BGE 109 IA 193
109 Ia 193
38. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 22 décembre
1983 dans la cause Groupement des entrepreneurs de chauffage du canton
de Genève contre Genève, Grand Conseil (recours de droit public). Regeste
Kaminfegermonopol; Art. 31 Abs. 1 BV.
1. Das Kaminfegermonopol für Ölheizkessel lässt sich heute nicht
mehr mit dem öffentlichen Interesse an der Vermeidung von Feuersbrünsten
rechtfertigen (Bestätigung der Rechtsprechung, E. 2c). Dieses Monopol
rechtfertigt sich indes gleich wie dasjenige der Kontrolle von Abgasen
aus Heizungen unter gesundheitspolizeilichen Gesichtspunkten als Mittel
gegen die Luftverschmutzung (Präzisierung der Rechtsprechung). Frage,
ob das Energiesparen ein öffentliches Interesse zu begründen vermag,
offen gelassen. Das Kaminfegermonopol für Ölheizkessel erfährt im
Kanton Genf eine tatsächliche Beschränkung, insofern, als der Unterhalt
der Ölheizkessel fachgerecht durchgeführt wird (E. 3a-b).
2. Das Monopol zugunsten entsprechend ausgebildeter offizieller
Kaminfeger stellt einen zulässigen Eingriff in die Handels- und
Gewerbefreiheit dar, welcher das Verhältnismässigkeitsprinzip nicht
verletzt (E. 3c).
Sachverhalt
A.- Dans sa séance du 17 décembre 1981, le Grand Conseil du canton
de Genève a adopté, sans opposition, le texte de la loi genevoise sur
le ramonage et les contrôles spécifiques des émanations de fumées, qui
donne au Conseil d'Etat le pouvoir de concéder "aux maîtres ramoneurs,
moyennant une redevance maximale annuelle de 5'000 francs, le droit
exclusif de procéder au ramonage et aux contrôles spécifiques" (art. 7) de
"toutes les installations productrices de chaleur qui dégagent des fumées"
(art. 1), les travaux d'entretien des chaudières (décrassage, grattage,
huilage) n'entrant toutefois pas dans la définition du ramonage et pouvant
être confiés soit aux maîtres ramoneurs officiels, soit à des entreprises
spécialisées justifiant d'un personnel qualifié (art. 2 al. 3).
Par arrêté du 27 janvier 1982, publié dans la Feuille d'avis officielle
du 29 janvier, le Conseil d'Etat a constaté qu'aucun référendum n'avait
été lancé contre cette loi dans le délai légal de trente jours; il a
donc promulgué cette dernière qui, conformément à l'art. 20, est entrée
en vigueur le 3 avril 1982.
Agissant par la voie d'un recours de droit public, le Groupement
des entrepreneurs de chauffage du canton de Genève demande au Tribunal
fédéral, préalablement, d'accorder l'effet suspensif à son recours et,
principalement, d'annuler la loi du 17 décembre 1981 sur le ramonage et
les contrôles spécifiques des émanations de fumées "parce que contraire
aux art. 31 et 4 Cst.".
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- L'association recourante invoque une prétendue violation de la
garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie
(art. 31 Cst.).
b) Dans une jurisprudence constante, fondée d'ailleurs sur celle, plus
ancienne, de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral (voir notamment
VON SALIS, II No 875), le Tribunal fédéral a toujours considéré que les
cantons ont le droit de monopoliser le ramonage des cheminées et même de
faire du métier de ramoneur une fonction publique. Ce monopole trouve
sa justification dans l'intérêt public; il a pour but et fondement la
protection contre les dangers d'incendie et constitue ainsi une branche de
la police du feu comme l'arrêt Gut et Lanz contre Berne du 28 mars 1912 le
soulignait déjà (voir notamment les arrêts non publiés du 13 novembre 1936
dans la cause Chambre syndicale des négociants en combustibles du canton
de Genève contre Conseil d'Etat genevois, p. 7 consid. 2 et du 27 février
1927 dans la cause Audéoud et consorts contre Conseil d'Etat genevois).
Plus récemment, dans deux arrêts, l'un fribourgeois de 1970 et l'autre
genevois de 1976, le Tribunal fédéral a admis qu'en principe l'exercice du
métier de ramoneur peut constituer une activité lucrative libre, soumise
au régime de la libre concurrence (art. 31 Cst.). Cette activité peut
être toutefois limitée par des mesures de police ou de politique sociale
ou être érigée par les cantons en service public. La création d'un tel
service est en effet compatible avec le principe constitutionnel de la
liberté du commerce et de l'industrie, à la condition de servir l'intérêt
public et de ne pas viser des fins essentiellement fiscales (ATF 96 I 207
consid. 1, arrêt non publié du 22 septembre 1976 dans la cause Association
des maîtres ramoneurs du canton de Genève contre Conseil d'Etat genevois,
p. 5 consid. 2).
c) A Genève, depuis 1825 au moins, les maîtres ramoneurs jouissent
d'un monopole du ramonage en ce sens que chacun d'eux s'est vu concéder
le droit exclusif d'exécuter, avec ses aides, les travaux de ramonage
dans l'arrondissement qui lui est attribué. Le métier de ramoneur a été
érigé par le Gouvernement genevois en un service public jugé compatible,
en principe, avec la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce
et de l'industrie. Ce système, analogue à celui que le législateur
fribourgeois a créé en 1964, a été jusqu'à maintenant justifié par la
protection du public contre les incendies résultant du défaut d'entretien
des installations de chauffage.
Le Groupement recourant ne s'en prend pas au monopole des ramoneurs
officiels, tel qu'il existe depuis près de deux siècles, mais conteste
que le législateur genevois puisse étendre ce monopole à d'autres
activités que le ramonage des cheminées, notamment au ramonage de "toutes
les installations productrices de chaleur qui dégagent des fumées"
(y compris les chaudières à mazout) selon l'art. 1er de la loi, ainsi
qu'aux contrôles spécifiques des émanations de fumée qui se dégagent de ces
installations (art. 7). Il se réfère en particulier à l'arrêt déjà cité du
22 septembre 1976, dans lequel le Tribunal fédéral a jugé que le monopole
du ramonage des chaudières à mazout devait disparaître. Dans cet arrêt,
l'association des maîtres ramoneurs attaquait les dispositions nouvelles
du règlement du Conseil d'Etat du 8 décembre 1975 excluant le monopole
du ramonage des chaudières à mazout (art. 3 al. 1 en relation avec les
art. 1 lettre e et 7 de ce règlement). Le Gouvernement genevois avait
déclaré, selon l'expérience et la statistique, que le risque d'incendie
des chaudières fonctionnant au mazout était pratiquement inexistant
et le Tribunal fédéral avait admis que, pour de telles installations,
le monopole de police fondé sur l'intérêt public à prévenir l'incendie
ne se justifiait plus et qu'ainsi les ramoneurs n'avaient "plus aucun
droit à faire valoir en vue de conserver l'exclusivité du ramonage des
installations fonctionnant au mazout" (arrêt cité du 22 septembre 1976
p. 7 consid. 4 et p. 8 consid. 4a).
d) Il sied d'examiner si le législateur genevois n'est pas lié
aujourd'hui encore par l'arrêt précité et s'il est en droit, sans violer
l'art. 31 Cst., de rétablir le monopole du ramonage des chaudières à
mazout, et de créer, au surplus, en faveur des ramoneurs officiels,
le monopole du contrôle des émanations de fumées qui se dégagent des
installations de chauffage.
Erwägung 3
3.- a) Les dispositions de la loi attaquée qui établissent et
délimitent le monopole des ramoneurs officiels sont les suivantes:
"Article 1
Toutes les installations productrices de chaleur qui dégagent des
fumées doivent obligatoirement être ramonées et soumises à des contrôles
spécifiques.
Les fréquences du ramonage et celles des contrôles spécifiques sont
fixées par le règlement d'application.
Art. 2
Le ramonage est destiné à assurer la sécurité et le bon fonctionnement
des installations productrices de chaleur.
Il consiste à enlever, dans les règles de l'art, la suie et le
combustible imbrûlé, déposés à l'intérieur d'un appareil producteur
de chaleur, des cheminées et autres conduits de fumée.
Les travaux d'entretien des chaudières (décrassage, grattage, huilage)
n'entrent pas dans la définition du ramonage.
Ils peuvent être confiés aux maîtres ramoneurs officiels ou à des
entreprises spécialisées justifiant d'un personnel qualifié.
Art. 3
Les contrôles spécifiques sont destinés à protéger l'atmosphère et à
obtenir un rendement énergétique adéquat. (...)
Art. 7
Le Conseil d'Etat concède aux maîtres ramoneurs, moyennant une
redevance maximale annuelle de 5'000 F le droit exclusif de procéder
au ramonage et aux contrôles spécifiques, dans un arrondissement
déterminé."
Le principal souci de la Commission parlementaire chargée d'élaborer le
projet de loi a été de trouver une clef de répartition aussi équitable que
possible des compétences entre les ramoneurs officiels qui accomplissent
une fonction publique et les entreprises privées (en particulier,
les entrepreneurs de chauffage). Ainsi, le rapporteur de la Commission
parlementaire a rappelé que des représentants des diverses corporations
intéressées avaient pu donner leur avis devant la Commission. Il a,
ensuite, indiqué que la Commission parlementaire avait considéré le
principe de la concession comme la meilleure garantie de la sécurité
et de la santé publiques, le Gouvernement devant pouvoir "garder un
contrôle efficace sur la délégation de compétence qu'il octroie aux
maîtres ramoneurs"; sur proposition du Chef du Département genevois
de l'intérieur, la Commission a admis "qu'il fallait clarifier la
distinction qu'il convient de faire" entre le travail de ramonage et
celui de décrassage - ou d'entretien - des chaudières, en soulignant à
diverses reprises "l'importance qu'il y a à confier des travaux, dont
la santé et la sécurité publiques dépendent de personnel qualifié" aux
ramoneurs qui sont tous titulaires d'un certificat de capacité, le maître
ramoneur étant tenu de posséder la maîtrise fédérale. Afin de respecter le
principe de l'égalité, la Commission a alors estimé nécessaire de prévoir
que les entreprises privées pourraient exécuter les travaux de décrassage
et d'entretien des chaudières à la condition de disposer d'un personnel
qualifié. De son côté, le Chef du Département de l'intérieur a relevé
qu'en fait l'art. 2 du projet de loi constituait la "charnière de la loi"
en ce sens qu'il permettait de distinguer les travaux de ramonage d'autres
travaux dits de décrassage: "c'est la nuance que n'avait pas faite le
Tribunal fédéral dans l'appréciation de la situation où deux corporations
différentes interviennent avec des méthodes et des techniques différentes"
(voir le Mémorial des séances du Grand Conseil 1981 p. 4980, 4981 et 4988).
En apparence tout au moins, le législateur genevois a donc maintenu
le monopole des ramoneurs officiels; il l'a limité cependant aux travaux
de ramonage proprement dit et aux contrôles spécifiques des émanations
de fumées. Contre l'avis de la commission d'experts, il a laissé aux
entreprises privées justifiant d'un personnel qualifié la possibilité
d'effectuer les travaux d'entretien des chaudières. Il importe donc
de relever qu'en fait le monopole du ramonage des chaudières à mazout
semble être fortement limité dès lors qu'une bonne exécution des travaux
d'entretien rend pratiquement inutile le ramonage (des chaudières à
mazout). Dans ce sens, le rapporteur de la Commission parlementaire a tenu
à "préciser que lorsqu'un tiers spécialisé se verra confier le travail
de décrassage annuel de la chaudière par la régie ou le propriétaire,
le maître ramoneur ne devra pas facturer le ramonage de la chaudière
à cette occasion lors de son passage périodique" (voir le Mémorial des
séances du Grand Conseil 1981 p. 4982).
b) Dans son arrêt du 22 septembre 1976 auquel l'association recourante
se réfère, le Tribunal fédéral avait considéré que le monopole institué
à Genève tendait au premier titre à la protection du public contre
les incendies résultant du défaut d'entretien des installations de
chauffage. Comme l'expérience et la statistique avaient montré "que le
risque d'incendie d'une chaudière fonctionnant au mazout est pratiquement
inexistant", il en avait conclu logiquement que le monopole du ramonage
des chaudières à mazout n'avait plus de raison d'être et qu'il devait
ainsi disparaître. Mais, à Genève, la situation a changé depuis 1976.
Aujourd'hui, le législateur genevois ne justifie plus le monopole
des ramoneurs officiels par le seul souci de prévenir les dangers
d'incendie. Il a très clairement exprimé la volonté de lutter aussi contre
la pollution de l'air et prescrit dans ce but l'organisation des contrôles
spécifiques des émanations de fumées. Dans ce sens, on peut lire notamment,
dans le rapport de la Commission parlementaire chargée d'élaborer le
projet de loi, que "les problèmes de la santé publique prennent le pas
sur celui de la sécurité publique...". Le rapport précise également que:
"toutes les propositions de la commission d'experts ont été retenues
par le Conseil d'Etat, à l'exception du monopole du ramonage des
chaudières à combustible liquide (mazout).
Celui-ci pouvait également être confié à d'autres entreprises pour
autant
que les fréquences soient respectées et que le travail soit effectué
conformément aux prescriptions légales.
Le monopole du ramonage étant maintenu pour toutes les autres
installations. Les contrôles spécifiques seront confiés aux maîtres
ramoneurs comme le recommandait la commission d'experts afin d'assurer
un contrôle valable pour l'autorité de surveillance.
Il est préférable, a estimé notre commission, que ces contrôles soient
confiés à une corporation indépendante qui n'a aucun lien économique
avec les installateurs en chauffage ou les fournisseurs de combustibles.
Les tâches de police qui sont déléguées aux maîtres ramoneurs
officiels garantissent la possibilité, en permanence, d'une intervention
rapide si ces contrôles révèlent une défectuosité quelconque.
Le maître ramoneur n'intervient toutefois pas dans les problèmes de
revision ou de réglage du brûleur.
Cette activité étant assurée par les entreprises spécialisées en
brûleurs à
mazout."
(Voir le Mémorial des séances du Grand Conseil 1981 p. 4972.)
Le Groupement recourant admet que la santé publique fait partie
intégrante de l'ordre public qui justifie des mesures de police et permet,
selon la jurisprudence, la création de monopoles de police. Toutefois, il
met en doute la compatibilité, avec le principe énoncé à l'art. 31 Cst.,
de mesures visant "à réaliser de réelles économies"; en particulier, il
se réfère à un arrêt du 23 octobre 1981 par lequel le Tribunal fédéral
a annulé une disposition de la loi vaudoise sur les constructions
et l'aménagement du territoire (LCAT) qui subordonnait à une clause
de nécessité l'autorisation d'installer un système de chauffage "tout
électrique" parce qu'il ne s'agissait pas d'une mesure de police économique
ou de politique sociale (arrêt du 23 octobre 1981 dans la cause Anex
c. Grand Conseil vaudois). Mais les doutes exprimés par l'association
recourante ne sont pas fondés, car la loi genevoise a pour buts principaux
la prévention des incendies et la lutte contre la pollution de l'air qui
sont reconnus d'intérêt public (KNAPP, Précis de droit administratif, 2e
éd., p. 21 n. 86 ii) et justifient ainsi des mesures de police restrictives
de la liberté du commerce et de l'industrie. Dans la loi genevoise sur le
ramonage et les contrôles spécifiques des émanations de fumées, l'économie
d'énergie n'est somme toute qu'une préoccupation secondaire et accessoire
du législateur.
Au demeurant, il convient de rappeler que la clause de nécessité que le
Tribunal fédéral a annulée dans son arrêt Anex ne visait pas directement
à réaliser des économies d'énergie, mais impliquait un choix entre les
diverses sources d'énergie et constituait ainsi une mesure de politique
économique prohibée par l'art. 31 Cst. A Genève, au contraire, en prévoyant
des contrôles du bon fonctionnement des installations productrices de
chaleur, le législateur n'intervient pas dans la libre concurrence des
diverses sources d'énergie mais entend assurer le bon fonctionnement
des installations de chauffage afin de prévenir une pollution excessive
et de réaliser accessoirement certaines économies d'énergie. La lutte
contre la pollution est une préoccupation d'intérêt public qui en soi
suffit à justifier la mise en place de contrôles officiels sans pour
autant violer le principe constitutionnel de la liberté du commerce et de
l'industrie. Il n'est dès lors pas nécessaire de déterminer en l'espèce
si le motif d'économie d'énergie est également d'intérêt public.
c) Le Groupement recourant reproche au législateur genevois de n'avoir
pas sérieusement recherché des solutions alternatives au monopole créé
en faveur des ramoneurs officiels et, en particulier, de n'avoir pas
prévu la création d'un organisme officiel chargé de contrôler le travail
de personnes qualifiées, ni l'instauration d'un régime d'autorisation
qui aurait stipulé "l'obligation d'effectuer les contrôles spécifiques,
sous peine de retrait de l'autorisation". Ce second moyen, tiré d'une
prétendue violation du principe de la proportionnalité, n'est pas fondé.
Dans l'arrêt fribourgeois (ATF 96 I 208 consid. 2), le Tribunal fédéral
s'est demandé - à la suite de critiques formulées dans la doctrine - si
le monopole étatique du ramonage, jugé constitutionnel, respectait encore
le principe de la proportionnalité. Il a admis qu'on pouvait sans doute
concevoir un système qui imposerait les mêmes obligations aux propriétaires
et aux locataires qu'aux ramoneurs, et laisser au public le choix
entre des ramoneurs travaillant en libre concurrence. Mais, outre qu'il
impliquerait des mesures de contrôle compliquées et coûteuses, ce système
ne permettrait vraisemblablement plus d'assurer un ramonage et un contrôle
réguliers des installations à un tarif supportable sur tout le territoire
cantonal (ATF 96 I 208 consid. 2). Ces considérations, qui ont conduit
le Tribunal fédéral à ne pas tenir l'étatisation complète de l'activité
du ramoneur pour disproportionnée par rapport au but d'intérêt public que
le législateur fribourgeois s'était fixé, demeurent entièrement valables
dans le cas particulier; elles ont même encore plus de poids dès lors
que le législateur genevois estime que les problèmes de la santé publique
prennent à Genève "le pas sur celui de la sécurité publique, l'incendie
ayant été le seul critère retenu par le Tribunal fédéral dans son arrêt
du 22 septembre 1976" (voir le Mémorial des séances du Grand Conseil 1981
p. 4972) ou dans son arrêt fribourgeois de 1970. Dans cette perspective
nouvelle, il est devenu indispensable que, pour toutes les installations
productrices de chaleur qui dégagent des fumées, des contrôles spécifiques
de ces émanations de fumées soient, régulièrement et systématiquement,
conformément aux directives de l'Office fédéral de l'énergie, effectués
par des spécialistes investis d'une fonction publique qui, selon les
cantons, peuvent être soit des employés communaux, soit des ramoneurs
officiels (voir à ce sujet le Mémorial des séances du Grand Conseil 1981
p. 4982bis, Etat sommaire des contrôles spécifiques en Suisse). De ce
point de vue, la solution adoptée à Genève présente l'avantage d'éviter
la création, dans chaque commune ou sur le plan cantonal, d'un corps de
fonctionnaires chargés d'effectuer ces contrôles; c'est là une fonction
que les ramoneurs officiels peuvent accomplir à condition d'avoir reçu la
formation professionnelle nécessaire - c'est-à-dire la maîtrise fédérale
ou, pour les aides du maître ramoneur, le certificat de capacité - et
de suivre les cours de formation continue afin d'être tenus au courant
des exigences techniques les plus récentes. De surcroît, il convient de
relever qu'à Genève, les entrepreneurs de chauffage ont la possibilité,
en vertu de l'art. 2 al. 3 de la loi attaquée, d'effectuer les travaux
d'entretien des chaudières à mazout et de réglage des brûleurs à mazout,
et qu'ils ont clairement déclaré ne pas vouloir entreprendre le ramonage
des cheminées qui implique le danger de monter sur les toits.
d) Dans ces conditions, il apparaît équitable de donner aux maîtres
ramoneurs officiels - soumis directement au contrôle de l'Etat -
le monopole et la responsabilité du ramonage ainsi que des contrôles
spécifiques des émanations de fumées, toutefois, avec cette réserve -
faite par le rapporteur de la Commission parlementaire - que le ramonage
des chaudières à mazout devient inutile lorsque l'entretien de la chaudière
(notamment son décrassage) et le réglage du brûleur ont été effectués
correctement par une entreprise disposant d'un personnel qualifié;
dans ce cas, le ramoneur officiel n'a pas à procéder au ramonage de la
chaudière de sorte que, sur ce point, le monopole n'existe pratiquement
pas. Une telle solution n'apparaît pas disproportionnée; elle demeure
donc compatible avec le principe constitutionnel de la liberté du
commerce et de l'industrie. Mais cela implique que l'Etat veille à
ce que les ramoneurs officiels soient dignes de la confiance que le
législateur genevois leur témoigne et techniquement capables d'exercer
la fonction qui leur est confiée. En l'absence de prescriptions à cet
égard dans la loi et dans le règlement d'application, cette tâche de
surveillance incombe au Département de l'intérieur. De ce point de vue,
le grief d'arbitraire soulevé par l'association recourante, qui considère
contradictoire et arbitraire d'affirmer le principe d'impartialité et de
laisser les ramoneurs juger eux-mêmes leur propre travail, n'est pas fondé.