BGE 110 IA 197
110 Ia 197
39. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 12.
Dezember 1984 i.S. Burgergemeinde Zermatt gegen Schaller, Staatsrat und
Verwaltungsgericht des Kantons Wallis (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Gemeindeautonomie; Aufhebung eines kommunalen Einbürgerungsentscheids
durch die kantonale Behörde.
Autonomie der Walliser Gemeinden beim Entscheid über die Aufnahme eines
Bewerbers ins Bürgerrecht und bei der Festsetzung der Einbürgerungsgebühr
(E. 2).
Keine Verletzung dieser Autonomie, wenn die kantonale
Rechtsmittelinstanz den Entscheid einer Gemeinde, die ein
Einbürgerungsgesuch ohne triftige, in der Person der Bewerberin liegende
Gründe ablehnte, aufhebt und die Einbürgerung verfügt (E. 4a).
Verneinung einer Autonomieverletzung auch hinsichtlich der von der
Rechtsmittelinstanz festgesetzten Einbürgerungsgebühr (E. 4b).
Sachverhalt
A.- Roslin Schaller, geboren am 10. Dezember 1942 in Zermatt, ledig,
Bürgerin von Randa, wohnt seit ihrer Geburt in Zermatt. Am 16. April 1973
stellte sie bei der Burgergemeinde Zermatt das Gesuch um Einbürgerung
(nach dem Walliser Sprachgebrauch: Einburgerung). Der Burgerrat von Zermatt
teilte ihr am 22. Januar 1974 mit, da seit 1889 keine Einbürgerung mehr
erfolgt und in der Zwischenzeit das Vermögen der Burgergemeinde stark
angewachsen sei, habe die Einbürgerungstaxe noch nicht ermittelt werden
können. Frau Schaller offerierte daraufhin mit Schreiben vom 5. März
1974 eine Einkaufssumme von Fr. 6'000.--. Der Burgerrat liess in der
Folge nichts mehr von sich hören und traf keinen Entscheid, auch nicht,
nachdem sich die Gesuchstellerin deswegen im Jahre 1977 mit Erfolg beim
Staatsrat des Kantons Wallis beschwert hatte. Am 17. September 1980 hiess
der Staatsrat eine Rechtsverweigerungsbeschwerde Roslin Schallers vom
6. Mai 1980 gut, und er wies den Burgerrat an, das Einbürgerungsgesuch
bis zum 30. September 1980 der Burgerversammlung zur Abstimmung
zu unterbreiten, ansonst die Zwangseinbürgerung beschlossen würde.
Die Frist wurde bis zum 31. Oktober 1980 verlängert. Am 25./26. Oktober
1980 lehnte die Burgerversammlung das Gesuch mit 409 gegen 50 Stimmen
ab. Frau Schaller reichte Beschwerde beim Walliser Staatsrat ein. Dieser
hiess mit Entscheid vom 2. September 1981 die Beschwerde gut und wies
den Burgerrat von Zermatt an, Roslin Schaller mit allen Rechten und
Pflichten ins Bürgerregister einzutragen; die Einbürgerungsgebühr setzte
er auf Fr. 4'000.-- fest. Die Burgergemeinde Zermatt focht den Entscheid
des Staatsrats mit einer Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Wallis an. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 21. Juli 1983 ab,
soweit es darauf eintrat.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat die Burgergemeinde
Zermatt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie
sowie der Art. 4 und 58 BV erhoben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde
ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Der Entscheid des Walliser Verwaltungsgerichts zwingt
die Burgergemeinde Zermatt, gegen ihren Willen eine Einbürgerung
vorzunehmen. Er trifft sie somit in ihrer Eigenschaft als Trägerin
hoheitlicher Gewalt. Die Burgergemeinde ist daher legitimiert, mit
staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung der Autonomie zu rügen. Ob
ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist entgegen
der Auffassung des Staatsrates keine Frage der Legitimation, sondern
bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 108 Ia 84/85 E. 1a
mit Hinweisen). Auf die Beschwerde kann demnach eingetreten werden.
Erwägung 2
2.- Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale
Recht für diesen Bereich keine abschliessende Ordnung trifft, sondern ihn
ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 108 Ia 86
E. 2 mit Hinweisen).
a) Gemäss Art. 29 der Verfassung des Kantons Wallis (KV) kann jeder
Kantonsbürger unter den vom Gesetz bestimmten Bedingungen in anderen
Gemeinden das Bürgerrecht erwerben. Das Walliser Gesetz vom 23. November
1870 über die Burgerschaften (GB) sieht in Art. 10 vor:
"Die Burgerschaften sollen den seit fünf Jahren in der Gemeinde
ansässigen Wallisern die Erwerbung des Burgerrechts erleichtern.
Die gleiche Begünstigung ist unter die (richtig: der) Bedingung des
Gegenrechts auch den übrigen Schweizern zugestanden.
Wenn das Burgerrecht ohne triftigen Grund verweigert wird, so kann
sich der Bewerber an den Staatsrat wenden, der über den Weigerungsgrund
entscheidet und der zur Bestimmung des Preises das Verhältnis zwischen
dem Zins des Einkaufskapitals und dem Vermögen und dem Ertrag der
Burgerschaft zu berücksichtigen hat."
Der Staatsrat und das Verwaltungsgericht sind der Meinung, aufgrund
dieser Vorschriften stehe der Bürgergemeinde jedenfalls dann, wenn sie -
wie hier - über die Einbürgerung eines seit fünf Jahren in der Gemeinde
ansässigen Wallisers zu befinden habe, keine Autonomie zu. Auch in bezug
auf die Festsetzung der Einkaufssumme erachten sie die Gemeinde als
nicht autonom.
Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Was die Aufnahme
in das Bürgerrecht betrifft, so bestimmt das kantonale Gesetz über die
Burgerschaften nicht, unter welchen Voraussetzungen die Einbürgerung
im allgemeinen zu bewilligen ist; es überlässt insoweit den Entscheid
ganz den Gemeinden. Mit dem angeführten Art. 10 GB wird die kommunale
Entscheidungsfreiheit in bestimmten Fällen eingeschränkt, nämlich dann,
wenn der Bewerber Walliser Kantonsbürger ist und seit fünf Jahren in der
Gemeinde wohnt. Es kann indes nicht gesagt werden, den Bürgergemeinden
stehe in diesen Fällen beim Entscheid über die Einbürgerung keine Autonomie
mehr zu. Gemäss Art. 10 GB können die Gemeinden immerhin darüber befinden,
ob ein "triftiger Grund" für die Verweigerung der Einbürgerung eines
seit fünf Jahren in der Gemeinde ansässigen Wallisers vorliegt. Bei
der Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs verfügen sie über einen
relativ erheblichen Beurteilungsspielraum und damit über Autonomie im Sinne
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Die Gemeinden sind ferner auch
bei der Bestimmung der Einkaufssumme, die sie jeweils beim Entscheid über
das Einbürgerungsgesuch festsetzen, autonom. Das kantonale Recht enthält
für die Berechnung dieser Gebühr nur eine ganz allgemeine Richtlinie
(Art. 10 Abs. 3 GB), räumt somit den Gemeinden in diesem Bereich einen
weiten Spielraum des Ermessens ein. Dass es sich bei der Einkaufssumme
um eine öffentliche Abgabe handelt, ändert daran entgegen der Ansicht des
Staatsrates nichts. Ebensowenig schliesst der Umstand, dass nach Art. 10
Abs. 3 GB der Staatsrat im Rechtsmittelverfahren bei Gutheissung einer
Beschwerde gegen einen ablehnenden Einbürgerungsentscheid die Gebühr
selbst festsetzt, die Autonomie der Gemeinde im betreffenden Gebiet aus
(vgl. BGE 108 Ia 270; 104 Ia 138 E. 3a). Die Beschwerdeführerin ist
demnach in den Sachbereichen, die Gegenstand des Streites bilden, autonom.
b) Ist eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom, so kann
sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass
die kantonale Behörde im Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis
überschreitet oder dass sie bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen
oder bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen,
gegen das Willkürverbot verstösst oder, soweit Verfassungsrecht in Frage
steht, dieses unrichtig auslegt oder anwendet (BGE 104 Ia 127, 138;
103 Ia 479 E. 5). Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Staatsrat
habe bei der Beurteilung der Beschwerde von Roslin Schaller gegen die
Verweigerung der Einbürgerung das kantonale Recht willkürlich ausgelegt
und das Verwaltungsgericht habe den Entscheid des Staatsrats zu Unrecht
geschützt. Sie beklagt sich in diesem Zusammenhang auch über eine
Verweigerung des rechtlichen Gehörs, was zulässig ist (BGE 108 Ia 85;
103 Ia 197 mit Hinweisen).
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführerin rügt, der Staatsrat habe in willkürlicher
Auslegung des kantonalen Rechts die Aufnahme Roslin Schallers in das
Bürgerrecht von Zermatt angeordnet und die Einbürgerungsgebühr auf Fr.
4'000.-- festgesetzt; das Verwaltungsgericht habe dieses Vorgehen zu
Unrecht gebilligt und dadurch ihre Autonomie verletzt. Das Bundesgericht
prüft bei Autonomiebeschwerden den angefochtenen Entscheid nur unter dem
Gesichtswinkel der Willkür, soweit es nicht um die Auslegung und Anwendung
von Normen des eidgenössischen oder kantonalen Verfassungsrechts geht
(BGE 108 Ia 270 mit Hinweisen).
a) Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, Art. 10 GB enthalte
lediglich eine Aufforderung an die Bürgerschaften, einen seit fünf Jahren
in der Gemeinde wohnhaften Walliser in das Bürgerrecht aufzunehmen,
verpflichte sie aber nicht dazu. Der Staatsrat legt hingegen die
Vorschrift seit ihrem Inkrafttreten im Jahre 1870 in dem Sinn aus,
dass die Bürgergemeinden einen solchen Bewerber aufnehmen müssen, sofern
nicht triftige Gründe für die Ablehnung der Einbürgerung bestehen. Diese
Auslegung kann nicht als unhaltbar bezeichnet werden. Art. 29 KV räumt,
wie das Bundesgericht bereits in einem Urteil vom 8. Oktober 1920
i.S. Bourgeoisie de Champéry festgehalten hat, jedem Kantonsbürger einen
Anspruch darauf ein, in andern Gemeinden das Bürgerrecht zu erwerben,
wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Nach Art. 10 Abs. 1 GB
"sollen" die Bürgerschaften den seit fünf Jahren in der Gemeinde ansässigen
Wallisern "die Erwerbung des Burgerrechts erleichtern", und Art. 10 Abs. 3
GB sieht für den Fall, dass das Bürgerrecht ohne triftigen Grund verweigert
wird, eine Beschwerde an den Staatsrat vor. Schon der deutsche Wortlaut
von Art. 10 Abs. 1 GB lässt in Verbindung mit Absatz 3 sowie mit der
genannten Verfassungsvorschrift die Annahme zu, die Bürgergemeinden seien
bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen nicht nur aufgefordert,
sondern verpflichtet, den Bewerber aufzunehmen. Der französische Wortlaut
von Art. 10 Abs. 1 GB ("les bourgeoisies doivent faciliter aux Valaisans
... l'acquisition du droit de bourgeoisie") spricht noch deutlicher als
der deutsche Text für eine solche Verpflichtung der Bürgerschaften. Die
kantonalen Instanzen konnten demnach ohne Willkür davon ausgehen, ein
Walliser Kantonsbürger, der seit fünf Jahren in einer Walliser Gemeinde
wohne, habe nach Art. 10 GB einen Anspruch auf Einbürgerung, sofern nicht
triftige Gründe für die Verweigerung des Bürgerrechts bestünden. Dabei
ist es sachlich vertretbar, wenn der Staatsrat in ständiger Praxis
annimmt, dass zu den triftigen Gründen nur diejenigen gehören, die in
der Person des Bewerbers liegen. Die Einbürgerung kann daher nicht -
wie die Beschwerdeführerin offenbar meint - mit dem allgemeinen Argument
abgelehnt werden, eine restriktive Einbürgerungspraxis solle verhindern,
dass die Einbürgerung nur aus finanziellen Überlegungen verlangt werde,
ohne Bereitschaft des Gesuchstellers, sich in die Bürgerschaft einzufügen
und aktiv am Gemeindeleben teilzunehmen.
Das hier in Frage stehende Einbürgerungsgesuch wurde von einer Walliser
Kantonsbürgerin gestellt, die seit ihrer Geburt (10. Dezember 1942)
in Zermatt lebte, bei Einreichung des Gesuches (16. April 1973) somit
seit über dreissig Jahren in dieser Gemeinde ansässig war. Der Staatsrat
und das Verwaltungsgericht konnten nicht nur ohne Willkür, sondern in
zutreffender Weise zur Auffassung gelangen, es liege bei dieser Bewerberin
kein triftiger Grund für die Verweigerung des Bürgerrechts vor. Die
Beschwerdeführerin beruft sich für ihre gegenteilige Ansicht lediglich
auf die erwähnten allgemeinen Argumente, mit denen sie ihre restriktive
Einbürgerungspraxis begründet. Sie behauptet selbst nicht, es stünden
bei der Gesuchstellerin finanzielle Erwägungen im Vordergrund oder die
Bewerberin sei nicht bereit, sich am Gemeindeleben zu beteiligen. Abgesehen
davon, dass mit derartigen Behauptungen ein gewichtiger Grund im Sinne von
Art. 10 GB klarerweise nicht dargetan werden könnte, wären diese hier fehl
am Platz. Die Beschwerdegegnerin hat nämlich in ihrem Einbürgerungsgesuch
ausdrücklich das Versprechen abgegeben, sie werde stets bemüht sein, das
materielle und geistige Wohl der Bürgergemeinde Zermatt mit allen ihr zur
Verfügung stehenden Mitteln zu fördern. Dürfte der seit über dreissig
Jahren in Zermatt ansässigen, unbescholtenen Walliser Kantonsbürgerin
Roslin Schaller die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht verweigert werden,
so wäre kaum ersichtlich, wer dann eine solche beanspruchen könnte. Nach
dem Gesagten hat der Staatsrat Art. 10 GB nicht willkürlich ausgelegt,
wenn er die Einbürgerung verfügte, und das Verwaltungsgericht konnte
diese Verfügung ohne Verletzung der Gemeindeautonomie bestätigen.
b) Gemäss Art. 10 Abs. 3 GB setzt der Staatsrat bei Gutheissung einer
Beschwerde gegen die Verweigerung des Bürgerrechts auch die Einkaufssumme
fest. Die Vorschrift sieht für die Berechnung dieser Gebühr lediglich
vor, es sei "das Verhältnis zwischen dem Zins des Einkaufskapitals und
dem Vermögen und dem Ertrag der Burgerschaft zu berücksichtigen". Der
kantonalen Behörde steht somit ein weiter Ermessensspielraum zu, in welchen
das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde hin nur im Fall einer
Überschreitung oder eines Missbrauchs eingreifen könnte.
aa) Der Staatsrat ging bei der Festsetzung der Einbürgerungsgebühr
von einem Nettovermögen der Beschwerdeführerin von Fr. 11'085'773.19
entsprechend der Gemeinderechnung 1972 (der letzten vor Einreichung
des Einbürgerungsgesuches) aus, teilte diesen Betrag durch die Zahl
der nutzungsberechtigten Bürger (ca. 1300) und gelangte damit zu
einem Anteil von Fr. 8'572.-- am Bürgervermögen. Im Hinblick auf das
weibliche Geschlecht und den ledigen Stand der Bewerberin hielt er einer
Herabsetzung der Einkaufssumme für angebracht. Dabei errechnete er für
die Beschwerdegegnerin, ausgehend von einer Lebenserwartung von 42,47
Jahren und einem Anteil von jährlich Fr. 60.-- am Bürgernutzen, einen
kapitalisierten "Gewinn" von Fr. 2'648.-- aus der Einbürgerung. Ferner
berücksichtigte er, dass die Familie Schaller seit bald 100 Jahren und
die Gesuchstellerin seit Geburt in Zermatt ansässig ist. In Würdigung
sämtlicher Umstände erachtete er eine Einkaufssumme von Fr. 4'000.--
als angemessen. Das Verwaltungsgericht hat dies als haltbar bezeichnet.
bb) Die Beschwerdeführerin beanstandet zu Unrecht, dass der Staatsrat
von ihren Vermögensverhältnissen im Jahre 1972 ausgegangen sei und
nicht von denjenigen gemäss dem Gutachten des Treuhandbüros Rouiller,
wonach sich am 31. Dezember 1980 der Verkehrswert des Vermögens auf 70
Millionen Franken und der jährliche Ertrag auf über 4 Millionen Franken
belaufen hätte. In Anbetracht des Umstandes, dass die Beschwerdeführerin
den Entscheid über das im April 1973 eingereichte Einbürgerungsgesuch
jahrelang hinausgezögert und ihn erst nach Androhung der Zwangseinbürgerung
durch die kantonale Behörde im Oktober 1980 getroffen hatte, war es nicht
willkürlich, wenn der Staatsrat auf die Gemeinderechnung 1972 abstellte
und die seitherige Vermögensentwicklung ausser acht liess. Im übrigen
ist entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin dem Verkehrswert des
Vermögens bei der Festsetzung der Einkaufssumme keine entscheidende
Bedeutung beizumessen. Der Bewerber wird ja mit der Aufnahme in das
Bürgerrecht nicht gewissermassen privatrechtlicher Miteigentümer am
Bürgerschaftsvermögen. Das Verwaltungsgericht wies im angefochtenen
Entscheid mit Grund darauf hin, das Abstellen auf das grosse Vermögen
und Einkommen der Bürgergemeinde Zermatt würde zu einer gesetzwidrigen
Vereitelung statt zur geforderten Erleichterung der Einbürgerung führen.
Die Beschwerdeführerin hatte in einem Schreiben vom 23. Juli 1981
an den Staatsrat ausgeführt, in den vergangenen Jahren sei jeweils ein
Bürgernutzen von Fr. 350.-- pro Haushaltung und Fr. 60.-- pro Person
ausbezahlt worden. Der Staatsrat ging bei der Bestimmung der Einkaufssumme
davon aus, Roslin Schaller könnte nur den Betrag von Fr. 60.-- pro
Person beanspruchen. Die Beschwerdeführerin machte im Verfahren vor
Verwaltungsgericht geltend, der heutige Bürgernutzen betrage nach
Anpassung an die Teuerung Fr. 400.-- pro Haushaltung und Fr. 100.--
pro Person; hinzu komme der Losholzanteil, dessen Wert einen Betrag
von Fr. 130.-- ausmache. Da Roslin Schaller als Leiterin des Hotels
Tannenhof einen eigenen Haushalt führe, käme sie auch in den Genuss
des Haushaltungsgeldes. In der staatsrechtlichen Beschwerde bringt die
Burgergemeinde Zermatt vor, Frau Schaller könnte mit einem jährlichen
Bürgernutzen von Fr. 500.-- zuzüglich Fr. 130.-- (Losholzanteil) rechnen,
nicht nur mit einem jährlichen Betrag von Fr. 60.--, wie der Staatsrat
angenommen habe.
Es ist zunächst festzuhalten, dass die kantonale Behörde aus den
erwähnten Gründen auch hinsichtlich des Bürgernutzens vom Betrag per
1972/73 ausgehen durfte, also von höchstens Fr. 350.-- plus Fr. 60.--
plus Losholzanteil, demnach von einem Betrag in der Grössenordnung von
Fr. 500.--. Würde man diese Summe entsprechend der Lebenserwartung der
Bewerberin mit 42,47 multiplizieren, so käme man auf einen "Wert" des
Bürgerrechts von rund Fr. 21'000.--. Daraus kann aber nicht der Schluss
gezogen werden, die Einbürgerungsgebühr müsse auch nur annäherungsweise
diesen Betrag erreichen. Der Auffassung der Beschwerdeführerin,
die Einkaufssumme beruhe auf dem privatrechtlichen Prinzip des "do
ut des", kann in dieser Form nicht zugestimmt werden. Es ist mit dem
Verwaltungsgericht in Betracht zu ziehen, dass es bei der Einbürgerung
nicht um eine blosse Geldanlage geht, sondern mit dem Bürgerrecht
Rechte und Pflichten verbunden sind, die nicht mit einer Beteiligung an
einer privaten Gesellschaft verglichen werden können. Auch hier ist zu
berücksichtigen, dass nach Art. 10 Abs. 1 GB den seit fünf Jahren in
der Gemeinde ansässigen Wallisern die Einbürgerung erleichtert werden
soll. Die Einkaufssumme darf deshalb, unabhängig vom Bürgernutzen, nicht
so hoch angesetzt werden, dass dadurch die Aufnahme in das Bürgerrecht
praktisch verhindert oder doch erheblich erschwert wird. Wohl mag es
im zu beurteilenden Fall zutreffen, dass der Staatsrat zu einer höheren
Einkaufssumme gelangt wäre, wenn er nicht bezüglich des Bürgernutzens von
einem zu niedrigen Betrag ausgegangen wäre. Mit Rücksicht auf den weiten
Spielraum des Ermessens, der ihm bei der Bestimmung der Einbürgerungsgebühr
offensteht, kann jedoch nicht gesagt werden, der Staatsrat habe damit,
dass er die Gebühr auf Fr. 4'000.-- festsetzte, sein Ermessen geradezu
überschritten oder missbraucht. Indessen ist zu bemerken, dass es sich
hier hinsichtlich der Bemessung der Einkaufssumme um einen Einzelfall
handelt und der genannte Betrag daher nicht als Richtlinie für künftige
Einbürgerungen betrachtet werden dürfte.
Nach dem Gesagten verletzte das Verwaltungsgericht die Autonomie
der Beschwerdeführerin nicht, wenn es den Rechtsmittelentscheid des
Staatsrates schützte. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich somit
als unbegründet.