BGE 109 IA 325
109 Ia 325
55. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 21. Dezember 1983 i.S. Gemeinde Igis gegen Donatsch Söhne AG und
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Art. 4 BV und Gemeindeautonomie. Verlegung der Baukosten von
Kanalisationen und Abwasserreinigungsanlagen.
Tragweite des Gleichbehandlungsgebotes bei der Setzung kommunalen
Rechts und bei dessen Überprüfung (E. 4). Für die Verlegung der
Baukosten muss ein Verteilungsschlüssel gefunden werden, der als
gerecht erscheint, ohne dass der tatsächliche wirtschaftliche Vorteil
für das einzelne Grundstück noch konkret zu bemessen wäre (E. 5). Der
Brandversicherungswert der Gebäude ist eine geeignete Grundlage; die
Höhe des Beitragsansatzes muss nicht unbedingt von der Art des Gebäudes
abhangen. Der Versicherungsneuwert basiert auf dem Kubikmeter-Wert der
Gebäude. Dieser ist aber im Mittel für Wohnbauten und Hotels höher als
für Industriebauten (E. 6).
Sachverhalt
A.- Die Bündner Gemeinden Igis, Malans, Mastrils, Untervaz und
Zizers haben sich zum Abwasserverband Landquart zusammengeschlossen mit
dem Zweck, eine gemeinsame Abwasserreinigungsanlage (ARA) zu erstellen
und zu betreiben. Der Kostenaufwand ist veranschlagt auf Fr. 20,4 Mio.,
wovon 6,15 Mio. für die Kanalisationen des Abwasserverbandes. Erneuerung
und Ausbau des Kanalisationsnetzes der Gemeinde Igis werden nach dem
Voranschlag Fr. 7 Mio. erfordern. Nach Abzug der Subventionen hat die
Gemeinde Igis rund Fr. 12 Mio. aufzuwenden, wovon 11,5% für die ARA,
88,5% für die eigenen und verbandlichen Kanalisationen.
Diese Fr. 12 Mio. sollen wie folgt finanziert werden: Fr. 2
Mio. zulasten der Gemeinde, Fr. 7,5 Mio. durch sofort fällige Beiträge
der Grundeigentümer, Fr. 1,5 Mio. durch später fällig werdende Beiträge
der Grundeigentümer.
Am 1. Juli 1979 stimmte die Gemeinde Igis einem neuen Gesetz über
die Abwasseranlagen zu (AbwG). Dieses verpflichtet die Grundeigentümer
in Art. 43, an die Baukosten der öffentlichen Abwasseranlagen einen
einmaligen Beitrag zu leisten in Höhe von 25%o des Gebäudeneuwertes
gemäss Schätzung der kantonalen Gebäudeversicherungsanstalt (GVA) für
Neubauten und solche Gebäude, die bis anhin nicht an das öffentliche
Kanalisationsnetz angeschlossen waren, und von 20%o dieses Wertes für
Liegenschaften, für die bereits früher Beiträge entrichtet worden sind oder
die vor dem Jahre 1959 an das Kanalisationsnetz angeschlossen wurden. Neben
diesem einmaligen Beitrag haben die Grundeigentümer für die Deckung der
laufenden Betriebskosten eine jährliche Benützungsgebühr zu bezahlen,
deren Höhe sich nach dem Umfang des Wasserverbrauchs richtet (Art. 45).
Die Donatsch Söhne AG, Stahl- und Metallbau, ist in der Gemeinde Igis
Eigentümerin eines Mehrfamilienhauses im "Ziegelgut" sowie eines grösseren
Industrieareals in den "Riedlösern", auf welchem sich zwei Werkhallen,
eine Lagerhalle, ein Büro- und ein Wohnungsanbau sowie Autounterstände
befinden. Am 10. Februar 1980 stellte die Gemeinde Igis der Donatsch Söhne
AG Beiträge an die Baukosten der öffentlichen Abwasseranlagen von insgesamt
Fr. 90'473.- für die auf ihrem Gebiet gelegenen Gebäulichkeiten in
Rechnung, wobei sie einen Ansatz von 20%o des Gebäudewertes anwandte. Gegen
die Abweisung ihrer Einsprache durch die Gemeinde rekurrierte die Firma
an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses hat den Rekurs am
2. Dezember 1980 teilweise gutgeheissen, die Beitragsverfügung aufgehoben
und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde zurückgewiesen.
Die Gemeinde Igis führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung
der Gemeindeautonomie und des Art. 4 BV mit dem Antrag auf Aufhebung des
verwaltungsgerichtlichen Urteils.
Das Verwaltungsgericht und die Donatsch Söhne AG beantragen Abweisung
der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4.- Das in Art. 4 BV verankerte Gleichheitsprinzip und das daraus
folgende Willkürverbot binden auch den Gesetzgeber. Nach der Rechtsprechung
verstossen ausser den gesetzgeberischen Erlassen, die sich nicht auf
ernsthafte sachliche Gründe stützen lassen oder sinn- und zwecklos
sind (vgl. BGE 107 Ib 182 E. 5a, 101 Ia 399; 77 I 275), jene Erlasse
gegen Art. 4 BV, die rechtliche Unterscheidungen treffen, für die ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen nicht
ersichtlich ist (Fall der unzulässigen Unterscheidung: BGE 108 Ia 114;
101 Ia 182, 193; 100 Ia 75/77, 89; 99 I 154, 351; 97 I 204; 73 I 383),
und jene, die im Gegenteil Unterscheidungen unterlassen, die sich aufgrund
dieser Verhältnisse aufdrängen (Fall der unzulässigen Gleichstellung:
BGE 94 I 654, 88 I 238 und die Präzisierung in 103 Ia 88, 82 I 281).
Damit Art. 4 BV verletzt sei, ist indessen erforderlich, dass
die vom Gesetzgeber getroffene Unterscheidung oder Gleichstellung als
unhaltbar erscheine. In diesem Rahmen belässt Art. 4 BV dem kantonalen
(und kommunalen) Gesetzgeber eine erhebliche Gestaltungsfreiheit, die ihm
gestattet, bald auf die Gemeinsamkeiten zweier Sachverhalte abzustellen
und sie gleich zu behandeln, bald sich auf ihre Verschiedenheiten zu
stützen und sie unterschiedlichen Regelungen zu unterstellen. Entgegen der
Annahme der beschwerdeführenden Gemeinde gewährleistet Art. 4 BV nicht
die Gleichförmigkeit der Gesetze, weshalb von zwei entgegengesetzten
gesetzlichen Regelungen derselben Frage die eine wie die andere mit dem
Gleichheitsgebot vereinbar sein kann (vgl. z.B. BGE 80 I 236, 105 Ia 39/40
und AUBERT, Traité Nr. 1795 S. 648 und Supplément 1967/82 S. 224). Diese
Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers muss vom Bundesgericht - und vom
kantonalen Richter - bei der Prüfung der Frage, ob eine kantonale oder
kommunale Vorschrift mit Art. 4 BV vereinbar sei, respektiert werden,
denn die Verfassungsnorm schliesst nur unhaltbare Unterscheidungen aus,
und der Richter würde in den Bereich des Gesetzgebers eingreifen und so den
Grundsatz der Gewaltentrennung verletzen, wenn er sich eine weitergehende
Kognition herausnähme. Zu dieser Zurückhaltung muss bei autonomer
kommunaler Gesetzgebung sowohl für die kantonalen Verwaltungsbehörden,
die die gesetzgeberischen Erlasse zu genehmigen haben, wie für die
Gerichtsbehörden, die ihre Anwendung auf Beschwerde hin überprüfen, die
Respektierung jener Autonomie treten, die die Gemeinde von einem blossen
Verwaltungsbezirk unterscheidet und die allein der kantonale Verfassungs-
oder Gesetzgeber allenfalls beschränken könnte.
In diesen zwischen den Extremen der unzulässigen Unterscheidung und
der unzulässigen Gleichstellung angesiedelten Fällen, die zweifellos
sehr zahlreich sind, ist die Verfassungsmässigkeit der vom Gesetzgeber
gestalteten Ordnung zu bejahen (vgl. BGE 104 Ia 295, 102 Ia 46, 77 I
102). Solche Fälle können insbesondere bei öffentlichen Abgaben auftreten
und bei der Verteilung der Last auf die Abgabepflichtigen, da sich, wie
wiederholt entschieden wurde, für die Gestaltung des materiellen Rechts aus
Art. 4 BV nur allgemeine Gesichtspunkte und Richtlinien gewinnen lassen und
nicht bestimmte Methoden oder Systeme der Besteuerung, bzw. der Verteilung
der Abgaben auf die Rechtsunterworfenen (BGE 96 I 567, 99 Ia 653, 104 Ia
295, 106 Ia 244).
Erwägung 5
5.- Mit Recht betrachtet das Verwaltungsgericht die strittige
Kausalabgabe als Vorzugslast; es stellt auch zutreffend fest, dass sich
diese grundsätzlich nach der Höhe der zu deckenden Kosten und nach dem
wirtschaftlichen Vorteil bemisst, den der Einzelne aus der betreffenden
öffentlichen Einrichtung zieht. Ferner nimmt das Verwaltungsgericht zu
Recht an, dass zur Bewertung des Vorteils die Verwendung schematischer
Kriterien zulässig ist, weil sich dessen exakte Schätzung oft als schwierig
oder gar unmöglich erweist (BGE 98 Ia 174 E. 4b, 94 I 278, 93 I 114,
analog für Kanalisationsanschlussgebühren 106 Ia 244 E. 3b a.E.). Diese
letzte Frage - auf die sich der vorliegende Rechtsstreit zuspitzt - bedarf
näherer Betrachtung. Das Problem der Vorzugslasten liegt in Fällen wie
dem vorliegenden in der richtigen Verteilung der Nettokosten des Werkes
- nach Abzug der Subventionen - auf alle Grundstücke im Einzugsgebiet
der öffentlichen Kanalisation. Ausgangspunkt für die Verteilung muss
vernünftigerweise die Annahme sein, dass den Eigentümern von Grundstücken
im Einzugsgebiet, die sofort oder später Beiträge zu leisten haben,
insgesamt ein wirtschaftlicher Vorteil erwächst, der grösser ist als der zu
verteilende Kostenaufwand oder zumindest gleich gross. Diese Annahme ist
realistisch, weil die Überbaubarkeit eines Grundstückes den Anschluss an
eine Abwasserreinigungsanlage voraussetzt, wobei die Kosten ihren Ausgleich
im Verkehrswert des Grundstückes finden. Daraus lässt sich folgern, dass
ein Verteilungsschlüssel für den Kostenaufwand gefunden werden muss, der
als gerecht erscheint, ohne dass der tatsächliche wirtschaftliche Vorteil
für das einzelne Grundstück noch konkret zu bemessen wäre. Die Annahme,
der so errechnete Betrag sei proportional zu dem dem Grundstück erwachsenen
wirtschaftlichen Vorteil, ist genau besehen nur eine Präsumtion, die auf
der Anwendung von Wahrscheinlichkeitsmassstäben für den tatsächlichen
Vorteil beruht (Ersatz-, Hilfs- oder Ermittlungsmassstäbe), und nicht
eine konkrete Bewertung aufgrund einer konkreten Bemessung des Vorteils
(DIETER WILKE, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 117 f., 210 f. und die
dort angeführte deutsche Rechtsprechung; KLAUS VALLENDER, Grundzüge des
Kausalabgabenrechts, S. 115, 120/122 mit Hinweis auf BGE 93 I 114/115;
IMBODEN/RHINOW, Nr. 111, III, a VII).
Erwägung 6
6.- Das Verwaltungsgericht vertritt die Meinung, der Neuwert
der an die öffentliche Kanalisation angeschlossenen Bauten könne der
Beitragsberechnung zugrundegelegt werden bei Wohnhäusern, in denen
"normale" Abwassermengen entstehen; es findet aber, Art. 4 BV erfordere
ein Korrektiv (in Form einer Herabsetzung des Belastungsansatzes oder des
Beitrags) für Gebäude wie die hier in Frage stehenden Industriebauten,
bei denen nur sehr geringe Abwassermengen anfallen. Aus den Erwägungen des
angefochtenen Urteils ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht anderseits
der Meinung ist, bei Bauten wie Hotels, die einen starken Abwasseranfall
aufweisen, müsse der Beitrag erhöht werden. Da das Abwassergesetz der
Gemeinde Igis keine Differenzierung der Belastung nach Massgabe des
Wasserverbrauchs kennt, verletzt es nach Ansicht des Verwaltungsgerichts
das Gleichheitsgebot des Art. 4 BV.
Dem kann nicht gefolgt werden. Wie zu zeigen ist, hat das
Verwaltungsgericht in das dem Gesetzgeber im allgemeinen sowie dem
kommunalen Gesetzgeber im besondern zustehende Ermessen eingegriffen und
damit die Autonomie der Gemeinde verletzt.
a) Mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass der
Gebäudewert eine geeignete Grundlage bildet für die Vorteils-Präsumtion,
von der oben die Rede war; dies allein schon deshalb, weil jedes Gebäude
(von unbedeutenden Ausnahmen abgesehen) wegen des Gewässerschutzes an
die Kanalisation und die ARA angeschlossen werden muss, unabhängig davon,
in welchem Ausmass es diese Anlagen "beansprucht". Die Annahme ist daher
nicht unvernünftig, der für das angeschlossene Gebäude erwachsende Vorteil
stehe in einem bestimmten Verhältnis zu seinem Wert. Zu den Werten, die
für den Gesetzgeber in Betracht fallen, gehört ohne Zweifel auch der bei
der Brandversicherung geltende Neuwert. Er hat den Vorteil, dass er nach
objektiven Kriterien in einem Verfahren bestimmt wurde, in welchem den
Interessen der versicherten Hauseigentümer, nicht des Fiskus, Rechnung
getragen wird; überdies ist er bereits vorhanden und braucht nicht erst
in einem komplizierten und kostspieligen Bewertungsverfahren festgesetzt
zu werden. Dass der Gebäudewert, namentlich der Brandversicherungswert,
ein angemessener Massstab ist (sei es auch neben oder in Verbindung
mit andern) für die Verlegung der Baukosten von Kanalisationen und
Abwasserreinigungsanlagen, hat die Rechtsprechung stets anerkannt (vgl.
Urteil vom 1. März 1967 Wert-Invest-Immobilien AG, publ. in BJM 1967,
S. 143 f.; Urteil vom 21. Juni 1967 Zivy S.A. c. Oberwil; BGE 93 I
114 f., 94 I 278, 106 Ia 248) und zumindest teilweise auch die Lehre
(vgl. R. KAPPELER, Die Festsetzung der Abwassergebühr, ZBl 69 (1968) S. 468
und N. 19 E. S. 493; Bericht über Grundeigentümerbeiträge und Gebühren
an Erschliessungsanlagen, bearbeitet von R. STÜDELI, VLP Schriftenfolge
Nr. 18, S. 71 N. 5e S. 61 f. Nr. 6).
b) Dass die Höhe des Beitragsansatzes von der Art des Gebäudes abhangen
müsse, lässt sich nicht aus Art. 4 BV ableiten, wenn auch einzuräumen ist,
dass der Grundsatz der Gleichbehandlung natürlich nicht verletzt würde
durch verschieden hohe Ansätze oder die Mitberücksichtigung weiterer
Kriterien. Zum einen kann die Gemeinde beim Bau des Kanalisationsnetzes
nicht auf die je nach den Bedürfnissen wechselnde Verwendung eines
Gebäudes abstellen; das Kanalisationsnetz muss im Hinblick auf seine
mögliche Höchstbelastung konzipiert werden. Der Baukostenbeitrag (im
Unterschied zur wiederkehrenden und anpassungsfähigen Benützungsgebühr)
ist, unter Vorbehalt der Gebäudevergrösserung, einmalig und kann
nicht einer Erhöhung des Wasserverbrauchs und damit des Abwasseranfalls
angepasst werden (Urteil Zivy & Cie S.A. vom 21. Juni 1967, wiedergegeben
im zitierten Bericht über die Eigentümerbeiträge, S. 61/62). Zum andern
ist, jedenfalls in dem von der beschwerdeführenden Gemeinde angewandten
technischen System, Abwasser auch Meteorwasser, das auf Dächer und
gepflasterte Plätze fällt. Auch dieses Wasser muss in die Kanalisation
geleitet werden, die so dimensioniert werden muss, dass sie auch grosse
Niederschlagsmengen aufzunehmen vermag. Industriegebäude (namentlich
Lagerschuppen) breiten sich oft über grosse Bodenflächen aus; hinzu kommen
nicht selten grosse asphaltierte Flächen im Freien (Park-, Lagerplätze).
Auch die Niederschläge auf diesen Flächen müssen der Kanalisation zugeführt
werden. Gewiss ist Meteorwasser weniger verschmutzt als Abwasser aus
Toiletten und Küchen, die in Wohnhäusern und insbesondere, wie das
Verwaltungsgericht hervorhebt, in Hotels zahlreich sind. Dieses Argument
wiegt indes nicht sehr schwer; wie die Gemeinde darlegt, entfallen 88,5%
der zu verlegenden Kosten auf die eigentlichen kommunalen und verbandlichen
Kanalisationen und nur 11,5% auf die ARA.
Schliesslich trägt das Verwaltungsgericht dem Umstand nicht Rechnung,
dass der Versicherungsneuwert auf dem Kubikmeter-Wert der Gebäude
basiert. Dieser ist aber im Mittel für Wohnbauten und Hotels bedeutend
höher als für Industriehallen und -schuppen. Das Vorhandensein sanitärer
Installationen, elektrischer Haushaltgeräte usf., von denen nach der
eigenen These des Verwaltungsgerichts das Abwasser herrührt, schlägt sich
somit im Neuwert nieder und, wenn auch indirekt, im Beitrag. Der hohe
Kubikmeter-Wert der Wohnbauten einerseits, die häufige Beanspruchung
grosser Bodenflächen bei den Industriebetrieben anderseits zeigen,
dass die fehlende Differenzierung des Beitrags entgegen der Auffassung
des Verwaltungsgerichts nicht als Verletzung der Rechtsgleichheit zu
betrachten ist.