BGE 109 IA 264
109 Ia 264
50. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 14. Dezember 1983 i.S. Gitag SA und Mitbeteiligte gegen Gemeinde
Celerina/Schlarigna und Regierung des Kantons Graubünden (staatsrechtliche
Beschwerde) Regeste
Raumplanung, Art. 22ter und 31 BV; verfassungsrechtliche Überprüfung
(abstrakte Normenkontrolle) von kommunalen Vorschriften über die Erstellung
von Einkaufszentren.
1. Tragweite der Handels- und Gewerbefreiheit im Bereiche
der Raumplanung; ausgewiesenes Bedürfnis nach raumplanerischen
Sondervorschriften für den Bau von Einkaufszentren (E. 4).
2. Anforderungen an eigentumsbeschränkende Massnahmen: Das im Baugesetz
genannte Erfordernis eines regionalen oder kantonalen Nutzungsplanes
erlaubt der Gemeinde nicht, bis zum Vorliegen eines solchen Planes an einem
unbefristeten Bauverbot festzuhalten (E. 5a). Im Lichte der abstrakten
Normenkontrolle und mit Rücksicht auf die im Oberengadin herrschenden
Verhältnisse lässt es sich vertreten, Geschäfte des Detailhandels
bereits ab einer Netto-Ladenfläche von 200 m2 in die Sonderordnung für
Einkaufszentren einzubeziehen (E. 5c).
Sachverhalt
A.- Die Gemeinden des Oberengadins bemühen sich, die Erstellung
von Einkaufszentren in geordnete Bahnen zu lenken. Zu diesem Zweck
erliessen sie aufeinander abgestimmte Massnahmen und Bestimmungen. Die
Gemeinde Celerina/Schlarigna beschloss am 27. April 1981, ihr Baugesetz
(BauG) durch Aufnahme eines neuen Kapitels 5 über den Bau und Betrieb von
Einkaufszentren zu ergänzen. Die Bestimmungen, welche für das vorliegende
Verfahren in erster Linie von Bedeutung sind, lauten wie folgt:
Art. 63b (Abs. 1) Begriffe
Einkaufszentren sind aus einem oder mehreren Geschäften bestehende
Verkaufseinheiten des Detailhandels, die baulich oder organisatorisch
eine
Einheit bilden und eine Netto-Ladenfläche von 200 m2 oder mehr
aufweisen.
Art. 63c (Abs. 1) Ortszentren
Einkaufszentren mit einer Netto-Ladenfläche von 200-500 m2 dürfen
ausschliesslich in der Dorfzone, der Dorferweiterungszone und in der
Wohn-Gewerbezone D erstellt werden.
Art. 63d (Abs. 1) Regionalzentren
Einkaufszentren mit einer Netto-Ladenfläche von über 500 m2 dürfen nur
bewilligt werden, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:
1. Es muss ein von der Standortgemeinde genehmigter, rechtskräftiger
regionaler oder ein von der Regierung gestützt auf Art. 47 KRG
erlassener kantonaler Nutzungsplan vorliegen, welcher die Erstellung
eines
Regionalzentrums am vorgesehenen Standort in Übereinstimmung mit dem
regionalen Richtplan zulässt.
2. Das Regionalzentrum darf die im regionalen oder kantonalen
Nutzungsplan festgelegte höchstzulässige Netto-Ladenfläche nicht
überschreiten.
3. Das Regionalzentrum hat sich einwandfrei in das Siedlungs- und
Verkehrskonzept der Grundordnung der Gemeinde einzufügen. Durch die
Zulassung darf weder ein unerwünschter Siedlungskern geschaffen
noch dürfen
bestehende oder geplante Erschliessungsanlagen über den Gemeingebrauch
hinaus beansprucht werden.
4. Der vorgesehene Standort muss mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut
erreichbar sein und in einer Bauzone liegen, in welcher mässig störende
Betriebe zulässig sind. Zudem muss feststehen, dass durch den
Betrieb die
Ruhe benachbarter Wohngebiete sowie von Hotels, Heimen oder Schulen
nicht
gestört wird.
Art. 63g und Art. 63h enthalten Vorschriften über die Gestaltung und
Erschliessung von Einkaufszentren.
B.- Die GITAG SA ist Eigentümerin der Parzellen Nrn. 706 und 707
in Celerina/Schlarigna. Die USEGO-Trimerco-Holding AG hat sich an
den beiden Parzellen im Ausmass von insgesamt 7555 m2 ein Kaufsrecht
gesichert. Sie plant, darauf ein Geschäftshaus zu errichten, welches eine
Netto-Ladenfläche von 895 m2 umfassen soll.
Am 5. März 1979 erliess der Gemeinderat von Celerina/Schlarigna
zunächst für ein Jahr eine Bausperre für Einkaufszentren mit einer
Netto-Ladenfläche von mehr als 500 m2, die in der Folge mehrfach verlängert
wurde. Eine dagegen erhobene Beschwerde der genannten Grundeigentümerin
wurde abgewiesen, letztinstanzlich vom Bundesgericht am 26. Januar 1982.
Auf Ersuchen der Gemeinde genehmigte die Regierung des Kantons
Graubünden am 28. Dezember 1981 die erwähnte Teilrevision des BauG im
wesentlichen. Gleichzeitig wies sie eine Beschwerde der GITAG SA und der
USEGO-Trimerco-Holding AG ab, soweit darauf einzutreten war.
C.- Gegen diesen Beschluss und die kommunale Baugesetzesänderung haben
die GITAG SA und die USEGO-Trimerco-Holding AG staatsrechtliche Beschwerde
wegen Verletzung der Art. 22ter und 31 BV eingereicht. Sie beantragen,
den Beschluss der Regierung sowie die Art. 63b Abs. 1, 63c, 63d, 63g und
63h der Baugesetzesergänzung der Gemeinde Celerina/Schlarigna betreffend
Einkaufszentren aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4.- Einschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit sind zulässig,
soweit sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen
Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit
und Rechtsgleichheit beachten. Für Begrenzungen der Handels-
und Gewerbefreiheit genügt freilich nicht jedes irgendwie geartete
öffentliche Interesse. Sie sind nur dann verfassungsmässig, wenn sie auf
polizeilichen, sozialpolitischen oder aber auf unmittelbar von den Kantonen
zu treffenden Massnahmen der Raumplanung beruhen. Es ist dabei nicht
auszuschliessen, dass nach Art. 22quater BV zulässige raumplanerische
Massnahmen eine Einschränkung der gewerblichen und wirtschaftlichen
Betätigungsmöglichkeiten nach sich ziehen und dementsprechend mit
wirtschaftspolitischen Auswirkungen verbunden sein können. Eine solche
Folge steht grundsätzlich zu Art. 31 BV nicht in Widerspruch, solange die
Massnahme raumplanerisch bedingt ist und im Zielbereich von Art. 22quater
BV liegt und sofern die Handels- und Gewerbefreiheit dadurch nicht völlig
ihres Gehaltes entleert wird (BGE 102 Ia 116).
a) Die Beschwerdeführerinnen rügen, die Vorschrift von Art. 63d Abs. 1
Ziff. 2 BauG enthalte eine Bedürfnisklausel, indem der Gesamtbedarf
an regionaler Ladenfläche und dessen räumliche Verteilung festgelegt
werde. Diese Rüge geht fehl. Dass im Rahmen der Raumplanung bei der
Ausscheidung der Bauzonen auf den Bedarf abzustellen ist, ergibt sich aus
Art. 15 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(RPG). Danach umfassen Bauzonen das Land, das u.a. innert 15 Jahren
benötigt wird. Dies gilt nicht nur für die Bauzone insgesamt, sondern
indirekt auch für die einzelnen Wohn-, Gewerbe- und anderen Zonen. Dabei
darf nicht nur das Land für die Wohnnutzung, sondern auch jenes für
gewerbliche Zwecke dem Bedarf entsprechend begrenzt werden. Aufgrund
künftiger Planänderungen können später immer noch weitere Gebiete der
entsprechenden Bauzone zugeschlagen werden (Art. 21 Abs. 2 RPG).
Man kann auch nicht mit genügendem Grund einwenden, die Vorschrift
beziehe sich nicht nur auf den raumplanerisch bedingten Baulandbedarf,
sondern erlaube es, durch eine enge Umgrenzung der Standorte von
Einkaufszentren das Angebot des Detailhandels direkt zu beeinflussen. Die
Beschwerdeführerinnen scheinen zu verkennen, dass die Nutzungspläne
keine Nutzungspflichten festlegen, sondern nur anordnen, was höchstens
erlaubt ist (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N. 3 zu Art. 14, S. 198). Sie
legen lediglich einen Rahmen fest und überlassen es im übrigen dem
Grundeigentümer, den Standort sowie die Ausgestaltung der geplanten Baute
zu bestimmen und auch darüber zu entscheiden, ob und in welchem Umfang
er überhaupt bauen will. Die Gemeinde führt in ihrer Vernehmlassung
denn auch aus, der vorgesehene Plan werde grossräumig jene Bauzonen der
einzelnen Gemeinden bezeichnen, in denen Regionalzentren grundsätzlich
zugelassen sind, so dass dem Grundeigentümer und allfälligen Interessenten
für ein Einkaufszentrum genügend Raum bleibe, um ihre Bauwünsche zu
verwirklichen. Dabei ist die Gemeinde zu behaften. Unter diesen Umständen
besteht im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kein Anlass, wegen
der entfernten Möglichkeit einer allzu engherzigen Ausgestaltung des
künftigen regionalen oder kantonalen Nutzungsplanes einzuschreiten.
b) Die Kritik der Beschwerdeführerinnen richtet sich auch gegen
die in Art. 63d Abs. 1 Ziff. 2 BauG vorgesehene Höchstbegrenzung der
zulässigen Verkaufsfläche.
Eine solche Begrenzung lässt sich indes durchaus mit raumplanerischen
Überlegungen begründen. Die besonderen geographischen, topographischen
und witterungsmässigen Verhältnisse und die dünne, weit verstreute
Besiedlung des Oberengadins vermögen eine gewisse Grössenbeschränkung der
Einkaufszentren zu rechtfertigen. Werden beliebig grosse Laden-Komplexe
zugelassen, besteht die Gefahr, dass die Versorgung der Bevölkerung in den
verschiedenen Teilgebieten und Tälern in Frage gestellt wird, weil dort
die unter weniger kostengünstigen Bedingungen arbeitenden Kleinbetriebe
nicht mehr existieren könnten (BGE 102 Ia 117). Diese Konsequenz aber
widerspräche den Geboten, die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu
sichern (Art. 1 Abs. 1 lit. d RPG) und die Siedlungen nach den Bedürfnissen
der Bevölkerung zu gestalten, insbesondere günstige Voraussetzungen für
die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sicherzustellen (Art. 3
Abs. 3 lit. d RPG). Eine Höchstbegrenzung der erlaubten Verkaufsfläche
lässt sich zudem mit Argumenten verkehrstechnischer Art und solchen des
Schutzes vor übermässigen Immissionen begründen (vgl. Art. 3 Abs. 3 lit. a
und b, Abs. 4 lit. c RPG). Da im vorliegenden Fall die raumplanerischen
Anliegen auch tatsächlich im Vordergrund stehen und nicht etwa unter dem
Deckmantel der Raumplanung ein Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb
bezweckt wird, sind die sich ergebenden Wettbewerbsbeschränkungen in
Kauf zu nehmen, zumal die Handels- und Gewerbefreiheit dadurch keineswegs
ihres Gehaltes entleert wird.
Erwägung 5
5.- Soweit die angefochtenen Bestimmungen eigentumsbeschränkende
Massnahmen enthalten, sind sie mit der in Art. 22ter BV festgelegten
Eigentumsgarantie nur vereinbar, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage
beruhen und im öffentlichen Interesse liegen. Kommen sie einer Enteignung
gleich, so ist volle Entschädigung zu leisten (BGE 108 Ia 35).
a) Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, das in Art. 63d
Abs. 1 Ziff. 1 BauG genannte Erfordernis eines besonderen regionalen
oder kantonalen Nutzungsplanes laufe auf ein Bauverbot für solche
Einkaufszentren hinaus. Vorweg ist festzustellen, dass es sowohl die
besonderen örtlichen Verhältnisse des Oberengadins als auch die mit
Einkaufszentren erfahrungsgemäss verbundenen raumplanerischen Probleme
als sinnvoll erscheinen lassen, für Zentren in der Grössenordnung von
mehr als 500 m2 einen Nutzungsplan zu verlangen. Es ist indes einzuräumen,
dass die von der Gemeinde beschlossene Ergänzung des Baugesetzes so lange
mangelhaft bleibt, als der erwähnte Nutzungsplan nicht vorliegt. Die
Behörden der Gemeinde Celerina/Schlarigna sind sich offenbar darüber im
klaren, dass ein unbefristetes Bauverbot während dieses Schwebezustandes
unzulässig wäre, haben sie doch wiederholt die Anordnung befristeter
Bausperren veranlasst. Mit diesem Vorgehen zeigen die Behörden, dass sie
die Vorschrift von Art. 63d Abs. 1 Ziff. 1 BauG in verfassungskonformer
Weise anwenden und nicht davon ausgehen, die Bestimmung erlaube der
Gemeinde, bis zum Vorliegen des Nutzungsplanes an einem unbefristeten
Bauverbot festzuhalten. Bis es soweit ist, darf die Bewilligung für ein
Einkaufszentrum gestützt auf Art. 63d Abs. 1 Ziff. 1 BauG nur verweigert
werden, solange eine rechtsgültige Bausperre vorliegt (vgl. Art. 27
RPG). Angesichts des verfassungskonformen Vorgehens der Gemeinde kann
man es im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle bei diesem präzisierenden
Hinweis bewenden lassen, ohne die genannte Bestimmung aufheben zu müssen.
b) Nach Art. 63d Abs. 1 Ziff. 3 BauG hat sich das Regionalzentrum
einwandfrei in das Siedlungs- und Verkehrskonzept der Grundordnung
der Gemeinde einzufügen. Was die Beschwerdeführerinnen gegen diese
inhaltlichen Anforderungen vorbringen, schlägt nicht durch. Damit
wird vorgeschrieben, wie der regionale oder kantonale Nutzungsplan
auszugestalten sei. Aus der generellen Verpflichtung gemäss Art. 1 Abs. 1
und Art. 2 RPG ergibt sich, dass dessen Regelung auf die übrige Planung
abzustimmen ist. Allfällige, daraus hervorgehende Eigentumsbeschränkungen
können dann angefochten werden, wenn sie - zusammen mit dem Nutzungsplan -
erlassen werden.
Die Vorschrift von Art. 63d Abs. 1 Ziff. 4 BauG hält der abstrakten
Normenkontrolle ebenfalls stand. Dass der vorgesehene Standort mit
öffentlichen Verkehrsmitteln gut erreichbar sein muss, entspricht
einem raumplanerischen Anliegen und lässt sich durchaus rechtfertigen
(SALADIN/LANZ, Rechtliche Probleme im Zusammenhang mit Einkaufszentren, ZBl
77/1976, S. 111). Das Erfordernis einer Lokalisierung der Einkaufszentren
in einer Bauzone, in der mässig störende Betriebe zulässig sind, und das
Verbot, die Ruhe benachbarter Wohngebiete sowie von Hotels, Heimen oder
Schulen zu stören, entsprechen den Anforderungen an die Planung gemäss
Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG.
c) Die Beschwerdeführerinnen bestreiten im besonderen, dass ein
ausreichendes öffentliches Interesse gegeben sei, eine Sonderordnung
für Ortszentren im Sinne von Art. 63c BauG zu erlassen. Vorweg ist
festzuhalten, dass das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung bei der
Überprüfung des ausreichenden öffentlichen Interesses Zurückhaltung walten
lässt, soweit es um die Würdigung der örtlichen Verhältnisse geht, welche
die Behörden des Kantons und der Gemeinde besser kennen und überblicken
als das Bundesgericht (BGE 107 Ib 336, 105 Ia 226 mit Hinweisen). Mag
auch die untere Grenze im vorliegenden Fall tief angesetzt worden sein,
so lässt es sich doch im Hinblick auf die im Oberengadin herrschenden
örtlichen Verhältnisse rechtfertigen, Einkaufszentren bereits ab einer
Netto-Ladenfläche von 200 m2 den angefochtenen Sondervorschriften zu
unterstellen. Jedenfalls kann nicht gesagt werden, die Gemeinde habe den
ihr in diesem Bereich zustehenden Ermessensspielraum missachtet. Sie
konnte mit Fug erwägen, dass sich ein Verzicht auf eine planerische
Regelung selbst von kleinen Zentren nachteilig auf die im Oberengadin
aus topographischen und witterungsbedingten Gründen unerlässliche
dezentralisierte Versorgungsstruktur auswirken würde. Der Einwand der
Beschwerdeführerinnen, eine Sondernormierung rechtfertige sich allenfalls
für Detailgeschäfte von erheblicher Grösse, während sich solche mit einer
Netto-Ladenfläche von unter 1000 m2 nicht anders auswirkten als andere
Geschäfte und Einrichtungen (Büros, Praxen, Gewerbebetriebe, Restaurants,
Kinos usw.), vermag im übrigen nicht zu überzeugen. Auch ein Zentrum
mit einer Netto-Ladenfläche von 200-500 m2 ist auf Umsatz angewiesen und
zieht daher notwendigerweise Verkehr an, und zwar mehr Verkehr als die
Mehrzahl der von den Beschwerdeführerinnen genannten Beispiele.
Auch die Kritik an der von den Beschwerdeführerinnen als belastend
empfundenen Anordnung, wonach Ortszentren ausschliesslich in der Dorfzone,
der Dorferweiterungszone und in der Wohn-Gewerbezone D erstellt werden
dürfen, schlägt nicht durch. Vorweg ist festzuhalten, dass es sich
dabei gemäss dem bei den Akten liegenden Zonenplan im Verhältnis zum
gesamten Bauzonengebiet um ausgedehnte Flächen handelt. Sodann lässt
sich gegen das Verbot derartiger Ladengeschäfte in Wohnzonen nichts
einwenden. Solche Zentren gehören allein schon im Hinblick auf das zu
erwartende Verkehrsaufkommen nicht in eine reine Wohnzone. Die Erhaltung
der Wohngebiete für ihren angestammten Nutzungszweck entspricht im
übrigen einem anerkannten öffentlichen Interesse (BGE 108 Ia 148). Weiter
ist es verständlich und durch genügende öffentliche Interessen der
Ortsplanung (Wohnqualität, Immissionsschutz) ausgewiesen, wenn die
Gemeinde Einkaufszentren in der Grösse von 200-500 m2 Netto-Ladenfläche
nur in der Wohn-Gewerbezone D und nicht auch in der Wohn-Gewerbezone
E mit geringerem Nutzungsmass (vgl. Art. 81 BauG) zulassen möchte. Man
bedenke, dass sich Celerina/Schlarigna wie die meisten übrigen Engadiner
Orte durch kleinräumige, enge Verhältnisse auszeichnet. Ebensowenig
gehört ein entsprechendes Einkaufszentrum, das primär der Orts- und
Quartierbevölkerung dienen soll, in die reine Gewerbezone, in der nur
Wohnbauten für Abwarts- und Betriebspersonal erstellt werden dürfen, dessen
ständige Anwesenheit im Betrieb erforderlich ist (Art. 68 BauG). Die
Gemeinde weist in ihrer Vernehmlassung mit überzeugenden Argumenten
darauf hin, dass diese Zone den Gewerbebetrieben vorbehalten sein sollte,
welche wegen der Emissionen, die sie verursachen, nicht in einer Wohnzone
untergebracht werden können.
Es ergibt sich somit, dass im Lichte der abstrakten Normenkontrolle
und mit Rücksicht auf die lokalen Verhältnisse auch die Vorschriften über
die Ortszentren als haltbar bezeichnet werden können. Bei dieser Sach-
und Rechtslage erweisen sich auch die von den Beschwerdeführerinnen zu
Art. 63b Abs. 1 BauG erhobenen allgemeinen Einwände gegen den Einbezug
von Geschäften des Detailhandels in der Grössenordnung von 200 bis 1000
m2 Verkaufsfläche in die Sonderordnung für Einkaufszentren als unbegründet.
d) Die Vorschriften von Art. 63c Abs. 2, Art. 63g und Art. 63h
BauG sind nach Ansicht der Beschwerdeführerinnen überflüssig, da alle
ihre Ziele durch die bestehenden Bestimmungen des Baugesetzes bereits
hinreichend sichergestellt seien. Dem ist entgegenzuhalten, dass, selbst
wenn die Gemeinde die von ihr verfolgten öffentlichen Interessen allein
bei der Anwendung der ordentlichen Bauvorschriften wahren könnte, dies
nicht dazu führen würde, dass im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle
die Sondervorschriften aufzuheben wären. Soweit diese wiederholen,
was ohnehin gilt, sind sie gewiss nicht unzulässig. Soweit sie aber
strengere Anforderungen aufstellen - und dies tun sie hinsichtlich der
Quartierplanpflicht -, sind sie durch ein ausreichendes öffentliches
Interesse gedeckt, ohne dass die Beschwerdeführerinnen benachteiligt
werden. Man beachte, dass Art. 63g Abs. 2 BauG es zulässt,
auf das Erfordernis eines Quartierplanes zu verzichten, was eine
verfassungskonforme Anwendung erlaubt. Beigefügt sei, dass die Gemeinde
darauf zu achten haben wird, insbesondere bei kleinen Einkaufszentren,
von der Bauherrschaft keine übermässigen Erschliessungskosten zu verlangen.