BGE 108 IB 245
108 Ib 245
46. Sentenza del 12 maggio 1982 della I Corte di diritto pubblico nella
causa Bircher e litisconsorti c. Azienda elettrica ticinese e Dipartimento
federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie (ricorso di
diritto amministrativo) Regeste
Art. 103 OG, Art. 6 und 48 lit. a VwVG; Art. 15 Abs. 2 ELG u.
33/35 EntG.
Werke im öffentlichen Interesse; Legitimation der Privaten im
Plangenehmigungs- und Einspracheverfahren.
Zur Teilnahme am Plangenehmigungs- und Einspracheverfahren sind
auch jene Privaten befugt, die durch das projektierte öffentliche
Werk in ihren bloss tatsächlichen Interessen berührt sind. Sieht das
Gesetz zwei getrennte Verfahren vor - einerseits das sog. technische
Plangenehmigungsverfahren, andererseits das Einspracheverfahren gemäss
Enteignungsgesetz -, sind die Privaten jedenfalls in einem der Verfahren
zuzulassen. Wurden sie vom technischen Plangenehmigungsverfahren
ausgeschlossen, so ist für sie ein Einspracheverfahren gemäss
Enteignungsgesetz durchzuführen, unabhängig davon, ob Enteignungen
notwendig sind oder nicht; ein abgekürztes Verfahren im Sinne von Art. 33
EntG fällt in diesem Falle in der Regel ausser Betracht.
Anwendung auf die Plangenehmigung für eine Starkstromleitung.
Sachverhalt
A.- L'8 novembre 1974 l'Ispettorato federale degli impianti a corrente
forte ha approvato il progetto dell'elettrodotto 50 kV Gemmo-Mendrisio,
tratta provvisoria Melide-Bissone, presentato dall'Azienda elettrica
ticinese (AET), con l'avvertenza che contro l'approvazione era dato
ricorso al DFTCE a' sensi dell'art. 23 LIE. Avvertiti da una pubblicazione
effettuata dal Municipio di Bissone, E.M. Bircher e consorti, proprietari
di fondi in quel comune, adirono con ricorso il DFTCE. Questo ha dichiarato
inammissibile il gravame con decisione del 15 ottobre 1975, in sostanza
per il motivo che i privati non possono intervenire nella procedura
di approvazione dei piani, ma devono far valere i loro diritti nella
successiva procedura espropriativa.
Avverso la decisione del DFTCE gli opponenti hanno ricorso al Consiglio
federale con atto del 14 novembre 1975. Chiedevano in via principale
l'annullamento della decisione, in via subordinata che fosse ordinata
l'apertura di una procedura espropriativa, in cui essi potessero far
valere le loro ragioni. Il Consiglio federale ha innanzitutto proceduto
ad uno scambio di opinioni col Tribunale federale, su cui - se necessario
- si tornerà in seguito. Con decisione del 20 aprile 1977 (pubblicata
in GAAC 1977, n. 111), il Consiglio federale ha poi respinto il ricorso
nella misura in cui esso aveva per oggetto la legittimazione dei privati
nella procedura di approvazione dei piani dell'elettrodotto. A tal
riguardo, il Consiglio federale ha espressamente addotto che si poteva
negare ai ricorrenti un interesse degno di protezione per proporre
ricorso al DFTCE in quanto i loro interessi possono esser tutelati nella
procedura espropriativa, la quale consente non solo di presentare domande
d'indennità, ma anche di opporsi all'espropriazione, rispettivamente
di chiedere modifiche del tracciato (art. 35, 55, 56 LEspr; 50 cpv. 2
LIE). A sostegno della sua decisione, l'Esecutivo federale ha espressamente
fatto riferimento alla dottrina ed alla giurisprudenza secondo cui non è
dato interesse degno di protezione allorquando è a disposizione un altro
rimedio di diritto. Constatato poi che, giusta lo scambio d'opinioni col
Tribunale federale, la competenza per statuire in punto all'eventuale
apertura di un procedimento espropriativo spetta a quest'ultima autorità,
il Consiglio federale ha trasmesso al Tribunale federale il gravame,
nella misura in cui i ricorrenti - subordinatamente - domandavano che
l'AET fosse astretta a far aprire una procedura espropriativa.
Assunto il procedimento, è stata data all'AET ed al DFTCE la
possibilità di esprimersi sulle questioni non evase dal Consiglio
federale. Tanto l'AET quanto il DFTCE hanno concluso alla reiezione
del gravame.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerato in diritto:
Erwägung 1
1.- Secondo il risultato dello scambio d'opinioni e la successiva
decisione del Consiglio federale, il Tribunale federale deve esaminare se -
nelle concrete circostanze - debba ordinarsi al DFTCE di invitare l'AET a
richiedere al Presidente della Commissione di stima del 13o Circondario
l'apertura di una procedura d'espropriazione destinata a consentire ai
qui ricorrenti - ed eventualmente a terzi - di produrre opposizioni e di
notificare pretese con riguardo all'elettrodotto in contestazione. La
risposta a questo quesito solleva talune questioni di principio, che
giova esaminare preliminarmente.
Erwägung 2
2.- a) Il legislatore federale non ha emanato una legge federale unica
concernente l'approvazione di opere pubbliche o d'interesse pubblico
alla cui costruzione è applicabile il diritto amministrativo federale.
Il problema è stato affrontato e risolto nel quadro delle singole leggi
speciali, adottate a mano a mano che, a partire dalla seconda metà
del secolo scorso, si presentò la necessità di sottoporre a disciplina
normativa federale l'attuazione di grandi opere di interesse pubblico
(cfr. LF sulla costruzione e l'esercizio delle strade ferrate del
23 dicembre 1872, poi abrogata dalla LFerr del 20 dicembre 1957; LF
sull'impianto di linee telegrafiche e telefoniche del 26 giugno 1889,
poi abrogata dalla LIE del 24 giugno 1902).
In generale - sino all'adozione della LSN - la procedura
d'approvazione dei piani dell'opera fu tenuta nettamente separata e
distinta dalla procedura espropriativa. Equiparata al rilascio di una
licenza di costruzione, essa fu intesa dal legislatore storico e dalla
prassi amministrativa come esclusivamente riservata alla tutela degli
interessi pubblici e volta ad accertare la conformità dell'opera col
diritto vigente: giusta la nozione di allora di una separazione netta
tra diritto pubblico e privato, fu in questa procedura previsto di
regola solo l'intervento di enti pubblici (segnatamente di cantoni
e di comuni), eccezionalmente quello di enti del diritto privato con
fini di pubblica utilità (cfr. ad esempio l'art. 12 LPN): per contro,
furono esclusi dalla procedura i privati, con la motivazione che una
tutela dei loro diritti si avverava necessaria solo se fosse occorso
ricorrere per l'attuazione dell'opera ad un'espropriazione e che gli
istituti della legge d'espropriazione assicuravano sufficientemente
tale protezione, poiché consentono notoriamente non solo di presentare
pretese d'indennità e di opporsi all'espropriazione come tale, ma anche
di richiedere modificazioni dei piani dell'opera e di formulare domande
fondate sugli art. 7 a 10 LEspr (art. 30 cpv. 1 lett. a-b e 35 LEspr;
art. 50 cpv. 2 LIE; cfr. inoltre HESS, Das Enteignungsrecht des Bundes,
Vorbemerkungen zu Abschnitt V, n. 1-3, 9, 20; DTF 105 Ib 201, 101 Ib 283
consid. 2d; GAAC [ediz. ted.] 1930, n. 131).
b) Questo modo di considerare le cose era conforme alla nozione che
si aveva a quel momento della legittimazione dei privati per impugnare
permessi accordati a terzi. Le leggi amministrative della Confederazione
non contenevano in genere disposizioni a tal proposito oppure, quando
eccezionalmente ciò si verificava, queste disposizioni si limitavano a
riprendere il testo dell'allora vigente art. 103 dell'OG del 16 dicembre
1943, norma che aveva a sua volta ricalcato la formula dell'art. 9
della cessata legge federale sulla giurisdizione amministrativa e
disciplinare del 4 giugno 1928 (cfr. messaggio del Consiglio federale del
24 settembre 1965, FF 1965 II pag. 924). Sul testo del vecchio art. 103 OG
le autorità amministrative si fondavano quindi per analogia per risolvere
il problema della legittimazione ad interporre ricorso amministrativo,
rispettivamente a sollevare opposizione in una procedura espressamente
preordinata all'adozione di una decisione. Secondo l'art. 103 OG abrogato,
aveva diritto di ricorrere, oltre colui che "era interessato come parte
nella decisione impugnata" ["wer in dem angefochtenen Entscheid als Partei
beteiligt war"], soltanto colui che "era leso nei suoi diritti da essa
decisione" ["in seinen Rechten verletzt"] (cfr. al proposito KIRCHHOFER,
Die Verwaltungsrechtspflege beim Bundesgericht, RDS 49/1930, pagg. 32/37).
Da queste premesse discendeva che, nel caso dell'approvazione del
progetto di un'opera, la lesione di un diritto, premessa necessaria per
fondare la legittimazione a preventivamente opporsi o a ricorrere, poteva
praticamente configurarsi solo nei confronti di chi, per l'attuazione
dell'opera, poteva occorrendo esser espropriato, cioè astretto a consentire
a favore dell'impresa la soppressione o la limitazione di uno dei diritti
contemplati dall'art. 5 LEspr. In altre parole, la qualità di opponente
coincideva necessariamente con quella di espropriato (GAAC 1938, n. 145,
pagg. 173/75). Pertanto nessun pregiudizio derivava ai privati dalla
loro esclusione dalla procedura d'approvazione dei piani, dato che,
per la salvaguardia dei loro diritti, rimaneva loro salva la procedura
espropriativa, alla quale l'impresa non poteva evitare di ricorrere (salvo
il caso delle immissioni lesive dei rapporti di vicinato: cfr. DTF 106
Ib 249), allorquando non le riusciva di acquistare bonalmente i diritti
necessari all'esecuzione dell'opera.
c) A questa separazione della procedura d'approvazione tecnica dei
piani da quella di opposizione del diritto espropriativo il legislatore
federale rinunciò per la prima volta nel 1960, adottando la legge sulle
strade nazionali, e poi nel 1963, promanando quella sugli impianti di
trasporto in condotta. Per queste opere, la procedura d'approvazione
dei piani e quella d'opposizione del diritto espropriativo furono fuse e
la procedura di espropriazione fu limitata al trattamento delle pretese
d'indennità (cfr. art. 39 cpv. 2 LSN, 26 cpv. 2 LITC; messaggio 3 luglio
1959 del Consiglio federale relativo alla LSN, FF 1959, pagg. 667/69; DTF
104 Ib 32 consid. 3b, 353 consid. 2a, 99 Ib 204 consid. 1, 98 Ib 280/81).
Con l'unificazione della procedura d'opposizione per queste due
leggi speciali furono eliminati - a parte il guadagno di tempo - due
inconvenienti dell'assetto ordinario. Da un lato, la necessità di ritornare
sull'approvazione tecnica dei piani in relazione all'accoglimento di
domande di modifica nella procedura d'opposizione del diritto espropriativo
(cfr. ad esempio l'art. 81 cpv. 1 dell'ordinanza concernente i progetti
per gli impianti a corrente forte, del 26 maggio 1939; HESS, op.cit.,
Vorbemerkungen zu Abschnitt V, n. 47 e 49); dall'altro l'inconveniente
della doppia possibilità d'intervento degli enti pubblici (soprattutto dei
comuni) in entrambe le procedure: una prima volta in sede di approvazione
del piano dell'opera, una seconda volta in sede di opposizione del diritto
espropriativo, segnatamente in relazione con domande fondate sugli art. 7
a 10 LEspr (HESS, op.cit., Vorbemerkungen zu Abschnitt V, n. 39/40).
d) Le innovazioni introdotte in materia di strade nazionali e di
impianti di trasporto in condotta non modificavano tuttavia la situazione
per quanto ha tratto alla legittimazione. La svolta decisiva fu dovuta
soltanto all'adozione della legge federale sulla procedura amministrativa
e alla riforma dell'OG del 20 dicembre 1968, entrambe in vigore dal 1o
ottobre 1969.
L'art. 6 PA ha conferito qualità di parte non solo al destinatario
della decisione, ma anche ai terzi i cui diritti od obblighi potrebbero
esser toccati dalla decisione; gli art. 48 lett. a PA e 103 lett. a
OG, di identico tenore, hanno riconosciuto diritto di ricorrere a chi,
toccato dalla decisione impugnata, abbia un interesse degno di protezione
all'annullamento o alla modifica della stessa. La giurisprudenza ha
precisato che degno di protezione può esser anche un interesse di mero
fatto e che, ciò ammesso, non occorre che questo interesse stia in
relazione con quelli che la norma che si pretende violata è destinata a
proteggere (DTF 103 Ib 149 segg. consid. 4, 99 Ib 105 segg. consid. 1;
104 Ib 248 segg. consid. 5/6/7 e rif., 317/20 consid. 3; circa la
qualità di parte e la facoltà degli interessati di partecipare alla
procedura sin dalla prima istanza, cfr. la decisione 22 febbraio 1978
del Consiglio federale concernente la centrale atomica di Kaiseraugst in
GAAC 1978, n. 96, pagg. 425/26 consid. 2a/b e 428 consid. 2d; inoltre
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, pagg. 101 e 110 segg.; SALADIN,
Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, n. 11, pag. 85 e segg.).
Il Tribunale federale ha inoltre riconosciuto che la portata della
formulazione della legittimazione contenuta nell'art. 103 lett. a OG
supera l'ambito di questa legge ed obbliga i Cantoni, nelle materie
in cui entra in considerazione un ricorso di diritto amministrativo
al Tribunale federale, a non porre esigenze più restrittive per la
legittimazione nella procedura cantonale (DTF 104 Ib 248 consid. 4, 103 Ib
147 segg. consid. 3). Data l'identità della norma dell'art. 48 lett. a PA
con quella dell'art. 103 lett. a OG, questa conclusione vale evidentemente
anche per il caso in cui il ricorso sia proponibile al Consiglio federale,
anziché al Tribunale federale.
D'altra parte, i rapporti fra la PA e le leggi amministrative
speciali sono retti dall'art. 4 PA. Secondo questa norma le disposizioni
procedurali del diritto federale contenute in leggi speciali - salvi
i casi degli art. 2 e 3 PA - prevalgono su quelle della PA solo alla
doppia condizione che esse regolino più compiutamente un procedimento
e che, d'altro canto, non siano contrarie alla stessa PA. Con ciò il
legislatore ha manifestamente inteso dire che la protezione accordata
agli interessati delle leggi amministrative speciali non può esser
inferiore a quella accordata dalla procedura amministrativa federale:
disposizioni più restrittive si hanno per annullate (SALADIN, op.cit.,
n. 8.2, pag. 41; GRISEL, Droit administratif suisse, pag. 487; GAAC 1973,
n. 33, pagg. 15/16).
e) Ne viene che nel quadro della procedura d'approvazione dei
piani di un'opera in applicazione del diritto amministrativo federale -
approvazione che costituisce decisione giusta l'art. 5 PA - non può in
linea di principio esser negata la qualità di parte ai sensi dell'art. 6
PA, rispettivamente la legittimazione ricorsuale ai sensi degli art. 48
lett. a PA e 103 lett. a OG a chi è toccato da tale autorizzazione in
misura diversa che la generalità dei cittadini e possegga un interesse
degno di protezione: la cerchia delle persone legittimate a partecipare
alla procedura di rilascio del permesso e ad impugnarlo con rimedi di
diritto non coincide quindi ormai più necessariamente con la cerchia
dei proprietari chiamati a cedere all'impresa, eventualmente in via
espropriativa, i diritti necessari per l'esecuzione dell'opera. Ciò stante,
non può essere mantenuta l'opinione - peraltro non motivata - espressa
dal Tribunale federale nella sentenza 7 maggio 1975 in re S. (GAAC 1976,
n. 84, pag. 66) e ripresa dal Consiglio federale nella citata decisione
del 20 aprile 1977 (GAAC 1977, n. 111, pagg. 110/111). Disposizioni
come quelle degli art. 18 cpv. 2 LFerr e 15 cpv. 2 LIE non possono
portare al risultato di precludere al privato, che non sia espropriato,
ogni possibilità d'essere sentito in merito all'approvazione dell'opera,
poiché tali disposizioni debbono essere recepite ed applicate anch'esse
conformemente alle norme minime della procedura amministrativa federale
e segnatamente agli art. 4, 6, 29 e 30.
Erwägung 3
3.- In queste circostanze, ci si può chiedere se il Dipartimento non
avrebbe potuto - anticipando la soluzione poi adottata dal Consiglio
federale a proposito della centrale atomica di Kaiseraugst (GAAC
1978, n. 96) - ordinare una pubblicazione della domanda d'approvazione
dell'impianto presentata dall'AET ed esaminare se ai qui ricorrenti dovesse
o meno esser riconosciuta qualità di parte per opporsi all'approvazione sin
dall'inizio della procedura, con conseguente diritto d'essere sentiti come
parti a titolo preliminare in applicazione degli art. 29 e 30 cpv. 1 PA.
Il Dipartimento, prima, ed il Consiglio federale, proteggendone
l'impostazione, poi, hanno scelto una via diversa. Essi hanno escluso
la partecipazione dei qui ricorrenti dalla procedura d'approvazione a
norma della LIE, non perché ritenessero che questi non potessero esser
toccati dall'autorizzazione (questione che non fu neppure esaminata), ma
perché considerarono che l'esistenza di un interesse degno di protezione
poteva esser esclusa, in quanto un altro rimedio ("anderer Rechtsweg") -
quello dell'opposizione del diritto espropriativo - rimaneva loro aperto
(GYGI, op.cit., pag. 115, n. 2.4 e giurisprudenza citata).
Il Tribunale federale - che non è chiamato a rivedere la decisione
del Consiglio federale, per esso vincolante - deve prendere atto
di questa impostazione. Tutt'al più giova rilevare che la soluzione
adottata dall'Esecutivo federale costituisce indubbiamente una delle
alternative configurabili per adeguare le procedure d'approvazione dei
piani e di opposizione del diritto espropriativo alla nuova nozione
di parte e di legittimazione introdotta dalla PA. Essa si appoggia
alla prassi costantemente seguita prima dell'introduzione della nuova
procedura amministrativa ed ha il notevole vantaggio di unificare in
un'unica procedura - quella prevista dalla LEspr - gli interventi di
privati toccati dalla realizzazione dell'opera, siano essi espropriati
o no, giungendo così ad un risultato analogo a quello conseguito dal
legislatore con la soluzione adottata per le strade nazionali e per
gli impianti di trasporto in condotta. Questa soluzione presenta però
anche taluni aspetti negativi. Il primo - e principale - è quello
di rendere necessaria l'apertura di una procedura secondo la legge
d'espropriazione al solo fine di consentire ad eventuali interessati di
formulare opposizione all'opera, e ciò anche nei casi in cui l'acquisto
dei diritti necessari alla realizzazione dell'opera fosse già avvenuto
nelle vie del diritto privato. Il secondo - invero di poco rilievo -
è quello di rendere obsoleta, in questi casi, la cosiddetta procedura
abbreviata prevista dall'art. 33 LEspr: è infatti palese che, non potendosi
determinare con sicurezza la cerchia delle persone legittimate a far
opposizione, si deve far capo esclusivamente alla procedura ordinaria,
con pubblici avvisi e deposito degli atti (art. 30 LEspr). L'obbligo per
l'impresa di far capo a questa procedura anche quando non sia necessario
espropriare fondi costituisce indubbiamente un onere. Ma esso non va
neppure sopravvalutato. Nei casi in cui i diritti necessari all'attuazione
dell'opera già sono stati acquisiti, non saranno necessari avvisi personali
a' sensi dell'art. 31 LEspr e la procedura potrà limitarsi al deposito
degli atti ed alle pubblicazioni: essa non comporterà quindi aggravio
superiore a quello di una pubblicazione della domanda d'approvazione
corredata dei relativi piani. D'altro canto, l'obbligo di ricorrere
alla procedura ordinaria pone in contropartita l'impresa al beneficio
dell'istituto della perenzione di cui agli art. 39/41 LEspr ed al riparo
quindi di tardive pretese di terzi (DTF 105 Ib 9 consid. 2a).
Comunque sia, resta aperta all'autorità amministrativa federale ed al
Consiglio federale la possibilità di esaminare se - attraverso modifiche
della prassi amministrativa o revisione delle vigenti ordinanze - non
siano configurabili anche altre soluzioni, atte a disgiungere la fase
dell'opposizione da quella espropriativa in senso stretto.
Erwägung 4
4.- Alla luce della soluzione adottata dal Dipartimento e dal Consiglio
federale, il Tribunale federale deve ammettere che, per consentire ai
ricorrenti - come loro assicurato - di far esaminare le loro ragioni,
dev'essere ordinato all'AET di domandare l'apertura di una procedura
espropriativa. Per quanto s'è esposto sopra, il procedimento espropriativo
dovrebbe svolgersi secondo la procedura ordinaria (art. 30 LEspr) in tutti
i comuni attraversati dall'elettrodotto. Nella fattispecie particolare,
occorre tuttavia rilevare che il controverso elettrodotto è stato costruito
già nel 1974. Il fatto che l'opera è chiaramente apparente costituisce
una forma di pubblicazione che, per quanto non basti a far decorrere
il termine di perenzione di cui all'art. 41 LEspr poiché tale effetto
dev'essere espressamente comminato, fa tuttavia decorrere indubbiamente
quello di prescrizione (cfr. DTF 106 Ib 249, 105 Ib 9 segg. consid. 2,
15 segg. consid. 3d). Nelle concrete circostanze, si può quindi ammettere
che l'AET potrebbe sollevare l'eccezione di prescrizione contro opposizioni
proposte da terzi che non siano i qui ricorrenti: se lo riterrà opportuno,
l'AET potrà pertanto richiedere nel caso in esame l'apertura di una
procedura espropriativa abbreviata (art. 33 LEspr.) nei soli confronti
dei qui ricorrenti e nel solo comune di Bissone, anziché in tutti i comuni
attraversati dall'elettrodotto.
Infine, per la chiarezza, va precisato che né con il presente giudizio,
né con la pubblicazione dei piani, né con la notifica dell'avviso
personale, ove l'AET intendesse far ricorso alla procedura abbreviata,
è pregiudicata la questione di sapere se ai qui ricorrenti spetti ai
sensi dell'art. 48 PA la legittimazione per produrre notifiche, siano
esse opposizioni o pretese d'indennità. Sulle questioni di legittimazione
e beninteso su quelle dell'eventuale merito resta infatti riservato il
giudizio delle autorità competenti secondo la LEspr e la LIE (Dipartimento
e Tribunale federale; Commissione federale di stima e Tribunale federale).
Erwägung 5
5.- (Spese processuali.)
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso di diritto amministrativo è accolto ai sensi dei
considerandi, ed è ordinato al DFTCE di invitare l'AET a richiedere
al Presidente della Commissione federale di stima del 13o Circondario
l'apertura di un procedimento espropriativo, con la facoltà di far capo
alla procedura abbreviata limitatamente ai qui ricorrenti.