BGE 109 V 249
109 V 249
44. Arrêt du 14 juillet 1983 dans la cause Office fédéral des assurances
sociales contre Heimo et Commission cantonale fribourgeoise de recours
en matière d'assurances sociales Regeste
Art. 19 Abs. 2 lit. c IVG, Art. 8 Abs. 1 lit. c und 10bis IVV.
- Voraussetzungen des Anspruchs der Minderjährigen, die an schweren
Sprachgebrechen leiden und eine Sonderschule besuchen müssen, auf eine
spezifische logopädische Behandlung (Erw. 1).
- Eine Behandlungsstelle für schwere Sprachgebrechen kann von einem
Kanton mit der Prüfung beauftragt werden, ob in einem bestimmten Fall
solche Gebrechen vorliegen, und eine etwaige Massnahme bestimmen (Erw. 2a).
- Bestimmung der schweren Sprachgebrechen, die zu
einer Sprachbehandlung auf Kosten der Invalidenversicherung
berechtigen: Tragweite der Verwaltungsweisungen des Bundesamtes für
Sozialversicherung auf diesem Gebiet und der durch eine kantonale
Invalidenversicherungs-Kommission angebrachten Präzisierungen zu diesen
Wegleitungen der Aufsichtsbehörde (Erw. 2c).
- Es ist gesetzwidrig, die Übernahme der Behandlung dieser Art von
Sprachstörung durch die Invalidenversicherung einzig auf die Fälle von
"universeller" Dyslalie zu beschränken (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Géraldine Heimo, née en 1972, est atteinte de l'infirmité
congénitale décrite sous ch. 313 OIC et d'une trisomie 21. Elle
présente en outre une légère débilité mentale (QI de 64 selon Kramer)
et d'importants troubles du langage. Depuis 1973, elle a bénéficié de
prestations de l'assurance-invalidité consistant notamment en mesures
médicales, en mesures à l'âge préscolaire et, depuis 1977, en mesures de
formation scolaire spéciale, y compris des subsides pour un enseignement
orthologophonique individuel, ainsi que pour la surveillance médicale y
relative, cette dernière prestation ayant été accordée jusqu'au 31 juillet
1979 (décision du 31 décembre 1977). La formation scolaire spéciale et les
mesures pédago-thérapeutiques sont dispensées par l'école X, institut pour
enfants mentalement handicapés, où l'intéressée est placée depuis le mois
de septembre 1977, ainsi que par le service de psychologie et de logopédie
de la Gruyère, "La Ruche", école spéciale de l'assurance-invalidité.
En date du 27 mai 1980, ledit service a présenté à la Commission
de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg, pour le compte de
l'assurée, une demande de prolongation "pendant encore 1 à 2 ans"
du traitement logopédique. Il indiquait que l'enfant présentait une
hypotonie bucco-linguo-faciale, un retard d'acquisition du langage et
une dyslalie multiple et que, par une meilleure tonicité de la motricité
bucco-phonatoire, elle pouvait arriver à une articulation plus nette et,
de ce fait, à un langage plus compréhensible. Cette requête fut rejetée
par la commission précitée qui a considéré que, s'agissant d'une enfant
éducable sur le plan pratique, les conditions fixées par les instructions
administratives pour l'octroi d'une telle prestation n'étaient pas
remplies, seules des mesures d'acquisition et de structuration du
langage pouvant entrer en ligne de compte, question sur laquelle il ne
lui appartenait toutefois pas de se prononcer. Par conséquent, le 12
août 1980, la Caisse cantonale fribourgeoise de compensation a rendu une
décision par laquelle la prolongation du traitement logopédique venu à
échéance était refusée.
B.- Par jugement du 24 juillet 1981, la Commission cantonale
fribourgeoise de recours en matière d'assurances sociales a admis le
recours interjeté contre cette décision par Géraldine Heimo, représentée
par son père, et elle a mis à la charge de l'assurance-invalidité les frais
du traitement logopédique litigieux jusqu'au 31 juillet 1981. L'autorité
cantonale a considéré, en bref, qu'au vu des explications données à
l'appui de la demande de prestations, on devait admettre que l'assurée
était atteinte de graves difficultés d'élocution au sens de la loi et
qu'au vu des progrès déjà accomplis on pouvait prévoir que, moyennant
une prolongation des mesures pédago-thérapeutiques pendant deux ans,
elle parviendrait à parler de façon compréhensible.
C.- L'Office fédéral des assurances sociales interjette recours de
droit administratif et conclut à l'annulation du jugement entrepris, ainsi
que de la décision litigieuse en tant qu'elle concerne le traitement des
difficultés d'élocution, et au renvoi de la cause à l'administration pour
complément d'enquête. Il allègue en substance que selon des "précisions"
de la Commission cantonale vaudoise de l'assurance-invalidité sur
l'interprétation de la circulaire sur le traitement des graves difficultés
d'élocution dans l'assurance-invalidité, valable dès le 1er novembre
1978, le diagnostic correct devrait être: "Retard de langage dans le
cadre d'une trisomie 21 et d'une légère débilité mentale." L'assurée
n'étant pas capable ou présumée capable de fréquenter l'école publique
ou une école spéciale pour normalement doués, les frais du traitement
logopédique ne peuvent être assumés par l'assurance-invalidité, dans
la mesure où celui-ci vise le retard d'acquisition du langage. Quant à
la dyslalie, elle n'est pas considérée comme grave au sens de la loi,
selon les "précisions" susmentionnées, car seul l'aspect phonétique est
en l'occurrence perturbé (omissions, déformations, remplacements). Or, si
l'on se fonde sur les constatations du centre fréquenté par l'intéressée
(remplacements de certains phonèmes par d'autres), on n'est pas en
présence d'un trouble grave au sens de cette interprétation. Toutefois,
"pour avoir une certitude à cet égard", l'office propose de confier
une expertise au professeur C. Par ailleurs, il dépose un document non
signé, daté du 16 septembre 1981, qui s'intitule "généralités" et formule
diverses critiques sur la procédure suivie dans le canton de Fribourg en
matière d'allocation de subsides pour le traitement des graves difficultés
d'élocution. Il a en outre produit un document qui s'intitule "Précisions
de la Commission cantonale vaudoise de l'Assurance-invalidité quant à
l'interprétation de la Circulaire de l'OFAS sur le traitement des graves
difficultés d'élocution dans l'AI du 1er novembre 1978".
Le père de l'assurée conclut au rejet du recours, tout en soulignant
que la demande de prolongation du traitement logopédique ne concerne que
la dyslalie.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Selon l'art. 19 al. 1 LAI en corrélation avec les art. 8 al. 1
let. a et 9 al. 1 RAI, l'assurance-invalidité alloue des subsides pour
la formation scolaire spéciale des mineurs éducables mais qui, par suite
d'invalidité, ne peuvent suivre l'école publique ou dont on ne peut
attendre qu'ils la suivent. D'autre part, suivant l'art. 19 al. 2 let. c
LAI en corrélation avec les art. 8 al. 1 let. c et 10bis RAI, l'assurance
finance en outre les mesures de nature pédago-thérapeutique qui sont
nécessaires en plus de l'enseignement de l'école spéciale et visent à
compléter ce dernier. Font notamment partie de ces mesures les cours
d'orthophonie pour les mineurs qui ont de graves difficultés d'élocution.
D'après la jurisprudence, constituent de graves difficultés d'élocution
au sens de l'art. 19 al. 2 let. c LAI des troubles du langage écrit ou
parlé dont est atteint un mineur qui, à défaut de traitement logopédique
spécifique, serait fortement entravé dans son développement scolaire et sa
future capacité de gain (ATF 97 V 171-172). En principe, l'apprentissage
du langage et la correction des difficultés d'élocution sont partie
intégrante de l'enseignement dispensé dans le cadre de la formation
scolaire spéciale. Un traitement complémentaire individuel des troubles
du langage n'est pris en charge par l'assurance-invalidité, au titre
de mesure pédago-thérapeutique, que lorsqu'il s'agit d'un grave défaut
d'élocution auquel ne peut remédier de manière suffisante l'enseignement
du langage inclus dans la formation scolaire spéciale.
Par ailleurs, la jurisprudence a encore précisé que pour juger si
l'on est en présence de graves difficultés d'élocution au sens de la loi
et des dispositions d'exécution, on prendra comme critère de base une
intelligence et une application normales. Ainsi, on ne saurait parler de
graves difficultés d'élocution au sens de ces dispositions lorsque des
retards de langage sont dus principalement à une débilité mentale ou à de
la paresse (ATF 97 V 172; RCC 1971 p. 309). Dans de tels cas, en effet,
il incombe à l'école spéciale de développer l'apprentissage du langage
dans le cadre de l'enseignement ordinaire. Par contre, s'il s'agit de
difficultés d'élocution graves et spécifiques, l'assurance-invalidité prend
en charge, pour autant que cela soit nécessaire, les frais d'un traitement
individuel en sus des subsides qu'elle alloue pour la formation scolaire
spéciale. La jurisprudence et la pratique administrative n'excluent
cependant pas dans tous les cas la prise en charge par l'assurance des
frais nécessités par un traitement complémentaire de troubles du langage
qui ont pour cause une débilité mentale. Mais il doit alors s'agir d'un
grave défaut d'élocution qui ne peut être traité de manière suffisante
dans le cadre de l'enseignement usuel dispensé par l'école spéciale (RCC
1971 p. 286, ainsi que le ch. 2.2 de la circulaire de l'Office fédéral
des assurances sociales concernant les mesures pédago-thérapeutiques dans
l'assurance-invalidité et le ch. 18 de la circulaire sur le traitement
des graves difficultés d'élocution).
Erwägung 2
2.- a) La Cour de céans a eu l'occasion de relever que, conformément
à l'avis de l'autorité de surveillance, le diagnostic et le plan de
traitement des graves difficultés d'élocution devaient être l'affaire d'une
équipe de spécialistes dirigée si possible par un médecin (ATF 97 V 172). A
cet effet, le Département fédéral de l'intérieur et la Conférence des
directeurs cantonaux de l'instruction publique ont conclu une convention
qui invite les cantons à désigner des centres spécialisés, chargés
d'examiner si l'on est en présence de graves difficultés d'élocution et,
le cas échéant, quelle doit être la nature du traitement. Un tel centre
doit toujours comprendre un médecin expérimenté dans le domaine des
graves troubles d'élocution, ainsi qu'un logopédiste bénéficiant d'une
formation complète (cf. ch. 30 circulaire sur le traitement des graves
difficultés d'élocution).
Le service de psychologie et de logopédie de la Gruyère "La Ruche"
est un centre d'examen reconnu par le canton de Fribourg. A ce sujet,
l'auteur du document intitulé "généralités", pièce que le recourant invoque
à l'appui de son recours, regrette que dans ce canton le centre d'examen
fonctionne également comme centre de traitement, ce qui lui enlèverait tout
caractère de neutralité. Or, selon le ch. 31 de la circulaire précitée,
les cantons peuvent créer de nouveaux centres d'examen "ou reconnaître
cette qualité à des centres de traitement". Dès lors, la remarque n'est
pas justifiée puisqu'il résulte des instructions administratives du
recourant qu'un centre de traitement peut aussi fonctionner comme centre
d'examen. On ajoutera qu'une telle situation n'a rien d'inhabituel dans
l'assurance-invalidité où il est fréquent qu'une mesure de réadaptation
soit allouée à un assuré sur la base des indications données par la
personne ou par l'institution qui sera ensuite chargée de fournir la mesure
(soins médicaux, moyens auxiliaires, etc.).
b) Selon le même document, l'appréciation du caractère grave des
difficultés d'élocution et, d'une façon générale, du droit aux prestations
de l'assurance-invalidité pour le traitement de tels troubles, serait
moins objective en ville de Fribourg que, par exemple, dans la ville de
Bâle où l'on ne reconnaîtrait en moyenne par année que cinquante cas de
graves difficultés d'élocution, tandis que Fribourg "annonce un multiple
impressionnant de ces cas par année".
Cet argument n'est toutefois pas pertinent. Si l'Office fédéral des
assurances sociales estime, en sa qualité d'autorité de surveillance,
que les institutions fribourgeoises chargées d'examiner les cas de
graves difficultés d'élocution ne respectent pas ses instructions ou
ne fonctionnent pas correctement, c'est à lui-même, ou à l'autorité
fédérale supérieure, qu'il incombe de prendre les mesures nécessaires pour
remédier à cette situation. Au demeurant, le juge ne peut examiner que
des décisions individuelles et il se prononce exclusivement en fonction
des particularités du cas d'espèce dont il est saisi.
c) Enfin, l'auteur de ces "généralités" observe que "l'unanimité est
loin d'être faite dans les diverses écoles de logopédie, aussi bien pour
la terminologie que pour la définition du caractère de gravité". C'est
pourquoi, sans doute, le recourant aurait souhaité que le Tribunal
fédéral des assurances charge un expert de se prononcer sur les questions
d'ordre général énumérées dans sa requête du 15 janvier 1982. Il a par
ailleurs déposé en procédure fédérale les "précisions" de la Commission
cantonale vaudoise de l'assurance-invalidité sur l'interprétation des
directives contenues dans la circulaire concernant le traitement des
graves difficultés d'élocution dans l'assurance-invalidité.
Cependant, ces éléments d'incertitude ne sont pas nouveaux et le
Tribunal fédéral des assurances s'est déjà prononcé à ce sujet tant sous
l'empire de l'ancien droit (p.ex. ATFA 1966 p. 113 consid. 2) qu'après
l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions légales et réglementaires
en cette matière (p.ex. ATF 97 V 167 ss, qui se fonde notamment sur une
expertise générale du professeur L., et RCC 1980 p. 513 consid. 1). Or,
les considérations émises dans l'ATF 97 V 167 sur la nature et sur la
définition des divers troubles du langage qui peuvent constituer de graves
difficultés d'élocution au sens de la loi, ainsi que sur les conditions
d'octroi des subsides de l'assurance-invalidité pour le traitement de ces
difficultés, demeurent entièrement valables et l'administration doit s'y
conformer dans les décisions qu'elle est appelée à rendre dans ce domaine.
En particulier, dans la mesure où il exerce par voie de délégation
du Département fédéral de l'intérieur (art. 176 RAVS et 92 RAI)
les compétences dévolues par le législateur au Conseil fédéral aux
art. 72 al. 1 LAVS et 64 LAI, l'Office fédéral des assurances sociales
ne saurait édicter, par le biais d'instructions administratives, de
nouvelles règles de droit (ATF 107 V 155). Car, selon l'ordre légal,
la compétence d'édicter de telles normes ne peut être déléguée à des
groupements ou offices que si une loi fédérale ou un arrêté fédéral de
portée générale l'autorise expressément (art. 7 al. 5 LOA; RS 172.010). Or,
la législation fédérale en matière d'AVS/AI ne contient aucune autorisation
de cette sorte.
A fortiori, une autorité cantonale chargée d'appliquer la loi en
se conformant, sous réserve de la jurisprudence, aux instructions de
l'autorité de surveillance, ne peut édicter des normes de caractère général
et abstrait qui imposent des obligations ou confèrent des droits aux
administrés, dans un domaine qui ressortit exclusivement à la compétence du
législateur fédéral. Dès lors, les "précisions" de la Commission cantonale
vaudoise de l'assurance-invalidité que l'office recourant invoque à l'appui
de son argumentation n'ont d'autre objet que de renseigner le juge sur la
pratique d'une autorité cantonale parmi d'autres, lorsqu'elle applique
la loi et les directives de l'autorité de surveillance. Il résulte en
effet de la loi que seule l'autorité fédérale est habilitée à donner
des instructions aux organes d'exécution, afin d'assurer une application
uniforme des prescriptions légales sur le territoire de la Confédération.
Erwägung 3
3.- a) En l'espèce, la seule question à résoudre est celle de la prise
en charge par l'assurance-invalidité des frais de traitement de la dyslalie
que présente l'intimée, pour la période du 1er août 1979 au 31 juillet
1981. En effet, en ce qui concerne le retard d'acquisition du langage
également diagnostiqué par le centre d'examen, le représentant légal
de l'assurée ne conteste pas, avec raison, qu'il ne peut faire l'objet
d'un traitement spécifique au titre des graves difficultés d'élocution,
car il s'agit d'une conséquence du retard mental de l'enfant. Le point
de savoir si ce retard d'acquisition du langage peut donner lieu à des
mesures pédago-thérapeutiques spéciales au sens de l'art. 8 al. 1 let. c
RAI et du ch. 18 de la circulaire sur le traitement des graves difficultés
d'élocution, comme le mentionne la décision litigieuse, n'a dès lors pas
besoin d'être tranché dans le présent arrêt. Cas échéant, l'intimée devra
présenter une nouvelle demande à ce sujet.
b) La dyslalie est un trouble du langage qui consiste en une difficulté
de prononciation des mots due à une malformation ou à une lésion de
l'appareil extérieur de la parole (langue, lèvres, dents, larynx)
(GARNIER/DELAMARE, Dictionnaire des termes techniques de médecine, 20e
éd., Paris 1978). Elle figure sous ch. 233, rubrique "dysfonctionnement
du langage", de la liste des cas de troubles d'élocution qui apparaissent
le plus souvent sous une forme grave et peuvent, par conséquent, donner
droit à des prestations de l'assurance-invalidité, qui est comprise dans la
circulaire précitée. L'autorité de surveillance y précise que la dyslalie
est prise en charge, sauf s'il s'agit de l'articulation interdentale,
en règle générale dès l'âge de l'entrée au jardin d'enfants.
Toutefois, dans la présente affaire, le recourant soutient que
seule la dyslalie universelle, c'est-à-dire un trouble combiné de
l'articulation et de la phonation, peut donner lieu aux prestations
litigieuses. Or, cette interprétation restrictive ne ressort pas des
instructions édictées par le recourant lui-même, mais des "précisions"
apportées par la Commission cantonale vaudoise de l'assurance-invalidité
à ces directives. Cependant, comme on l'a vu, ces "précisions" n'ont pas
valeur d'instructions administratives au sens de l'art. 72 al. 1 LAVS
auquel renvoie l'art. 64 al. 1 LAI. Au demeurant, il n'existe apparemment
aucune certitude au sujet de la validité de cette interprétation des
directives de l'autorité de surveillance, puisque celle-ci souhaite qu'un
expert se prononce à ce propos. Mais cette requête n'est pas justifiée car,
en réalité, il ne s'agit pas d'une question d'ordre médical que seul un
spécialiste peut trancher, mais d'une question de droit. En effet, la loi
et le règlement d'exécution parlent de "graves difficultés d'élocution"
sans autre précision. Or, il n'est pas contesté que la dyslalie soit un
trouble du langage qui entre dans cette notion, telle que l'a définie
la jurisprudence rappelée au premier considérant. Concrètement, un tel
trouble se manifeste par des difficultés de prononciation qui rendent le
langage de l'enfant peu compréhensible. Ainsi, l'intimée prononce les "f"
et "ch" comme des "s" et les "v", "z" et "r" comme des "y"; de plus, elle
assourdit légèrement les occlusives. Selon le rapport du centre d'examen,
du 27 mai 1980, qui a été vérifié le 7 juillet 1980 par le bureau de
la logopédie du canton de Fribourg, ces défauts d'élocution ont leur
origine dans une hypotonie - c'est-à-dire une diminution de la tonicité
musculaire - bucco-linguo-faciale et le traitement entrepris a précisément
pour but d'améliorer la tonicité de la motricité bucco-phonatoire. D'après
un précédent rapport du même centre, du 4 octobre 1977, ces troubles de la
motricité buccale étaient importants et en relation avec les malformations
propres au mongolisme: langue scrotale, hypotonie buccale et faciale. A
l'époque, l'administration n'a pas contesté qu'ils présentaient un
caractère de gravité suffisant pour fonder l'octroi de subsides en vue
d'un traitement orthologophonique individuel, comme cela ressort de la
décision du 21 décembre 1977. Dans ces conditions, il paraît contraire
au sens raisonnable de la loi de vouloir faire une distinction, en tout
cas en l'espèce, selon que la dyslalie est un trouble de l'articulation
uniquement ou un trouble de l'articulation et de la phonation.
c) Il faut observer, en outre, que le point de vue exposé par la
Commission de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg à l'appui de
son opinion négative, dans son préavis sur le recours de droit cantonal,
était tout à fait différent. Selon cette autorité, ce qui est déterminant,
en ce qui concerne la dyslalie multiple, c'est le fait que "trois années
de traitement consécutif doivent normalement suffire pour atteindre un
optimum dans la correction de troubles articulatoires" et que, dans
ces conditions, les troubles résiduels doivent être liés au niveau
intellectuel de l'enfant. Effectivement, selon la jurisprudence, les
troubles du langage chez les mongoliens sont la conséquence de la débilité
mentale profonde et ne constituent pas de graves difficultés d'élocution
au sens de la loi (RCC 1971 p. 309 consid. 2 et 4). Mais, ainsi qu'on l'a
vu, ce principe n'a pas une valeur absolue et même lorsqu'elles sont la
conséquence d'une débilité mentale, les difficultés d'élocution peuvent
justifier un traitement spécifique aux frais de l'assurance-invalidité,
quand il s'agit d'un grave défaut qui ne peut être traité de manière
suffisante dans le cadre de l'enseignement usuel dispensé par l'école
spéciale. Au surplus, les responsables du centre d'examen ont affirmé, dans
une lettre du 24 octobre 1980 à la commission de recours, que la dyslalie
dont est atteinte l'intimée n'était pas liée à son niveau intellectuel,
ce qui paraît exact compte tenu de ce qui est exposé ci-dessus concernant
l'origine physique et non pas mentale des troubles de langage.
Force est ainsi d'admettre, avec les premiers juges, qu'au vu du
dossier et des éléments d'information apportés par les responsables du
centre d'examen, une prolongation de deux ans du traitement spécifique de
la dyslalie dont souffre l'intimée, aux frais de l'assurance-invalidité,
était justifiée, de sorte que le jugement attaqué est bien fondé de ce
chef. Il convient cependant d'en préciser le dispositif, en ce sens que
seule la dyslalie peut faire l'objet d'un traitement logopédique à la
charge de l'assurance.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
Le recours est partiellement admis dans la mesure où le dispositif du
jugement de la Commission cantonale fribourgeoise de recours en matière
d'assurances sociales du 24 juillet 1981 est précisé en ce sens que
seule la dyslalie dont est atteinte Géraldine Heimo peut faire l'objet
d'un traitement logopédique aux frais de l'assurance-invalidité. Il est
rejeté pour le surplus.