BGE 108 V 13
108 V 13
5. Urteil vom 4. März 1982 i.S. Primus gegen Schweizerische Ausgleichskasse
und Eidgenössische Rekurskommission der AHV/IV für die im Ausland wohnenden
Personen Regeste
Verzugszinsen. Im Bereich der Sozialversicherung werden grundsätzlich
keine Verzugszinsen geschuldet, sofern sie nicht gesetzlich vorgesehen
sind; Ausnahmen von diesem Grundsatz (Bestätigung der Rechtsprechung).
Sachverhalt
A.- Der 1916 geborene italienische Staatsangehörige
Italino Primus meldete sich 1972 zum Bezug einer Rente der schweizerischen
Invalidenversicherung an. Am 23. Januar 1974 lehnte die Schweizerische
Ausgleichskasse dieses Begehren verfügungsweise ab. Italino Primus
beschwerte sich hiegegen am 22. Februar 1974 bei der Eidgenössischen
Rekurskommission der AHV/IV für die im Ausland wohnenden Personen und
reichte, als deren Entscheid auf sich warten liess, am 4. April 1977
beim Eidg. Versicherungsgericht Rechtsverzögerungsbeschwerde ein. Diese
wurde teilweise gutgeheissen, indem das Eidg. Versicherungsgericht die
Rekurskommission anwies, die bei ihr anhängige Beschwerde im Sinne der
Erwägungen an die Hand zu nehmen und so rasch als möglich zum Entscheid
zu führen (Urteil vom 19. Dezember 1977).
Mit Entscheid vom 21. Februar 1978 hiess die Rekurskommission
die Beschwerde vom 22. Februar 1974 in dem Sinne gut, dass sie
Italino Primus ab 1. Juli 1973 eine ganze einfache Invalidenrente
zusprach. Daraufhin wandte sich der Anwalt des Versicherten am 2. März
1978 an die Schweizerische Ausgleichskasse mit dem Begehren, es sei für
die lange Wartezeit ein Zins zu 5% seit mittlerem Verfall zusätzlich
zu den Rentenzahlungen auszurichten. Gestützt auf Art. 8 lit. c in
Verbindung mit Art. 7 lit. a des schweizerisch-italienischen Abkommens
über Soziale Sicherheit verfügte die Schweizerische Ausgleichskasse am
14. Juni 1978 anstelle derRente eine Abfindung von Fr. 11'241.--. Mit
separater Verfügung vom 30. Juni 1978 lehnte die Kasse das Begehren um
Ausrichtung von Verzugszinsen ab.
B.- Die gegen die Verfügung vom 30. Juni 1978 erhobene Beschwerde
wies die Eidgenössische Rekurskommission der AHV/IV für die im Ausland
wohnenden Personen mit Entscheid vom 13. September 1979 ab.
C.- Mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt Italino
Primus beantragen, es sei der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben
und es sei die Schweizerische Ausgleichskasse anzuweisen, ihm "als
Zins den Betrag von Fr. 2'810.25 nebst Zins darauf zu 5% ab 1. Juli
1978 zu bezahlen". Auf die Begründung wird, soweit erforderlich, in
den Erwägungen eingegangen. Die Schweizerische Ausgleichskasse und
das Bundesamt für Sozialversicherung schliessen auf Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Das vorliegende Verfahren betrifft Verzugszinsen auf einer
Sozialversicherungsleistung. Es handelt sich mithin um einen Streit um
die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen, weshalb
dem Eidg. Versicherungsgericht die umfassende Überprüfungsbefugnis gemäss
Art. 132 OG zusteht (BGE 101 V 117 Erw. 2).
Erwägung 2
2.- a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt für
öffentlichrechtliche Geldforderungen der allgemeine ungeschriebene
Rechtsgrundsatz, dass der Schuldner Verzugszinsen zu entrichten hat, wenn
er sich mit seiner Leistung im Verzug befindet (BGE 101 Ib 258 Erw. 4b,
95 I 263 mit Hinweisen; Urteile vom 30. Mai 1980 in Praxis 70/1981 Nr. 86
und vom 11. November 1977 in ZBl 79/1978 S. 550 ff.). Wiederholt hat das
Bundesgericht jedoch auf die Möglichkeit von Ausnahmen hingewiesen (BGE 95
I 263, zitiertes Urteil vom 30. Mai 1980). Eine solche besteht namentlich
auf dem Gebiet der Sozialversicherung. Das Eidg. Versicherungsgericht
hat seit jeher festgehalten, dass es im Sozialversicherungsrecht keine
Verzugszinsen gibt, sofern solche nicht gesetzlich vorgesehen sind (BGE
103 V 156 Erw. 7b, 101 V 117 Erw. 3; EVGE 1968 S. 21 Erw. 2 und S. 172
Erw. 4, 1967 S. 64 Erw. 4, 1960 S. 94, 1952 S. 88; RSKV 1979 S. 12, 1973
S. 77 und 123; unveröffentlichtes Urteil Wipf vom 17. Januar 1978). Die
Doktrin hat dieser Rechtsprechung teils ausdrücklich, teils stillschweigend
zugestimmt (MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band I S. 306
Fussnote 688; derselbe, Rechtsfortbildung durch die sozialgerichtliche
Rechtsprechung in der Schweiz, SZS 16/1972 S. 190; KNAPP, Précis de
droit administratif, Nr. 431 S. 96; GRISEL, Droit administratif suisse,
S. 325; IMBODEN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 4. Aufl., Band
I Nr. 123 I S. 31; anderer Meinung dagegen IMBODEN/RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Band I Nr. 31 II S. 188 f., sowie
Luzius MÜLLER, Die Rückerstattung rechtswidriger Leistungen als Grundsatz
des öffentlichen Rechts, Basler Studien zur Rechtswissenschaft, Heft 117,
S. 105).
In BGE 101 V 117 Erw. 3 hat das Eidg. Versicherungsgericht seine
Rechtsprechung einlässlich dargelegt und festgehalten, dass der Hauptgrund
für die Verneinung einer Verzugszinspflicht sich aus der Rolle ergibt,
welche der Verwaltung zukommt. Sie tritt als Inhaberin der öffentlichen
Gewalt auf und ist verpflichtet, die Leistungsbegehren der Versicherten
zu prüfen, was manchmal längere Zeit in Anspruch nimmt, und das Recht in
objektiver Weise darauf anzuwenden. Wollte man ihr durchwegs Verzugszinsen
auferlegen, so käme dies einer Bestrafung für die sorgfältige Erfüllung
ihrer Aufgaben gleich. Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung muss
anderseits auch der Versicherte von der Bezahlung von Verzugszinsen
befreit sein, wenn er glaubt, sein Recht verteidigt zu haben.
b) Allerdings hat das Eidg. Versicherungsgericht schon im Jahre 1967
die Möglichkeit von Ausnahmen bei besonderen Umständen ("circonstances
particulières") vorbehalten, diese aber nicht näher umschrieben (EVGE
1967 S. 64 Erw. 4 in fine; vgl. auch BGE 103 V 156 Erw. 7b, EVGE
1968 S. 21 Erw. 2, S. 173, RSKV 1973 S. 123). In BGE 101 V 118 hat
es entschieden, dass die ausnahmsweise Auferlegung von Verzugszinsen
bei widerrechtlichen oder auch nur trölerischen Machenschaften von
Verwaltungsorganen ("manoeuvres illicites ou purement dilatoires")
gerechtfertigt ist (vgl. auch RSKV 1979 S. 12).
Diese Voraussetzungen sah das Eidg. Versicherungsgericht bislang
nur in besonders krassen Einzelfällen als erfüllt an. So wurden im
Bereiche der Krankenversicherung solche Umstände darin erblickt, dass
eine Versicherte ihre Beitragsschuld bestritten hatte, ohne irgendeinen
Entschuldigungsgrund dafür anzugeben; auch hatte sie keinen Vergleich
mit der Krankenkasse angestrebt und sich auch nicht die Mühe genommen,
sich sobald als möglich von Verpflichtungen zu befreien, die sie
nicht mehr tragen wollte oder konnte; durch ihr Verhalten hatte sie
der Kasse erhebliche Umtriebe verursacht. Das Gericht stellte fest,
gegenüber denjenigen Versicherten, die ihrer Beitragspflicht regelmässig
nachkommen, wäre es unbillig, wenn die Kasse die ganze Belastung durch
diesen Streitfall zu übernehmen hätte, und bestätigte die von der
Vorinstanz angeordnete Auferlegung von Verzugszinsen (EVGE 1968 S. 21
Erw. 2). In einem andern Fall nahm das Eidg. Versicherungsgericht
eine Ausnahme vom Grundsatz der Nichtverzinsbarkeit deshalb an,
weil eine Ausgleichskasse sich in willkürlicher Weise wiederholt und
während einer langen Dauer geweigert hatte, einen von der zuständigen
Invalidenversicherungs-Kommission gefassten Beschluss durch Verfügung
zu eröffnen und der Versicherten eine Invalidenrente zuzusprechen (BGE
101 V 119 Erw. 4). Keine besonderen Umstände im Sinne einer Ausnahme vom
allgemeinen Grundsatz lagen hingegen vor, als Krankenkassen auf den von
einem Arzt eingereichten Rechnungen Abzüge vornahmen, welche sich als
unrechtmässig erwiesen (BGE 103 V 156 Erw. 7b), als sie Krankengelder
bzw. eine Invaliditätsentschädigung zu Unrecht vorenthielten (EVGE 1968
S. 167 ff., 1967 S. 57 ff.; RSKV 1979 S. 3 ff., 1973 S. 68 ff.) und als
sich die Auszahlung von Arbeitslosenentschädigungen zufolge der Erhebung
einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde durch die Arbeitslosenkasse verzögerte
(unveröffentlichtes Urteil Wipf vom 17. Januar 1978).
Erwägung 3
3.- a) Der Beschwerdeführer wendet sich in seiner
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zunächst grundsätzlich gegen die erwähnte
Rechtsprechung. Dazu bringt er im wesentlichen vor, es bestehe kein
sachlicher Grund dafür, die Verzugszinsfrage im Sozialversicherungsrecht
anders zu entscheiden als in den übrigen Gebieten des öffentlichen
Rechts. Der Empfänger von Sozialversicherungsleistungen sei in
besonderem Masse darauf angewiesen, dass die ihm zustehenden Leistungen
möglichst rasch ausbezahlt werden. Wer sie mit Verspätung erhalte, sei
schlechtergestellt als derjenige, dem sie unverzüglich zugehen. Darin
liege eine Rechtsungleichheit, die es - gestützt auf Art. 4 BV - durch
Zahlung von Verzugszinsen auszugleichen gelte. Dass die Versicherung für
die einlässliche Prüfung der Leistungspflicht Zeit benötige, sei kein
Argument für die Ablehnung von Verzugszinsen. Die Sozialversicherung
geniesse im Falle der nicht rechtzeitigen Auszahlung Vorteile zu Lasten
der Versicherten, indem sie - bei Überschüssen - die Gelder zinsbringend
anlegen bzw. - bei Überschuldung - Zinsen sparen könne. Ferner hebt der
Beschwerdeführer hervor, dass mit der 9. AHV-Revision im Beitragsbereich
die Verzugszinspflicht eingeführt worden sei, weshalb es nicht mehr als
recht und billig sei, sie nun auch für den Leistungsbereich vorzusehen.
b) Praxisänderungen lassen sich im allgemeinen nur rechtfertigen,
wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten
äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht
(BGE 107 V 82 Erw. 5a mit Hinweisen). Wie das Gesamtgericht, dem die
Rechtsfrage der Verzugszinspflicht wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung
unterbreitet wurde, entschieden hat, sind diese Voraussetzungen nicht
erfüllt. Die Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts geht dem
Grundsatz nach davon aus, dass Verzugszinsen nicht geschuldet sind,
sofern sie das Gesetz nicht vorsieht, und nimmt mithin ein qualifiziertes
Schweigen des Gesetzes an (MAURER, Sozialversicherungsrecht, S. 232
und 306 Fussnote 688). An diesem Rechtszustand änderte sich bis zum
Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Kassenverfügung (30. Juni 1978)
nichts. Dass auf den 1. Januar 1979 mit der 9. AHV-Revision im Bereich
der Beitragserhebung die Verzugszinspflicht eingeführt wurde, spricht
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht gegen, sondern
vielmehr für die bisherige Rechtsprechung. In seiner Botschaft über die
9. AHV-Revision vom 7. Juli 1976 (BBl 1976 III 28) führte der Bundesrat
nach der Darlegung der für Verzugs- und Vergütungszinsen im Beitragssektor
sprechenden Gründe folgendes aus:
"Dagegen dürfte es sich erübrigen, eine Regelung zu treffen für
Vergütungszinsen, die nach der Praxis des EVG zu bezahlen sind, wenn
Versicherungsleistungen in schwer schuldhafter Weise mit erheblicher
Verspätung ausgerichtet werden; die hiefür von der Rechtsprechung
aufgestellten Voraussetzungen werden bei der AHV/IV nach bisheriger
Erfahrung nur selten erfüllt sein. Solche Tatbestände können daher
vorderhand in den Verwaltungsweisungen geordnet werden."
In den Beratungen der Kommissionen der eidgenössischen Räte und auch im
Plenum selber stand eine allfällige Ausdehnung der Verzugszinspflicht auf
den Leistungsbereich in keinem Zeitpunkt zur Diskussion (vgl. Protokolle
der nationalrätlichen Kommission vom 14. Februar 1977, S. 28 ff., und der
ständerätlichen Kommission vom 31. März 1977, S. 36; Amtl. Bull. 1977
N 307, S. 256). Es ist daher nach wie vor davon auszugehen, dass
die grundsätzliche Verneinung von Verzugszinsen auf Leistungen der
Sozialversicherung auf einem qualifizierten Schweigen des Gesetzes
beruht. Angesichts dieser klaren Situation kann auch nicht gesagt werden,
die generelle Einführung von Verzugszinsen im Sozialversicherungsrecht
entspreche gewandelten Rechtsanschauungen. Demnach ist daran festzuhalten,
dass das Sozialversicherungsrecht grundsätzlich keine Verzugszinsen kennt,
sofern solche nicht gesetzlich vorgesehen sind.
c) Der Hinweis des Beschwerdeführers auf das Gleichbehandlungsgebot
vermag hieran nichts zu ändern. Wird um die Ausrichtung einer
Rente der Invalidenversicherung nachgesucht, so hat die Verwaltung
bezüglich der Leistungspflicht verschiedene Abklärungen (etwa über
die Versicherteneigenschaft, die gesundheitlichen und erwerblichen
Verhältnisse, die Eingliederungsmöglichkeiten, die Faktoren der
Rentenberechnung) vorzunehmen, deren Dauer in starkem Masse von den
Gegebenheiten im konkreten Einzelfall abhängt. Erfahrungsgemäss hat dies
(sowie der Umstand, dass die Leistungen der Invalidenversicherung für
die zwölf der Anmeldung vorangehenden Monate ausgerichtet werden können;
vgl. Art. 48 Abs. 2 IVG) zur Folge, dass es, wenn - möglicherweise erst
nach Durchlaufen des Beschwerdeweges - die Leistungspflicht bejaht wird,
praktisch in allen Fällen zu einer rückwirkenden Zusprechung von Renten
(und auch von Hilflosenentschädigungen und Taggeldern) kommt. Insofern
liegen die Verhältnisse bei der überwiegenden Zahl der Gesuchsteller
grundsätzlich gleich, weshalb nicht von einer rechtsungleichen Behandlung
der einen Versicherten im Vergleich zu andern gesprochen und daraus die
Notwendigkeit eines Zinsausgleichs abgeleitet werden kann.
Auch die übrigen Vorbringen des Beschwerdeführers sind
nicht stichhaltig. Zwar mag es zutreffen, dass sich im Falle der
Nichtverzinsbarkeit im Leistungsbereich für die Sozialversicherung
gewisse Zinsvorteile ergeben können. Indessen gilt es zu bedenken, dass
eine generelle Bejahung der Verzugszinspflicht angesichts der grossen
Zahl von Leistungsbegehren, welche die Verwaltung zu bearbeiten hat,
zu einer erheblichen Vermehrung des administrativen Aufwandes und zu
einer Verminderung der Leistungsfähigkeit der Sozialversicherung führen
würde, was letztlich dem Interesse der Allgemeinheit der Versicherten
zuwiderliefe. Dem könnte zwar entgegengehalten werden, die Frage nach
dem Verhältnis zwischen Aufwand und Nutzen stelle sich auch bezüglich
der Verzugszinspflicht im Beitragssektor. Zu beachten ist aber, dass
hier Verzugszinsen nicht bei jeder verspäteten Beitragszahlung, sondern
in der Regel erst dann geschuldet sind, wenn die Beiträge nicht innert
vier Monaten nach Beginn des Zinslaufs bezahlt werden (Art. 41bis Abs. 1
und 2 AHVV), und dass auf Beiträgen von weniger als Fr. 3'000.-- generell
keine Verzugszinsen zu entrichten sind (Art. 41bis Abs. 4 AHVV). Daraus
folgt, dass sich die Verzugszinsfrage bloss bei einem Teil der verspäteten
Beitragszahlungen stellt, wogegen sie im Falle der generellen Bejahung der
Verzugszinspflicht im Leistungsbereich nach dem zuvor Gesagten praktisch
bei jeder Gewährung von Geldleistungen zu prüfen wäre.
Erwägung 4
4.- a) Sodann macht der Beschwerdeführer geltend, in seinem Falle
müsse die Verpflichtung zur Entrichtung von Verzugszinsen schon im
Hinblick auf die Ausnahmepraxis des Eidg. Versicherungsgerichts bejaht
werden; denn es sei zu einer krassen widerrechtlichen Rechtsverzögerung
gekommen. Ob dabei ein Verschulden mitgespielt habe, sei unerheblich,
sehe doch Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Verantwortlichkeit
des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten vom 14. März 1958
(VG) eine vom Verschulden unabhängige Haftung vor.
b) Gemäss Beschluss des Gesamtgerichts ist daran festzuhalten, dass
die ausnahmsweise Bejahung der Verzugszinspflicht nur bei besonderen
Umständen in Betracht kommen kann. Solche sind nur gegeben bei
widerrechtlichen oder trölerischen Machenschaften; dabei bedarf es neben
der Rechtswidrigkeit auch eines schuldhaften Verhaltens der Verwaltung
(oder einer Rekursbehörde). Ferner hat es das Gesamtgericht abgelehnt,
die Verzugszinspflicht generell für bestimmte Gruppen von Fällen (etwa
gerichtlich festgestellte Rechtsverzögerungen) zu bejahen. Wegleitend
dafür ist die Überlegung, dass die Auferlegung von Verzugszinsen im
Sozialversicherungsrecht nach wie vor nur ausnahmsweise und in Einzelfällen
gerechtfertigt ist, bei denen das Rechtsempfinden in besonderer Weise
tangiert ist.
c) Im Urteil vom 19. Dezember 1977 betreffend die
Rechtsverzögerungsbeschwerde des Beschwerdeführers (vgl. den Parallelfall
in BGE 103 V 190 ff.) hat das Eidg. Versicherungsgericht ausgeführt, dass
eine unrechtmässige Rechtsverzögerung dann vorliegt, wenn die Umstände,
welche zur unangemessenen Verlängerung des Verfahrens führten, objektiv
nicht gerechtfertigt sind; unerheblich ist dabei, auf welche Gründe -
beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörden oder auf andere Umstände
- die Rechtsverzögerung zurückzuführen ist (BGE 103 V 194 Erw. 3c). Das
Gericht sah in jenem Verfahren die vom Beschwerdeführer erhobene Rüge
als berechtigt an und stellte eine objektiv nicht gerechtfertigte
Verzögerung fest. Die Frage eines subjektiven Verschuldens war dabei
nicht zu prüfen. Angesichts des in Erw. 4b hievor Gesagten kann der
Beschwerdeführer aus dem erwähnten Urteil für die hier streitige Frage
der Verzugszinspflicht nichts zu seinen Gunsten ableiten. Im übrigen
bringt er in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nichts vor, was auf ein
Verschulden bei der von der Rekurskommission begangenen Rechtsverzögerung
in dem am 21. Februar 1978 erledigten Verfahren schliessen bzw. die im
vorinstanzlichen Entscheid zur Verneinung eines Verschuldens angeführten
Überlegungen als fragwürdig erscheinen liesse.
Somit sind die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Auferlegung von
Verzugszinsen nicht erfüllt. Soweit der Beschwerdeführer sein Begehren,
die Schweizerische Ausgleichskasse habe ihm den Betrag von Fr. 2'810.25
samt Zins ab 1. Juli 1978 zu bezahlen, auf Art. 3 Abs. 1 VG abstützt, ist
auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde schon deshalb nicht einzutreten, weil
Staatshaftungsforderungen nicht in die sachliche Zuständigkeit des Eidg.
Versicherungsgerichts fallen (Art. 10 Abs. 1 VG) und im übrigen ohnehin
nicht mittels Beschwerde, sondern auf dem Klageweg zu verfolgen sind
(Art. 10 Abs. 2 VG, Art. 116 lit. c OG, Art. 5 Abs. 3 VwVG).
Entscheid:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.