BGE 109 IB 210
109 Ib 210
37. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 15 juin 1983 dans
la cause Sociétés immobilières Montana-Résidence C et D contre Département
fédéral de l'intérieur (recours de droit administratif) Regeste
Rodung. Treu und Glauben. Art. 31 FPolG und 25 ff. FPolV.
Ein Beschwerdeführer kann sich nur dann erfolgreich auf den Grundsatz
von Treu und Glauben berufen, wenn zwischen der Zusicherung durch die
Behörde und der Anrufung dieses Grundsatzes durch den Beschwerdeführer
das Gesetz nicht geändert worden ist.
Fall einer bundesrechtlichen Regelung im Forstpolizeiwesen, wo das
Gesetz von 1902 durch die Novelle vom 18. März 1971 abgeändert wurde
(Art. 50) und wo die Ausführungsverordnung von 1965 am 25. August 1971
geändert wurde. Berichtigung der Rechtsprechung (vgl. Hadbi vom 2. Februar
1973, BGE 99 Ib 94 ff.).
Sachverhalt
A.- La Grande Bourgeoisie des cinq communes de la contrée de Sierre
a vendu aux enchères publiques, en novembre 1960, une parcelle de forêts
de 5577 m2 sise à Randogne, pour le prix de 25 francs le m2; cette vente
a été homologuée par le Conseil d'Etat du canton du Valais. Aux termes des
conditions de vente, l'adjudicataire devait construire sur la parcelle dans
le délai de 5 ans et, en cas de revente, faire reprendre cet engagement
par le nouvel acquéreur.
Un premier permis de bâtir a été accordé en 1961 pour la construction
d'un bâtiment en un seul bloc. Selon les propriétaires actuels, des arbres
auraient été abattus sur la parcelle en 1963, en vue de la construction
précitée, qui n'a cependant pas été exécutée. Par la suite, le terrain a
été morcelé en trois parcelles. Une autorisation de défricher - moyennant
reboisement compensatoire - a été accordée par le Conseil d'Etat le 7 juin
1972, en vue de la construction d'un premier bâtiment, qui a été réalisé.
Le 22 juin 1978, les Sociétés immobilières Montana-Résidence C et
D ont déposé une demande de défrichement pour la construction de deux
bâtiments sur les deux autres parcelles; estimant que cette demande
était de la compétence de l'autorité fédérale (art. 25bis et ter de
l'ordonnance d'exécution du 1er octobre 1965 - OFor - de la loi fédérale
du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la Confédération sur
la police des forêts - LFor, RS 921.0), le Conseil d'Etat l'a transmise au
Département fédéral de l'intérieur, qui l'a rejetée le 20 novembre 1978,
en application des art. 31 LFor et 25 ss OFor.
Saisi d'un recours de droit administratif, le Tribunal fédéral
l'a rejeté.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 1
1.- (Questions de procédure.)
Erwägung 2
2.- (Malgré certains défrichements, dont l'un au moins a été réalisé
sans autorisation, la surface totale des parcelles sur lesquelles est
projetée la construction des deux nouveaux bâtiments doit être considérée
comme forêt; elle fait d'ailleurs partie intégrante d'un complexe forestier
plus vaste.)
Erwägung 3
3.- (Absence de raisons prépondérantes permettant de déroger au
principe du maintien de l'aire forestière.)
Erwägung 4
4.- Il reste à examiner si le défrichement n'aurait pas dû néanmoins
être autorisé en vertu du principe de la bonne foi, en raison des
assurances qui auraient été données par l'autorité.
C'est ce que prétendent les recourantes, en relevant que le terrain
en cause a été vendu par la Grande Bourgeoisie non pas comme forêt, mais
comme terrain à bâtir, et même avec l'obligation d'y bâtir; bien plus, la
vente est intervenue après l'homologation d'un plan de quartier et elle
a été approuvée par le Conseil d'Etat du canton du Valais, qui est non
seulement l'autorité de surveillance des communes, mais aussi l'autorité
cantonale supérieure en matière de forêt.
a) Les recourantes invoquent en faveur de leur thèse l'arrêt du 2
février 1973 dans la cause Hadbi (ATF 99 Ib 94 ss), qui concerne un terrain
sis à "La Combaz", à quelque distance du terrain litigieux en l'espèce, de
l'autre côté de la route cantonale Sierre-Montana. La forêt de La Combaz,
d'une surface de 20'000 m2 environ, avait été vendue en 1929 par la même
Grande Bourgeoisie, pour le prix de 93'000 francs, avec obligation de
verser 10% du prix à un fonds de reboisement. Une parcelle de ce terrain
avait été vendue quarante ans plus tard - en 1969 - comme terrain à bâtir
à Hadbi, et le Conseil d'Etat avait accordé l'autorisation de défricher
en juin 1972, en raison des faits précités et en application du principe
de la bonne foi. Saisi d'un recours de droit administratif formé par la
Ligue suisse pour la protection de la nature, le Tribunal fédéral l'avait
rejeté, approuvant ainsi la manière de voir du Gouvernement cantonal.
Dans la motivation de l'arrêt précité, le Tribunal fédéral a rappelé,
en se référant à la doctrine, que parmi les différentes conditions
auxquelles est subordonnée l'invocation de la bonne foi, il faut notamment
que la loi n'ait pas été modifiée dans l'intervalle (p. 102, haut). Au
sujet de cette dernière condition, il relevait que l'art. 31 LFor, où
est énoncé le principe de la conservation de l'aire forestière, était
resté le même et que seule l'ordonnance d'exécution avait été modifiée
au sujet des autorisations de défrichement, circonstance qui n'excluait
pas le droit d'invoquer le principe de la bonne foi (p. 103 consid. 4e).
Cinq ans plus tard, dans l'arrêt X. c. Tessin (ATF 104 Ib 238), le
Tribunal fédéral s'est prononcé dans un sens opposé: il a rappelé qu'en
1971, le Conseil fédéral avait modifié l'ordonnance d'exécution de la loi
fédérale de 1902 sur les forêts et imposé à toute la Suisse une pratique
assez restrictive en matière d'octroi des autorisations de défricher,
pratique qui a été suivie de façon cohérente dans le canton du Tessin
également, où ces autorisations avaient été accordées précédemment avec
une certaine facilité. Tout en citant l'arrêt Hadbi mentionné ci-dessus,
le Tribunal fédéral en a déduit qu'un tel changement de la base juridique
excluait déjà en lui-même la possibilité pour le recourant d'invoquer
valablement le principe de la bonne foi en se fondant sur des circonstances
antérieures à 1971.
b) Ces deux arrêts sont manifestement contradictoires; comme on va
le voir, les conclusions de l'arrêt Hadbi, erronées, ne sauraient être
maintenues.
S'il est vrai que l'art. 31 LFor - qui pose le principe de la
conservation de l'aire forestière - n'a pas subi de modification
depuis 1902, il est également vrai que la novelle du 18 mars 1971, en
vigueur depuis le 1er septembre 1971, a modifié l'art. 50 de la loi en
y ajoutant un second alinéa. Allant au-delà de ce que lui proposait le
Conseil fédéral dans son message du 12 août 1970 (FF 1970 II 500 ss), le
législateur a, de sa propre initiative, expressément chargé le Conseil
fédéral d'édicter des directives spéciales sur la façon de traiter les
demandes de défrichement (dernière phrase de l'art. 50 al. 2 LFor). L'art.
26 OFor est l'expression de cette délégation spéciale du pouvoir de
légiférer, destinée à permettre l'adaptation des normes aux exigences qui
se sont modifiées ou se modifieront encore. Contrairement à l'arrêt Hadbi,
on ne saurait donc prétendre qu'aucun changement n'est intervenu dans la
législation (cf. BO CN 1970 p. 829 s., interventions Carruzzo et Grünig).
En outre, il n'est pas non plus exact de dire que la modification
d'une simple ordonnance ne peut pas empêcher l'application du principe de
la bonne foi; on ne peut en tout cas pas le dire lorsque la compétence
de modifier l'ordonnance appartient, comme en l'espèce, à une autorité
(Conseil fédéral) différente de celle dont émaneraient les assurances
données (Conseil d'Etat).
Enfin, l'arrêt Hadbi ne paraît pas tenir compte de façon suffisante
du temps qui s'est écoulé entre le moment où l'assurance a été donnée
(1929) et celui où la bonne foi est invoquée (1972). Si l'on tient compte
des délais de validité limités auxquels sont en général subordonnées
les autorisations de police formelles, comme les permis de bâtir et les
permis de défrichement, on voit mal comment on peut prétendre, au nom de
la protection de la bonne foi, se fonder sur une assurance donnée il y
a plus de trente ans. C'est à juste titre que l'arrêt Hadbi a été mis en
doute par HANS HUBER (RJB 1974 p. 497) et vivement critiqué par K. SAMELI
(Treu und Glauben im öffentlichen Recht, RDS 1977 II p. 374 s. et 371 s.).
c) Il faut en conclure que la modification de la base légale
intervenue en 1971 fait obstacle à la protection de la bonne foi fondée sur
des assurances données - selon les recourantes - en 1960. Il importe peu
que les recourantes auraient eu la possibilité de construire un bâtiment
plus important sur la partie supérieure du terrain primitif, même à une
époque où les dispositions plus sévères de l'art. 26 OFor étaient déjà
en vigueur.
Le recours doit donc être rejeté.