BGE 109 IB 257
109 Ib 257
44. Sentenza 13 luglio 1983 della I Corte di diritto pubblico nella causa
Stornetta c. Comune di S. Antonino e Tribunale amministrativo del Cantone
Ticino (ricorso di diritto amministrativo) Regeste
Raumplanung; Enteignung (Art. 22ter Abs. 3 BV, Art. 5 Abs. 2 und
Art. 34 RPG, Tessiner Enteignungsgesetz vom 8. März 1971).
Materielle Enteignung eines Baugrundstückes durch Zuweisung zur Zone
für öffentliche Anlagen, gefolgt von einer formellen Enteignung für die
Überbauung der Liegenschaft.
a) Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid,
mit dem die Gesamtentschädigung festgesetzt wird (E. 1).
b) Der Anspruch auf Entschädigung für die vorausgegangene materielle
Enteignung besteht selbständig neben jenem für die formelle Enteignung;
er ist nach Art. 39 des Tessiner Enteignungsgesetzes innert Jahresfrist
nach Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung geltend zu machen. Die
Entschädigung ist spätestens vom Zeitpunkt an zu verzinsen, in dem sie
in unverkennbarer Weise verlangt worden ist, und nicht erst vom Moment
der Festsetzung der Gesamtentschädigung an (E. 2).
c) Im formellen Enteignungsverfahren ist nur der Restwert des
umgezonten Grundstückes zu vergüten. Die planerische Massnahme bzw. die in
ihr liegende materielle Enteignung ist somit nicht als blosse Vorwirkung
des Werkes zu betrachten, die bei der Verkehrswertbestimmung im formellen
Enteignungsverfahren ausser acht zu lassen wäre (E. 2).
Sachverhalt
A.- La legge ticinese sull'espropriazione dell'8 marzo 1971 (LCEspr)
è applicabile tanto nei casi di espropriazione formale, quanto in quelli
d'espropriazione materiale (art. 1 cpv. 1 e 2 LCEspr). Le pretese per
il titolo d'espropriazione materiale debbono esser notificate, sotto
comminatoria di perenzione, entro un anno dal giorno in cui la restrizione
è divenuta definitiva all'ente a favore del quale essa è stata sancita,
oppure direttamente al Tribunale d'espropriazione (art. 39 cpv. 1 e 2
LCEspr). Il Presidente del Tribunale, se la pretesa è contestata, deve
avviare la procedura di stima (cpv. 3); il Tribunale decide se ricorrono
gli estremi di un'espropriazione materiale e, dato il caso, sull'indennità
(cpv. 4).
B.- Il piano regolatore (PR) del Comune di S. Antonino, adottato
il 23 luglio 1975 dal Consiglio comunale, è entrato in vigore il 18
maggio 1977 con l'approvazione del Consiglio di Stato. La part. 178 RFD
di 4501 m2, di proprietà di Franco Stornetta, fu inclusa nella "zona di
attrezzature e d'interesse pubblico". Franco Stornetta, che già durante
la procedura di adozione aveva significato al Comune la sua intenzione
d'esser indennizzato, notificò formalmente le proprie pretese a titolo
d'espropriazione materiale al Presidente del Tribunale d'espropriazione
il 30 giugno 1977.
Il Presidente aprì la procedura con decreto del 25 luglio 1977. Dopo
due infruttuose udienze di conciliazione, ebbe luogo un duplice scambio di
allegati. Il Comune contestava tra l'altro che fossero dati gli estremi
di un'espropriazione materiale. Con comunicazione del 24 marzo 1980,
esso notificò tuttavia al Presidente del Tribunale d'espropriazione che
aveva risolto di acquistare la proprietà del fondo per costruirvi una
palestra. La procedura d'istruzione venne continuata.
Con decisione del 24 aprile 1980 il Tribunale d'espropriazione
stabilì l'indennità dovuta dal Comune a Stornetta per l'acquisto della
proprietà in Fr. 230'000.- tondi, oltre gli interessi su una somma
di Fr. 140'000.- dal 30 giugno 1977 al 31 dicembre 1978 al tasso del
5% e dal 1o gennaio 1979 innanzi al tasso del 4%. Nella motivazione,
il Tribunale d'espropriazione accertò che l'assegnazione del fondo alla
zona d'interesse pubblico ne aveva comportato l'espropriazione materiale,
per cui a far tempo dalla domanda di Stornetta (30 giugno 1977) correvano
interessi sull'indennità dovuta per l'imposizione del vincolo, pari alla
differenza fra il valore venale del terreno edilizio ed il valore agricolo
residuo. Per contro, sull'ulteriore indennità dovuta per l'espropriazione
formale della proprietà, ridotta al valore agricolo, gli interessi non
sarebbero cominciati a correre, conformemente all'art. 54 LCEspr, che una
volta trascorsi venti giorni dalla fissazione definitiva dell'indennità.
Il Comune di S. Antonino impugnò la decisione del Tribunale
d'espropriazione con ricorso al Tribunale cantonale amministrativo
unicamente per quanto concerne l'obbligo di versare interessi su una parte
dell'indennità a partire dal 30 giugno 1977. Stornetta non fece ricorso.
Con decisione del 19 agosto 1980 il Tribunale cantonale amministrativo
ha accolto il gravame e riformato la decisione della prima istanza,
stralciando l'obbligo di corrispondere un interesse. Nella motivazione, il
Tribunale amministrativo ha rilevato che la giurisprudenza del Tribunale
federale (DTF 97 I 817) ha dichiarato conforme alla Costituzione la
prassi di vari cantoni che, in caso d'espropriazione materiale, fa
sorgere l'obbligo di versare interesse sull'indennità non dal momento
dell'imposizione del vincolo, ma solo da quello della notifica delle
pretese da parte dell'interessato, ed ha soggiunto che tale soluzione
è approvata anche dalla dottrina (KUTTLER, Welcher Zeitpunkt ist für
die Beurteilung der Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt,
massgebend? in ZBl 76/1975, pag. 499). Il Tribunale amministrativo s'è
quindi domandato se la predetta soluzione debba esser adottata anche
per il diritto ticinese, ma per finire ha lasciato aperta la questione,
osservando che la procedura - avviata come espropriazione materiale -
era stata trasformata, su richiesta del Comune e consenzienti espropriato
e Tribunale, in procedura d'espropriazione formale. Ora - ha continuato
il Tribunale amministrativo - è ammesso in dottrina che, allorquando
l'espropriazione materiale costituisce solo il presupposto per una
successiva espropriazione formale nell'immediato futuro, si applicano i
criteri dell'espropriazione formale. Nonostante le critiche espresse circa
tale sistema da IMBODEN/RHINOW (Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
n. 130, B/V/d e n. 128, B/VII/d), tale soluzione si impone addirittura
allorquando la procedura d'espropriazione materiale è trasformata
in espropriazione formale: le regole di questa si debbono applicare
non solo in punto al dies aestimandi, ma anche per quanto riguarda
la corresponsione dell'interesse. Giudicando in contrario senso, si
creerebbe un'inutile e ingiustificata disparità di trattamento rispetto
al proprietario espropriato formalmente che, pur non potendo compiere
atti di disposizione che potessero render più gravosa l'espropriazione
nel periodo di durata della procedura, può beneficiare dell'interesse
sull'indennità solo decorsi venti giorni dalla fissazione definitiva di
questa. L'indennità sarebbe quindi diversa a seconda che, approvato il PR,
sia il proprietario a chiedere l'indennizzo per l'espropriazione materiale,
oppure l'ente pubblico a postulare l'espropriazione formale.
Con ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione degli
art. 4 e 22ter Cost., Franco Stornetta impugna la decisione del Tribunale
amministrativo, chiedendo che il Tribunale federale l'annulli e confermi
il giudizio del Tribunale d'espropriazione. Dei motivi del ricorso si dirà,
se necessario, nei considerandi.
Il Tribunale amministrativo si riferisce alla propria sentenza;
il Comune di S. Antonino chiede che il ricorso di diritto pubblico,
in quanto ricevibile, sia integralmente respinto.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Il gravame è stato inoltrato come ricorso di diritto
pubblico. Questo rimedio sarebbe l'unico ammissibile, se il litigio
concernesse semplicemente un'espropriazione formale fondata sul diritto
cantonale, per la quale - conformemente alla volontà del legislatore -
il ricorso di diritto amministrativo è escluso (cfr. sentenza 17 febbraio
1982 in re Blaser e Lüthi, ZBl 83/1982, pagg. 208/209 consid. 1). Tale
modo di considerare le cose sarebbe però superficiale. In realtà, al 1o
gennaio 1980, data dell'entrata in vigore della LPT, pendeva davanti
alla prima istanza cantonale la causa promossa da Stornetta contro il
Comune e volta ad ottenere indennità per espropriazione materiale dovuta
all'inclusione del fondo in una zona per attrezzature pubbliche, cioè ad
una pianificazione ai sensi degli art. 5 cpv. 2 e 34 LPT (DTF 107 Ib 382
consid. 1). Il fatto che successivamente, con dichiarazione del 24 marzo
1980, il Comune si sia dichiarato disposto ad acquistare addirittura la
proprietà del fondo e Stornetta abbia acconsentito, non muta alcunché:
sotto questo profilo, la situazione dev'esser equiparata a quella
risultante dall'esercizio del cosiddetto "Heimschlagsrecht", allorquando
questo istituto del diritto cantonale costituisce la conseguenza di
un'espropriazione materiale (DTF 108 Ib 338 consid. 4b e il consid. 1,
inedito, della stessa sentenza Dorfschaftsgemeinde und Einwohnergemeinde
Sarnen; ZBl 83/1982, pag. 209; GYGI, Der Rechtsschutz, in Das Bundesgesetz
über die Raumplanung, pagg. 67 segg., 77 n. 9.1; DFGP/UPT, Commento LPT,
n. 10 all'art. 34). D'altra parte, non può esser seriamente contestato,
già sulla scorta delle indennità per terreno edilizio accordate, che
l'inclusione del fondo in una zona per edifici pubblici ha effettivamente
comportato un'espropriazione materiale: se ne deve quindi concludere che
l'espropriazione formale non ha fatto altro che ampliare, senza soluzione
di continuità procedurale, la pregressa espropriazione materiale, peraltro
riconosciuta - tranne la divergenza sulla questione dell'interesse -
da entrambe le istanze cantonali. Il gravame deve quindi esser trattato
come ricorso di diritto amministrativo.
Che questa soluzione si impone addirittura, appare evidente
non appena si consideri quale sarebbe la situazione se il Tribunale
amministrativo, anziché annullare la decisione dell'istanza inferiore,
l'avesse confermata. È manifesto che, in simile evenienza, non si
sarebbe potuto negare al Comune la possibilità di impugnare con ricorso
di diritto amministrativo fondato sull'art. 34 cpv. 2 LPT tale giudizio,
opponendogli che - essendo stato d'accordo di assumere addirittura la
proprietà del fondo, anziché indennizzare prima il vincolo ed espropriare
poi la proprietà vincolata - esso si sarebbe precluso la via del ricorso
al Tribunale federale ed avrebbe così perso quella protezione che il
legislatore federale ha consapevolmente voluto accordargli per combattere
indennità eccessive suscettibili di compromettere la pianificazione
(ZIMMERLI, Raumplanungsgesetz und Enteignung, in Das Bundesgesetz
über die Raumplanung, pagg. 51 segg., 61): una simile giurisprudenza
sarebbe formalistica ed avrebbe la non certo auspicabile conseguenza di
costringere cantoni e comuni, per non compromettere la possibilità di
adire il Tribunale federale, a condurre sempre simili procedure in due
fasi distinte. A ciò si aggiunga che - nella maggior parte dei casi -
il nerbo essenziale dell'indennità è costituito dalla frazione relativa
all'espropriazione materiale, per cui anche sotto questo risvolto si
giustifica di attribuire peso preponderante a questa procedura.
Erwägung 2
2.- Secondo il Tribunale amministrativo, il caso dev'esser
trattato alla stregua di un'espropriazione formale non preceduta dalla
pianificazione litigiosa, poiché alla pregressa espropriazione materiale
è succeduta quella formale. Questa tesi, che considera l'imposizione
del vincolo pianificatorio come un semplice effetto anticipato della
successiva espropriazione formale, non può essere condivisa e lede il
diritto federale.
a) Come non è contestato in causa e come si desume già dal valore
delle indennità accordate, la particella n. 178 di S. Antonino aveva
manifestamente natura edilizia: l'inclusione di un terreno di questa natura
in una zona per attrezzature pubbliche è, per costante giurisprudenza,
costitutiva di espropriazione materiale (DTF 108 Ib 337/38 consid. 4a;
inoltre ZIMMERLI, op.cit., pagg. 62/63). Il fondo cessa di essere oggetto
di mercato per l'edilizia privata e di partecipare all'evoluzione dei
prezzi del mercato dei fondi edilizi. La perdita o sottrazione forzata del
diritto - che costituisce la caratteristica determinante dell'esproprio
- si situa qui al momento dell'entrata in vigore del piano, ed a questo
momento si verifica il pregiudizio patrimoniale dovuto all'imposizione
del vincolo pianificatorio. Ora, secondo la giurisprudenza del Tribunale
federale, la pretesa del proprietario all'indennizzazione nasce in questo
momento e l'indennità, per obbedire al principio costituzionale e legale
stabilito dagli art. 22ter cpv. 3 Cost. e 5 cpv. 2 LPT, deve fruttare
interesse se non dalla data in cui la pretesa è sorta, almeno da quella
in cui il proprietario l'ha fatta valere in modo inequivocabile (DTF
108 Ib 338 consid. 4c, 344 consid. 7b, 97 I 814/15, 817/18 consid. 3a,
93 I 144; sentenza 20 maggio 1981 in re Keusen, consid. 3). Vero è che,
secondo la prassi appena citata, sarebbe concepibile che il legislatore
cantonale, alla condizione di rispettare i principi sanciti dagli
art. 22ter Cost. e 5 cpv. 2 LPT, istituisca, per compensare il ritardo
nel versamento dell'indennità, un sistema di regole diverso (cfr. DTF 97 I
817 in fine). Ma il legislatore ticinese non ha dettato norme particolari
che consentano di scostarsi da questa giurisprudenza: anzi, obbligando il
proprietario a far valere le proprie pretese - pena la decadenza - entro
il breve termine di un anno previsto dall'art. 39 LCEspr (cfr. sulla
costituzionalità di simili termini la sentenza 3 dicembre 1980 in re
Einwohnergemeinde Wenslingen, ZBl 83/1982, pagg. 132/33), esso non gli
ha lasciato alternativa ed ha considerato che le conseguenze finanziarie
della pianificazione debbono esser liquidate entro breve termine.
Ne consegue che, nel concreto caso, la pretesa d'indennità del
ricorrente è sorta il 18 maggio 1977, data dell'entrata in vigore del
PR, e che l'indennità dovuta deve fruttare interesse dal 30 giugno
1977, data della notifica di detta pretesa al Presidente del Tribunale
d'espropriazione. Giova appena rilevare in questo contesto che se Stornetta
non avesse presentato la sua richiesta entro l'anno e successivamente
il Comune avesse promosso la procedura per l'espropriazione del fondo,
l'ente pubblico avrebbe potuto sostenere con successo di non esser
tenuto ad indennizzare che il valore venale di un fondo agricolo,
qualsiasi componente edilizia essendo stata soppressa con l'inclusione
della particella nella zona per attrezzature pubbliche e le pretese
d'indennità per tale titolo essendo perente: avesse il Tribunale
amministrativo, in simile evenienza, attribuito indennità per terreno
edilizio, adottando come dies aestimandi - secondo l'art. 19 LCEspr - la
data della decisione del Tribunale d'espropriazione, al Comune si sarebbe
potuto difficilmente negare la possibilità di impugnare tale decisione
con un ricorso di diritto amministrativo (art. 34 LPT) per violazione
del diritto federale, adducendo che nell'indennizzo per l'espropriazione
formale era stata a torto inclusa un'indennità, non dovuta in quanto
perenta, per la pregressa pianificazione (art. 5 cpv. 2 LPT). Le critiche
espresse da IMBODEN/RHINOW (op.cit., n. 128, B/VII/d) nei confronti della
giurisprudenza cantonale alla quale il Tribunale amministrativo si è
appoggiato, sono pertanto giustificate: il principio per cui gli effetti
anticipati, negativi o positivi, dell'opera dell'espropriante non devono
esser presi in considerazione nella determinazione del valore venale -
principio che si desume direttamente dall'art. 22ter Cost. (DTF 104 Ia
470/72) - non può essere applicato al caso in cui questi effetti sono il
risultato di una pianificazione, costitutiva d'espropriazione materiale
indennizzabile a titolo indipendente giusta l'art. 5 cpv. 2 LPT, che ha
preceduto l'esproprio formale della proprietà del fondo.
D'altro canto, il diritto cantonale non ha neppure distinto - ciò che
potrebbe forse esser prospettato - tra il caso della misura pianificatoria,
costitutiva d'espropriazione materiale, che chiude il processo e realizza
compiutamente il fine (come ad esempio la creazione di una zona verde allo
scopo di proteggere il paesaggio) ed il caso della misura pianificatoria,
pure costitutiva d'espropriazione materiale, ma che rappresenta solo
un primo passo di salvaguardia destinato per sua natura a completarsi
in seguito con un'espropriazione formale, come si verifica appunto per
le zone destinate ad accogliere edifici pubblici. Nel diritto ticinese,
infatti, il proprietario è tenuto a far valere le sue pretese entro l'anno,
sotto comminatoria di perenzione, nell'uno e nell'altro caso. Anche sotto
questo profilo, quindi, non è possibile far distinzioni.
b) Il Tribunale amministrativo ha ritenuto che il metodo adottato
dalla prima istanza condurrebbe a soluzioni divergenti - e quindi a
disparità di trattamento - a seconda che, dopo l'approvazione del PR, sia
il proprietario a richiedere l'indennizzo per l'espropriazione materiale,
oppure il Comune a promuovere la procedura di espropriazione formale. A
torto.
Col Tribunale amministrativo si deve ammettere che l'indennità da
riconoscere al proprietario, su sua richiesta, per l'espropriazione
materiale dev'essere identica alla quota dell'indennità complessiva che,
nell'espropriazione formale promossa dall'ente pubblico, è riferibile
alla pregressa espropriazione materiale: in altre parole, che mentre
l'indennizzo in capitale per l'espropriazione materiale resta immutato,
è invece suscettibile di variazione - a dipendenza del diverso dies
aestimandi - la quota dell'indennità complessiva in capitale concernente
l'acquisto espropriativo formale del fondo previamente colpito dal
vincolo. Ma la via seguita dalla prima istanza consente appunto di
rispettare questi principi, e segnatamente di tener conto che il danno
patrimoniale conseguente all'espropriazione materiale si è verificato
al momento dell'entrata in vigore del PR e che questo momento deve far
stato per determinare l'indennità in capitale dovuta al proprietario per
tale titolo.
Verosimilmente il Tribunale amministrativo si è lasciato fuorviare
dal tenore letterale dell'art. 19 LCEspr, secondo cui determinante per
la fissazione dell'indennità è il momento dell'anticipata immissione
in possesso (cpv. 1) e, se non v'è stata immissione in possesso, il
momento dell'emanazione della decisione di stima da parte del Tribunale
d'espropriazione (cpv. 2), mentre secondo l'art. 52 LCEspr gli interessi
sono dovuti dall'immissione in possesso e, se questa non ha avuto luogo,
decorrono soltanto dopo trascorsi venti giorni dalla fissazione definitiva
dell'indennità (art. 54 LCEspr). Sennonché non si può argomentare -
come implicitamente il Tribunale amministrativo sottintende - che,
non essendovi stata immissione in possesso, sono applicabili quanto al
momento della determinazione dell'indennità l'art. 19 cpv. 2 e quanto al
decorso degli interessi l'art. 54 LCEspr: tale argomentazione trascura
infatti di considerare che l'imposizione del vincolo pianificatorio
costituente espropriazione materiale ha posto il Comune al beneficio
immediato della restrizione non solo alla stregua di un'immissione
in possesso anticipata, ma addirittura alla stregua dell'acquisto
definitivo del diritto espropriato alla conclusione di una procedura
espropriativa formale. Ne deriva quindi che l'imposizione del vincolo al
momento dell'entrata in vigore del PR dev'esser quantomeno equiparata,
sotto questo profilo, all'immissione in possesso, onde il far decorrere -
in simili circostanze - gli interessi solo a partire dall'interpellazione
del proprietario o dall'apertura del procedimento su istanza del Comune,
anziché dall'imposizione della limitazione, è soluzione - semmai -
favorevole all'ente espropriante. D'altronde non è fuori luogo rilevare in
questo contesto come anche nell'ambito di una procedura d'espropriazione
meramente formale possa sussistere per l'espropriante l'obbligo di
corrispondere interessi nonostante non sia stata formalmente richiesta e
concessa un'immissione anticipata in possesso. Ciò è il caso ad esempio
per gli indennizzi dovuti per inquinamenti fonici in espropriazione dei
diritti di difesa derivanti dai rapporti di vicinato: la data d'inizio
delle immissioni dev'essere equiparata ad un'immissione in possesso
(cfr. DTF 106 Ib 245).
c) Si deve quindi concludere che il sistema seguito dalla prima istanza
cantonale è di per sé conforme al diritto federale e contemporaneamente a
quello cantonale rettamente interpretato, mentre quello preconizzato dal
Tribunale amministrativo nella querelata sentenza, imponendo di trascurare
la pregressa espropriazione materiale, lo viola.
Erwägung 3
3.- La decisione del Tribunale amministrativo deve quindi essere
annullata. Resta da decidere, in applicazione dell'art. 114 cpv. 2 OG,
se il Tribunale federale possa pronunciarsi nel merito o debba rinviare la
causa all'autorità cantonale, eventualmente - il Tribunale amministrativo
avendo giudicato su ricorso - alla prima istanza, ossia al Tribunale
d'espropriazione.
Sotto questo profilo, va rilevato che il Comune aveva impugnato
la decisione del Tribunale d'espropriazione unicamente in punto alla
questione di principio concernente l'obbligo di pagare interesse, senza
invece contestare le indennità per il terreno come tale, né la relazione
valore di terreno industriale-valore agricolo. In particolare il Comune non
ha sostenuto davanti al Tribunale amministrativo che, ove quest'istanza
avesse condiviso l'opinione del Tribunale espropriativo circa l'obbligo
di corrispondere interesse, l'indennità in capitale avrebbe dovuto
essere ridotta, non corrispondendo essa al valore determinante alla
data dell'entrata in vigore del PR. A questo proposito il Tribunale
d'espropriazione aveva chiaramente esposto (decisione del 24 aprile
1980, pag. 22 consid. 5.4) che per la determinazione dell'indennità
faceva stato la situazione di fatto e di diritto esistente al 18 maggio
1977, data dell'entrata in vigore del PR, mentre per la corresponsione
dell'interesse era determinante, giusta la giurisprudenza del Tribunale
federale, la data della notifica dell'espropriato (pag. 25, consid. 7). In
simili circostanze, la causa può esser liquidata in modo definitivo,
ripristinando puramente e semplicemente il dispositivo della prima istanza.
Erwägung 4
4.- Visto l'esito del gravame, le spese processuali debbono esser
poste a carico del Comune di S. Antonino (art. 156 cpv. 1 e 2 OG), che
dovrà anche versare al ricorrente, assistito da un avvocato, un'indennità
per ripetibili della sede federale e dell'ultima istanza cantonale
(art. 159 cpv. 1, 2 e 6 OG).
Entscheid:
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
Il gravame, trattato come ricorso di diritto amministrativo, è
accolto; la decisione del Tribunale amministrativo, nella misura in cui
ha modificato la sentenza 24 aprile 1980 del Tribunale d'espropriazione,
è annullata e quest'ultima sentenza è confermata.