösung wählte (vgl. R. LANZ, Die
Besteuerung der Ehegatten in der Schweiz, eine Übersicht, StR 38 (1983),
S. 345 ff.) und die Konkubinatsvorteile auf höhere Einkommensstufen sowie
mässige Beträge beschränkt sind.
Das Bundesgericht kann sich unter diesen Umständen im vorliegenden
Fall mit der Feststellung begnügen, dass die geltende Regelung des Kantons
Zürich der Verfassung noch nicht voll entspricht. Diese Zurückhaltung ist
um so angebrachter, als der Kantonsrat und die Stimmbürger des Kantons
Zürich sich in absehbarer Zeit mit den zwei erwähnten Initiativen
"für die getrennte Besteuerung der Ehegatten" und "für eine gerechte
Besteuerung von Familien und Alleinstehenden" und damit mit der Frage
einer verfassungskonformen Ehepaarbesteuerung werden zu befassen und die
angezeigten Schritte zu erwägen haben. Die vorliegende Beschwerde ist
daher im Sinne der Erwägungen abzuweisen.