BGE 109 IB 1
109 Ib 1
1. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
25. März 1983 i.S. Bundesamt für Justiz gegen Franz Hagn und Regierungsrat
des Kantons St. Gallen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Erwerb von preisgünstigen Wohnungen durch Personen im Ausland an
Orten mit Wohnungsnot (Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB).
1. Das Vorliegen einer Wohnungsnot im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. d
BewB darf nur mit Zurückhaltung angenommen werden; zur Beurteilung
dieser Frage sind vorab die kantonalen und kommunalen Behörden zuständig
(E. 3a). Muss eine Wohnungsnot im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB
angenommen werden, so ist um so sorgfältiger zu prüfen, ob auch zu einem
massvollen Preis kein inländischer Käufer für das betreffende Grundstück
gefunden werden kann (E. 3c).
2. Der inländische Verkäufer hat der Bewilligungsbehörde nachzuweisen,
dass auch zu einem Preis, der eine günstige Vermietung der Wohnungen
erlaubt, kein inländischer Investor für das betreffende Objekt gefunden
werden konnte (E. 4).
3. Preisgünstige Wohnungen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB
liegen nur vor, wenn der verlangte Mietzins im Preis niedrig und nicht
nur im Verhältnis zum gebotenen Komfort günstig ist. Zur Feststellung der
Preisgünstigkeit ist ein Mietzinsvergleich mit anderen einfach ausgebauten
Wohnobjekten des Lageortes vorzunehmen (E. 5).
Sachverhalt
A.- Am 24. September 1979 schlossen der deutsche Staatsangehörige
Franz Hagn, Fürstenfeldbruck, einerseits und die Grüebler AG, die Elektro
Geiger AG sowie die Bato AG andererseits einen Vorvertrag zum Abschluss
eines Kaufvertrages betreffend die Grundstücke Nummern 161 und 2140 an
der Eichenstrasse in Wittenbach, samt dem sich darauf im Bau befindlichen
Zehnfamilienhaus mit unterirdischem Garagenanteil.
Am 5. Oktober 1979 ersuchte J. H. Mayer im Auftrag von Franz Hagn
beim Bezirksamt St. Gallen um Erteilung der Erwerbsbewilligung für
den vereinbarten Grundstückerwerb gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. d des
Bundesbeschlusses über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im
Ausland vom 23. März 1961 (SR 211.412.41; BewB). Diesem Gesuch lag eine
Bestätigung des Bundesamtes für Wohnungswesen vom 29. Mai 1979 bei, wonach
die auf den fraglichen Grundstücken im Bau befindlichen Wohnungen als
preisgünstig zu bezeichnen seien und in der Gemeinde Wittenbach Wohnungsnot
herrsche. In seiner Stellungnahme vom 6. November 1979 bestritt der
Gemeinderat Wittenbach, dass in der Gemeinde Wohnungsnot herrsche und
bezweifelte überdies die Preisgünstigkeit der Wohnungen. Das Bezirksamt
St. Gallen erhob darauf zusätzliche Beweisunterlagen und unterbreitete
das Gesuch am 15. Januar 1980 dem Gemeinderat Wittenbach erneut zur
Stellungnahme. Mit Schreiben vom 21. Februar 1980 bekräftigte dieser
seinen Antrag auf Verweigerung der Bewilligung. Die Zentralstelle für
Wohnungsbau des Kantons St. Gallen stellte in ihrem Schreiben vom 25. März
1980 fest, die Mietzinse für die sich im Bau befindlichen Wohnungen lägen
an der obersten Grenze der Preisgünstigkeit.
In seinem Entscheid vom 2. Mai 1980 erteilte das Bezirksamt St. Gallen
die nachgesuchte Erwerbsbewilligung. Gegen diesen Entscheid erhob das
Bundesamt für Justiz als beschwerdeberechtigte Bundesbehörde im Sinne von
Art. 12 Abs. 1 lit. c BewB Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons
St. Gallen, der diese jedoch mit Entscheid vom 24. Februar 1981 abwies
und das angefochtene Erkenntnis bestätigte.
Mit fristgemässer Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt das Bundesamt
für Justiz dem Bundesgericht, den Entscheid des Regierungsrates des Kantons
St. Gallen vom 24. Februar 1981 aufzuheben und die vom Beschwerdegegner
nachgesuchte Bewilligung folglich zu verweigern, eventuell die Sache zur
Neuüberprüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die beschwerdeführende
Behörde macht die Verletzung von Bundesrecht geltend. Auf ihre einzelnen
Vorbringen wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Franz Hagn sowie der Regierungsrat des Kantons St. Gallen beantragen
die Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 3
3.- a) Strittig ist zunächst, ob in Wittenbach überhaupt eine
Wohnungsnot im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB herrscht. Nach Art. 13a
Abs. 2 BewV ist über die Frage, ob Wohnungsnot in der betreffenden
Gemeinde herrsche, die Stellungnahme des Bundesamtes für Wohnungswesen
einzuholen. Nach der Praxis des Bundesamtes für Wohnungswesen ist
Wohnungsnot gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB stets dann anzunehmen,
wenn die betreffende Gemeinde der Bundesgesetzgebung über Massnahmen
gegen Missbräuche im Mietwesen unterstellt ist.
In BGE 108 Ib 107 E. 3a musste das Bundesgericht wegen der besonderen
Lage des damaligen Falles nicht prüfen, ob diese Praxis die Anforderungen
von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB in Verbindung mit Art. 13a Abs. 2 BewV
erfüllt; heute besteht jedoch Anlass, diese "Praxis" des Bundesamtes
für Wohnungswesen zu kritisieren: Es leuchtet ohne weiteres ein, dass
die in Art. 13a Abs. 2 BewV erwähnte "Stellungnahme des Bundesamtes
für Wohnungswesen" nicht einfach darin bestehen kann, der kantonalen
Bewilligungsbehörde mitzuteilen, ob die betreffende Gemeinde in der
Verordnung über die Unterstellung von Gemeinden unter den Bundesbeschluss
über Massnahmen gegen Missbräuche im Mietwesen vom 11. Dezember 1978
(SR 221.213.12) aufgeführt sei oder nicht; das kann die kantonale Behörde
natürlich auch selbst ohne weiteres feststellen.
Der Begriff der Wohnungsnot in der Missbrauchsgesetzgebung des
Mietrechtes steht ausschliesslich im Dienste sozialpolitischer
Zielsetzungen und wird deshalb weit ausgelegt; demgegenüber
bedeutet der Verkauf eines Grundstückes an eine Person im Ausland zu
Vermögensanlagezwecken ein Abweichen von einem grundlegenden Prinzip
schweizerischen Bodenrechts: Hier darf daher das Bestehen einer
Wohnungsnot nur mit der erforderlichen Zurückhaltung angenommen werden.
Dem Bundesamt für Justiz ist deshalb beizupflichten, wenn es erklärt,
der Begriff der Wohnungsnot müsse im Bereiche der Bundesgesetzgebung über
den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland restriktiver als im
Mietrecht ausgelegt werden. Das Bundesamt für Wohnungswesen soll bei der
Frage des Bestehens von Wohnungsnot im Sinne der Bundesgesetzgebung über
den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland für eine gewisse
Vereinheitlichung der Praxis in den Kantonen sorgen. Da Wohnungsnot
gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB nur mit der erforderlichen Zurückhaltung
angenommen werden darf, hat das Bundesamt für Wohnungswesen demnach vor
allem dort einzuschreiten, wo diese Voraussetzung zu Unrecht als gegeben
angesehen wird. Im übrigen ist aber zuzugeben, dass Art. 13a Abs. 2 BewV
unglücklich formuliert ist und den unrichtigen Eindruck entstehen lässt,
die Beurteilung der Frage der Wohnungsnot sei vorab Sache des Bundesamtes
für Wohnungswesen. Statt dessen verhält es sich gerade umgekehrt: Die der
Sache näher stehenden kantonalen und kommunalen Behörden sind in erster
Linie dazu berufen, die Frage zu beurteilen.
Es ist also davon auszugehen, dass die Unterstellung einer Gemeinde
unter die Missbrauchsgesetzgebung des Mietrechtes höchstens als ein Indiz
für das Bestehen einer Wohnungsnot im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. d
BewB angesehen werden darf. Wie die Vorinstanz im übrigen zutreffend
ausführt, ist die Frage des Bestehens einer Wohnungsnot aufgrund der
gesamten Umstände des Einzelfalles zu bestimmen, wobei nach Art. 6
Abs. 2 lit. d BewB nur ein Mangel an preisgünstigen Wohnungen in Betracht
fällt. Deshalb kann die Frage der Wohnungsnot auch nicht ausschliesslich
nach schematischen Grundsätzen (z.B. eine bestimmte Leerwohnungsziffer 3,
bei deren Unterschreitung Wohnungsnot anzunehmen wäre) beurteilt werden
(BGE 108 Ib 108). Insbesondere ist die Meinung der Gemeindebehörden
angemessen zu berücksichtigen, namentlich dann, wenn diese Behörden
ihren Standpunkt mit überprüfbaren Fakten belegen. Ausserdem ist die
Stellungnahme des Bundesamtes für Wohnungswesen sowie auch allfälliger
geeigneter kantonaler Behörden zu berücksichtigen. Eine wesentliche
Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang natürlich allfälligen projektierten
oder bereits in Ausführung begriffenen anderen Wohnbauvorhaben zu.
b) Im vorliegenden Fall hat der Gemeinderat von Wittenbach erklärt,
dass in der Gemeinde keine Wohnungsnot bestehe, ja es sei sogar beantragt
worden, die Gemeinde aus dem Anwendungsbereich der Missbrauchsgesetzgebung
im Mietwesen auszunehmen. Ausserdem nennt die Gemeinde verschiedene
leerstehende Mietobjekte; weitere 35 Wohnungen seien im Bau und 82 andere
Wohnbauprojekte seien vom Gemeinderat bereits bewilligt worden. Aus
einer Aufstellung der Rechtsabteilung des Baudepartementes St. Gallen
ergeben sich gar 233 neu projektierte Wohnungen. Auch die kantonale
Zentralstelle für Wohnungsbau verweist in ihrer Vernehmlassung auf die
Stellungnahme der Gemeinde. Die Vorinstanz hat sich indessen nicht mit
diesen Fakten auseinandergesetzt. Da das Bestehen einer Wohnungsnot im
Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB ohnehin nur mit der erforderlichen
Zurückhaltung angenommen werden darf, ist diese Frage aufgrund der
Aktenlage jedenfalls noch nicht schlüssig abgeklärt.
c) In diesem Zusammenhang ist noch auf die Relation zwischen dem
Bestehen einer Wohnungsnot einerseits und dem im Rahmen von Art. 6 Abs. 2
lit. d BewB ebenfalls erforderlichen fehlenden inländischen Kaufsinteresse
(vgl. dazu unten E. 4) andererseits hinzuweisen. Ist in einem bestimmten
Gebiet eine Wohnungsnot anzunehmen, so besteht dort naturgemäss ein
erhöhtes Kaufsinteresse für die noch vorhandenen Grundstücke, wird doch
in einem solchen Gebiet eine Geldanlage mit zunehmender Wohnungsnot
wirtschaftlich lohnender. Muss also in einem konkreten Fall tatsächlich
eine Wohnungsnot angenommen werden, so muss um so sorgfältiger abgeklärt
werden, ob auch zu einem massvollen Preis wirklich kein inländischer
Käufer für das betreffende Grundstück gefunden werden kann.
Erwägung 4
4.- a) Sinn und Zweck von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB ist die Linderung
einer bestehenden Wohnungsnot mit preisgünstigen Wohnungen. Die Bestimmung
beruht auf einer gesetzlichen Rechtsgüterabwägung, bei welcher dem
Interesse an der Linderung der Wohnungsnot ein höheres Gewicht beigemessen
wurde als dem Interesse, das schweizerische Grundeigentum vor Überfremdung
zu schützen: Im Falle einer Wohnungsnot macht somit der Gesetzgeber
eine Ausnahme vom Grundsatz, wonach sonst Zwecke der Vermögensanlage
kein berechtigtes Erwerbsinteresse für Grundstücke in der Schweiz durch
Personen mit Wohnsitz oder Sitz im Ausland begründen (Art. 6 Abs. 3 BewB).
Aus Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB kann daher zum vornherein nur dann ein
berechtigtes Erwerbsinteresse abgeleitet werden, wenn die Heranziehung
ausländischen Kapitals zur Linderung der Wohnungsnot notwendig ist. Dies
ist der Fall, wenn kein schweizerischer Investor bereit ist, auf dem
betreffenden Grundstück preisgünstige Wohnungen zu erstellen oder, "wenn es
sich um ein Grundstück mit neuerstellten preisgünstigen Wohnungen handelt",
wenn kein Inländer bereit ist, diese Wohnungen zu erwerben. Bestünde
nämlich für das betreffende Grundstück neben dem ausländischen auch
ein inländisches Kaufsinteresse, so wäre in der Tat kein Grund für ein
Abweichen vom grundsätzlichen Verbot der Vermögensanlage von Ausländern
in schweizerisches Grundeigentum mehr zu erblicken; im Gegenteil würde die
Berücksichtigung des ausländischen Kaufsinteresses in einem solchen Falle
dem Sinn und Zweck der Norm geradezu zuwiderlaufen: Besteht nämlich ein
solches kumulatives Kaufsinteresse, so hat der Verkauf des Grundstückes an
die Person im Ausland nach den Grundsätzen der Preisbestimmung aufgrund
von Angebot und Nachfrage tendenziell eine Preissteigerung zur Folge,
was notwendigerweise auf die Mietzinse durchschlägt und damit dem Ziel
der Bestimmung, preisgünstige Wohnungen zu schaffen, entgegensteht.
b) Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat erklärt, es sei davon
auszugehen, dass kein schweizerischer Kaufsinteressent für das strittige
Grundstück habe gefunden werden können, ohne sich jedoch für diese
Annahme auf konkrete und fehlgeschlagene Bemühungen der Verkäuferschaft,
einen inländischen Käufer zu finden, berufen zu können. Abgestellt wird
einzig auf die "allgemeine Erfahrung", dass ein solches Interesse fehle,
wenn der Leerwohnungsbestand während einer Dauer von drei Jahren unter
der für die Annahme von Wohnungsnot massgeblichen Grenze von 0,5% verharre.
Diese Sachverhaltsabklärung vermag die vom Bundesrecht gestellten
Anforderungen (Art. 23 BewV) nicht zu erfüllen. Daran ändert auch die
(unbelegte) Behauptung des Beschwerdegegners nichts, das Grundstück
habe nicht an einen Inländer verkauft werden können, kann doch nicht zum
vornherein ausgeschlossen werden, dass der Verkauf an einen Ausländer nur
um eines höheren Preises willen ins Auge gefasst wurde. Die Verkäuferschaft
trägt die Beweislast dafür, dass trotz allen zumutbaren Bemühungen
kein schweizerischer Investor für das betreffende Objekt gefunden werden
konnte; dabei hat die Verkäuferschaft der Bewilligungsbehörde im einzelnen
darzutun, welche Schritte sie unternommen hat (z.B. Durchführung einer
genügend langen Inseratenkampagne). Die Verkäuferschaft muss alsdann
ernsthaft und dennoch erfolglos mit den sich allenfalls meldenden
inländischen Interessenten verhandelt haben, wobei sie das Objekt zu
einem Preise anzubieten hat, welcher eine preisgünstige Vermietung der zu
erstellenden oder bereits erstellten Wohnungen im Sinne von Art. 6 Abs.
2 lit. d BewB erlaubt. Die Behörde wird auch abzuklären haben, warum
solche Verkaufsbemühungen gescheitert sind.
Erwägung 5
5.- In ihrem neuen aber dennoch zulässigen Vorbringen (vgl. E. 1)
bezweifelt die beschwerdeführende Behörde alsdann, ob die strittigen
Wohnungen überhaupt als preisgünstig im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. d
BewB angesehen werden dürfen.
a) Nach Art. 13a Abs. 1 BewV gelten Wohnungen als preisgünstig,
wenn sich deren Erstellungskosten im Rahmen der Grenzen halten, welche
das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement gestützt auf Art. 51 der
Verordnung zum Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 30. November
1981 (VWEG; SR 843.1) festsetzt. Auch diese Verordnungsbestimmung
ist missverständlich formuliert. In Wirklichkeit bestimmt die vom
Volkswirtschaftsdepartement bzw. vom Bundesamt für Wohnungswesen in
Anwendung von Art. 51 Abs. 2 VWEG festgelegte obere Preisgrenze für das in
Frage stehende Bauobjekt nur die Kategorie von Wohneinheiten, die überhaupt
für einen Verkauf zu dem sonst grundsätzlich verbotenen Zwecke der
Vermögensanlage an Personen im Ausland in Betracht fällt: Danach entfällt
im Rahmen von Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB zunächst eine Erwerbsmöglichkeit
für alle luxuriösen Wohnbauten, ist doch die Wohnbauförderung auf den Bau
einfacher Wohnungen ausgerichtet, die aber dennoch eine "gute bauliche
Qualität und hohen Wohnwert aufweisen" müssen (Art. 62 Abs. 2 VWEG;
vgl. zu den luxuriösen Wohnbauten auch die diesbezüglichen Ausführungen
Bundesrat Furglers im Ständerat, Sten.Bull. StR 1973, S. 21: "Was uns
vor allem Sorge bereitet, ist die Wohnungsnot in jenem Bereich, den
ich als tragbare Wohnungen für unsere mit durchschnittlichen Einkommen
ausgestatteten Mitbürger bezeichnen möchte. Für den luxuriösen Wohnungsbau
sind bis jetzt immer, auch ohne dass wir Bremsen hätten lösen müssen,
Mittel freigestellt worden."). Die Erstellungskosten sind unter Beachtung
der in der Wohnbauförderungsgesetzgebung gestellten Qualitätsforderungen
(vgl. z.B. zum vorgeschriebenen Schall- und Wärmeschutz Art. 50 VWEG)
niedrig zu halten, weil diese Kosten notwendig auf die Mietzinse
durchschlagen.
Damit eine preisgünstige Wohnung im Sinne von Art. 6 Abs. 2
lit. d BewB vorliegt, ist aufgrund der gesetzlichen Regelung somit
erforderlich, dass der verlangte Mietzins im Preise niedrig und nicht
nur im Verhältnis zum gebotenen Komfort günstig ist (vgl. dazu auch
den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 18. August
1980 i.S. Martin Würfel-Schwarz). Sonst müssten unter Umständen auch
eigentliche Luxusobjekte als preisgünstig qualifiziert werden, was aber,
wie dargelegt, in diesem Zusammenhang ausgeschlossen ist. Ob ein niedriger
Mietzins gegeben ist, muss aufgrund von Mietzinsvergleichen mit anderen
einfach ausgebauten Wohnobjekten des Lageortes beurteilt werden.
Der Stellungnahme des Bundesamtes für Wohnungswesen kommt diesbezüglich
keine Bedeutung zu, hat es doch lediglich zu prüfen, ob sich die
Erstellungskosten im Rahmen der Wohnbauförderungsgesetzgebung halten
und damit überhaupt grundsätzlich für einen Verkauf an eine Person im
Ausland in Frage kommen; da die örtlichen Behörden besser in der Lage sind,
sich über die Günstigkeit der Mietzinse auszusprechen als das Bundesamt,
ist die Regelung auch zweckmässig.
b) Die Mietzinse, die der Beschwerdegegner für die strittigen
Wohnungen fordern will, qualifiziert der Gemeinderat von Wittenbach
nicht als niedrig: In der Gemeinde Wittenbach zählten diese Wohnungen
"zu den teuren". Ausserdem liegen die Mieten auch nach Ansicht der
st. gallischen Zentralstelle für Wohnungsbau "an der obersten Grenze der
Preisgünstigkeit". Die Vorinstanz hat sich nicht mit diesen Meinungen
auseinandergesetzt, sondern die Frage der Preisgünstigkeit der Wohnungen
mit der in diesem Zusammenhang völlig irrelevanten Behauptung abgetan,
es fehle eben an einem inländischen Interesse für die Wohnungen, was im
übrigen, wie bereits dargetan (E. 4b), erst noch nicht feststeht.
Es ist ausserdem festzuhalten, dass es im vorliegenden Fall um eine
Erwerbsbewilligung für bereits erstellte Wohnungen geht. Dies steht zwar
einer Bewilligung nach Art. 6 Abs. 2 lit. d BewB nicht grundsätzlich
entgegen, doch ist zu berücksichtigen, dass durch eine solche
ausländische Investition, jedenfalls unmittelbar, keine zusätzlichen
Wohnungen geschaffen werden. Das Äquivalent dieser Tatsache sieht die
Botschaft des Bundesrates darin, dass sich der Ausländer dafür mit
einer "limitierten Rendite" zufrieden gebe (BBl 1972 II 1258). Bei der
Festsetzung der Mietzinse ist dem stets Rechnung zu tragen. Jedenfalls
bildet die Zulassung einer Bruttorendite von 6-7%, wie sie bei den vom
Beschwerdegegner vorgeschlagenen Ansätzen erreicht werden soll, in diesem
Zusammenhang ein nicht zu überschreitendes Maximum.
Erwägung 6
6.- Zusammenfassend ist festzuhalten, dass im vorliegenden Fall weder
feststeht, ob in Wittenbach überhaupt eine Wohnungsnot im Sinne von Art. 6
Abs. 2 lit. d BewB vorliegt, noch, ob kein inländisches Kaufsinteresse
für das strittige Grundstück besteht; ebensowenig erstellt ist alsdann, ob
die Wohnungen als preisgünstig angesehen werden dürfen. Der angefochtene
Entscheid ist daher aufzuheben und die Beschwerde des Bundesamtes
für Justiz im Sinne des gestellten Eventualantrages gutzuheissen. Zur
Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen ist die Sache in Anwendung von
Art. 114 Abs. 2 OG direkt an die erstinstanzliche Bewilligungsbehörde,
das Bezirksamt St. Gallen, zurückzuweisen.
Als unterliegende Partei hat Franz Hagn die Gerichtskosten zu tragen.