BGE 108 IB 178
108 Ib 178
33. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 7 juillet 1982
dans la cause Ligue suisse pour la protection de la nature contre Syndicat
d'améliorations foncières du Parimbot et Département fédéral de l'intérieur
(recours de droit administratif) Regeste
Art. 26 Abs. 4 FPolV.
1. Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts, wenn der angefochtene Entscheid
von einer Bundesbehörde ausging (E. 1a).
2. Das Interesse an der Walderhaltung kann den wirtschaftlichen
Interessen einer Güterzusammenlegung vorgehen. Das trifft namentlich
dann zu, wenn es wie im vorliegenden Fall darum geht, die Zerstörung
von Geländepartien (z.B. Wasserläufen, bewaldeten Ufern) zu verhindern,
die markante Elemente der Landschaft bilden. Ein solcher Eingriff wäre nur
dann zulässig, wenn er für die geplante Zusammenlegung unbedingt nötig wäre
(E. 5).
Sachverhalt
A.- Le Syndicat d'améliorations foncières du Parimbot (ci-après:
le Syndicat) a été constitué le 1er mai 1969, dans le but de procéder au
remaniement parcellaire d'une partie du territoire des communes vaudoises
de Servion, Essertes et Vuibroye. Cet ouvrage comportait la correction du
Parimbot, ruisseau affluent de la Broye, sur une longueur de 500 m dans
son cours supérieur en territoire vaudois. En décembre 1976, le périmètre
du remaniement parcellaire a été étendu à une partie du territoire de la
commune fribourgeoise d'Auboranges. L'avant-projet des travaux collectifs
a dès lors englobé également la correction du Parimbot dans son cours
inférieur, sur une longueur de 330 m, au lieu dit l'Essert Derrey à
la limite des cantons de Vaud et de Fribourg. La réalisation du projet
impliquait la suppression de plusieurs haies naturelles, en particulier
le défrichement de rives boisées de cours d'eau.
Le 18 mai 1977, le Syndicat a présenté une demande d'autorisation de
défrichement pour une surface de 10'057 m2 sur le territoire des communes
d'Essertes, Servion et Vuibroye. Avant que l'Office fédéral des forêts
(OFF) se soit prononcé sur cette demande, le Syndicat a encore présenté
des requêtes de défrichement complémentaires pour une surface totale de
4214 m2. L'une d'entre elles porte sur 740 m2, soit la surface de l'espace
boisé qui borde le Parimbot à l'endroit de sa correction projetée sur le
territoire de la commune d'Auboranges.
Par décision du 30 décembre 1980, l'Office fédéral des forêts, après
avoir pris en considération le préavis de la Commission fédérale pour la
protection de la nature et du paysage, a rejeté la demande du Syndicat pour
le défrichement de 740 m2 sur le territoire de la commune d'Auboranges,
mais l'a admise pour le surplus.
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud et le Syndicat ont tous deux formé
un recours administratif contre la décision de l'Office fédéral des forêts
du 30 décembre 1981. Le Syndicat, en particulier, s'en prenait au refus
de l'OFF d'autoriser le défrichement de 740 m2 sur le territoire de la
commune d'Auboranges.
Par décision du 11 septembre 1981, le Département fédéral de
l'intérieur a admis, au sens des considérants, les recours du Conseil
d'Etat du canton de Vaud et du Syndicat d'améliorations foncières du
Parimbot. Il a accordé l'autorisation requise de défricher la totalité des
surfaces proposées, notamment celle de 740 m2 sur la commune d'Auboranges.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Ligue suisse
pour la protection de la nature demande au Tribunal fédéral d'annuler la
décision du Département fédéral de l'intérieur du 11 septembre 1981 en
tant qu'elle autorise le défrichement d'une surface excédant 12'536 m2
environ. Elle soutient que la décision entreprise viole l'art. 26 OFor
dans la mesure où elle autorise, notamment, le défrichement de 740 m2
sur le territoire de la commune d'Auboranges.
Aux termes de leurs observations, le Département fédéral de
l'intérieur, le Conseil d'Etat du canton de Vaud et le Syndicat concluent
au rejet du recours.
Une délégation du Tribunal fédéral a procédé à une inspection des
lieux.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des motifs:
Erwägung 1
1.- a) Selon l'art. 31 al. 1 LFor, l'aire forestière de la Suisse
ne doit pas être diminuée. Se fondant sur la délégation de compétence
contenue à l'art. 50 al. 2 LFor, le Conseil fédéral a édicté les art. 24
ss OFor, qui déterminent la portée du principe de la conservation
de l'aire forestière et précisent la façon de traiter les demandes de
défrichement. Plus particulièrement l'art. 26 OFor, dont la légalité a déjà
été constatée à plusieurs reprises par le Tribunal fédéral (ATF 106 Ib 43;
103 Ib 58/59), définit les conditions auxquelles doit satisfaire toute
demande de défrichement. Aux termes de l'al. 1 de cette disposition,
les défrichements ne peuvent être autorisés que si l'on peut prouver
l'existence d'un besoin prépondérant, qui primerait l'intérêt à la
conservation de la forêt. Cela implique, dans chaque cas, une pesée des
divers intérêts en présence. Quant aux al. 2, 3 et 4, ils énumèrent les
critères qui doivent être pris en considération lors de cette confrontation
et qui, en l'absence d'éléments prépondérants fondés en particulier sur
l'intérêt public en faveur du défrichement, sont déterminants (ATF 104 Ib
235; DUBS, Rechtsfragen der Waldrodung in der Praxis des Bundesgerichts,
Schweiz. Zeitschrift für Forstwesen 1974, p. 285). C'est ainsi qu'il
ne doit pas y avoir de raisons de police qui s'opposent au défrichement
(al. 2). Il faut en outre que l'ouvrage pour lequel le défrichement est
sollicité ne puisse être construit qu'à l'endroit prévu, étant précisé
que des intérêts financiers ne sont pas considérés comme un besoin
prépondérant au sens de l'al. 1 de cette disposition (al. 3). Enfin,
l'autorité compétente devra tenir dûment compte de la protection de la
nature et du paysage (al. 4).
Le Tribunal fédéral examine en principe librement si l'autorité
inférieure a correctement comparé les intérêts en présence, car il s'agit
là d'une question de droit (art. 104 lettre a OJ). Il fait preuve de
retenue dans les cas où la solution recherchée dépend de circonstances
locales que connaissent mieux les autorités précédentes (ATF 106 Ib
43, 138; 104 Ib 225 consid. 5a; 98 Ib 216/217, 372, 435, 497). Lorsque
cependant, comme en l'espèce, l'autorité intimée est une autorité fédérale,
qu'elle n'a pas une connaissance plus étendue des conditions locales
que celle du Tribunal fédéral, qu'elle a, au demeurant, restreint son
propre pouvoir d'examen d'une manière discutable (cf. infra consid. 5b),
et qu'en outre l'établissement des faits tel qu'il résulte de la décision
attaquée n'a pas dispensé le Tribunal fédéral de procéder lui-même à une
vision des lieux, il ne se justifie pas de s'écarter du principe de libre
examen rappelé ci-dessus.
Erwägung 5
5.- a) Le Parimbot, qui parcourt tout le périmètre du remaniement
parcellaire en son milieu du sud au nord, forme dans la région
d'Auboranges, en aval de la station d'épuration de Servion-Essertes, un
arc de cercle sur une longueur d'environ 330 m. Le Syndicat envisage de
supprimer cette courbe et de la remplacer par un tracé rectiligne. Le 7
décembre 1977, le Service des forêts et de la faune du canton de Vaud a,
sur la suggestion de l'Inspection des forêts du canton de Fribourg, requis
l'OFF de délivrer au Syndicat l'autorisation d'enlever les arbres qui
bordent à cet endroit les deux rives du ruisseau. La surface à défricher
s'élèverait à 740 m2.
Se fondant sur l'art. 8 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (LPN), l'autorité administrative
a demandé un préavis à la Commission fédérale pour la protection de
la nature et du paysage. Cette dernière est arrivée à la conclusion,
confirmant en cela une expertise antérieure de l'Institut de botanique
systématique et de géobotanique de l'Université de Lausanne, que le
cours du Parimbot devait être maintenu et qu'il pouvait faire l'objet de
corrections ponctuelles. En présence de cet avis d'expert, l'OFF a rejeté
la demande relative à ce défrichement.
Sur recours du Syndicat, le Département fédéral de l'intérieur a,
en revanche, délivré l'autorisation sollicitée. Procédant à la pesée des
intérêts en présence, il a reconnu, à l'instar de la Commission fédérale,
le caractère hautement digne de protection de cette partie du cours
d'eau. Il a également admis que les avantages apportés à l'exploitation
des terres agricoles par la correction de ce ruisseau n'étaient à première
vue pas considérables. Néanmoins, il a estimé que l'avis favorable au
projet exprimé par les gouvernements vaudois et fribourgeois, auxquels
l'expertise de la Commission fédérale n'était pas inconnue, constituait
un élément décisif et que lui-même devait observer une certaine retenue,
comme le fait le Tribunal fédéral lorsqu'il revoit la pesée d'intérêts
effectuée par une autorité de première instance. La recourante reproche
essentiellement à l'autorité intimée de s'être rangée d'emblée à ce double
avis cantonal, manquant ainsi à son obligation de procéder à une pesée
sérieuse des intérêts opposés.
b) Comme on l'a déjà dit précédemment, l'autorité administrative
invitée à se prononcer sur une demande de défrichement doit, conformément
à l'art. 26 al. 4 OFor, tenir dûment compte de la protection de la nature
et du paysage. Cette disposition découle de la règle définie aux art. 2
et 3 LPN, eux-mêmes expressément fondés sur l'art. 24sexies al. 2 Cst.,
aux termes de laquelle une autorité, lorsqu'elle accomplit une tâche de la
Confédération, notamment lorsqu'elle octroie une autorisation de défricher,
doit prendre soin, entre autres, de ménager l'aspect caractéristique
du paysage et de le conserver intact là où il existe un intérêt général
prépondérant. A cet égard, il est pour le moins contestable qu'une autorité
administrative de recours limite son pouvoir d'examen - comme tel a été le
cas dans la décision attaquée - lorsqu'elle revoit la pesée des intérêts
à laquelle a procédé l'autorité administrative inférieure. La référence à
la retenue qu'observe le Tribunal fédéral lorsqu'il examine cette question
tombe à faux. En effet, comme on l'a vu ci-dessus, le pouvoir d'examen du
Tribunal fédéral en cette matière est en principe libre, une certaine marge
d'appréciation étant toutefois laissée aux autorités inférieures lorsque
la solution à apporter à la question litigieuse dépend de circonstances
locales ou de données techniques mieux connues d'elles (cf. supra,
consid. 1a et jurisprudence citée). Si une telle réserve se justifie -
toutes conditions remplies - de la part de l'autorité de la juridiction
administrative, on ne voit pas qu'il devrait en aller de même s'agissant
du contrôle exercé par l'autorité de recours administrative statuant sur
un recours hiérarchique, qui doit au contraire nécessairement disposer d'un
pouvoir de libre examen en fait et en droit. Le point de vue de l'autorité
intimée, si on le suivait, pourrait dans certains cas faire obstacle
à la volonté exprimée par le constituant à l'art. 24sexies al. 2 Cst.,
et concrétisée par les art. 2 ss LPN. Cette seule motivation ne saurait
donc justifier la conclusion qu'en tire l'autorité intimée sur ce point.
c) Tant le préavis de la Commission fédérale pour la protection de
la nature et du paysage du 15 septembre 1980 que le rapport antérieur
établi le 15 juillet 1977 par l'Institut de botanique systématique et
de géobotanique de l'Université de Lausanne révèlent avec clarté la
valeur du Parimbot dans son environnement. Il s'agit d'un ruisseau du
Jorat qui, prenant sa source à l'ouest d'Essertes, s'écoule dans un
thalweg en direction du nord/nord-est et rejoint la Broye à l'est du
village fribourgeois d'Ecublens. Il s'intègre harmonieusement dans un
paysage rural traditionnel aux lignes douces, compartimenté par des haies
parallèles et perpendiculaires à l'axe du vallon. L'ensemble constitue
une unité paysagère pouvant être qualifiée d'importance régionale. Les
deux études citées, de même que la mise en regard des divers documents
photographiques fournis par le Service topographique fédéral, démontrent
que ce paysage a été fortement touché par l'abattage d'une partie du
rideau d'arbres bordant chacune des rives du ruisseau, spécialement en
amont de la station d'épuration d'Essertes. Le secteur litigieux, soit
l'arc de cercle que forme le Parimbot sur le territoire de la commune
d'Auboranges, présente en revanche aujourd'hui encore un intérêt qui était
celui de l'ensemble du cours d'eau jusqu'à un passé récent. Hormis cette
valeur globale du site, il est également établi que le ruisseau offre une
valeur non négligeable au niveau de la flore et de la faune aquatique ou
amphibie. L'inspection des lieux confirme ces avis d'experts.
L'autorité administrative de première instance a admis, sur
cette base et au terme d'une vision locale, le caractère prépondérant
de l'intérêt au maintien du cours d'eau et de ses rives boisées dans
leur état actuel. Quant à l'autorité intimée, qui a annulé la première
décision sur ce point et délivré l'autorisation requise, elle a elle-même
insisté sur le mérite des aspects scientifiques relevés dans le rapport
universitaire du 15 juillet 1977 et l'importance des raisons développées
dans son préavis par la Commission fédérale.
d) Cette valeur indiscutable du site ne saurait certes suffire, à elle
seule, à justifier le refus d'une autorisation de défricher. Il se pourrait
en effet que des mesures autres que le maintien du ruisseau dans son état
actuel soient elles-mêmes propres à sauvegarder l'intérêt à la protection
de la nature, ou que d'autres intérêts publics importants viennent reléguer
au second rang le rôle que joue la forêt tant sur le plan social que sur
celui de la protection du paysage. Ainsi en irait-il dans le cas où la
réalisation d'un remaniement parcellaire indispensable à une exploitation
agricole rationnelle serait, par suite de l'autorisation de défricher,
soit fortement compromise, soit rendue difficile à l'excès (cf. arrêt
non publié Schweiz. Bund für Naturschutz du 22 août 1979, consid. 2).
En l'espèce, on peut toutefois s'abstenir, à cet égard, de
considérations théoriques approfondies. En effet, le défrichement
litigieux est nécessité par l'exécution de la correction du Parimbot sur
le territoire de la commune d'Auboranges. Le Syndicat et les autorités
cantonales envisagent cette correction, analogue à celle qu'ils ont
entreprise antérieurement en amont sur le territoire des communes
d'Essertes et de Servion, essentiellement pour lutter contre les
inondations périodiques et restituer le Parimbot dans son thalweg. Ils
veulent également parer aux dangers que représente le cours d'eau pour
les propriétaires bordiers, en raison de l'érosion excessive de ses
berges. La confection d'un canal à ciel ouvert devrait, selon le Syndicat,
permettre d'assainir le secteur sans même recourir à des drainages,
dont l'efficacité serait douteuse du fait de la structure topographique
des terres. Le résultat escompté par les auteurs du projet réside dans un
rendement supérieur des terrains agricoles, qui pourraient, de surcroît,
être regroupés de manière plus rationnelle, conformément au nouvel état
mis à l'enquête publique en décembre 1979.
C'est après avoir dûment évalué ces arguments que l'OFF a estimé que
l'intérêt au maintien du cours d'eau dans son lit actuel l'emportait sur
eux. Quant à l'autorité intimée, elle relève elle-même dans la décision
attaquée que, dès le départ, le Syndicat avait le choix pour procéder au
remaniement parcellaire, entre deux variantes avec ou sans la correction
du cours du Parimbot. Elle souligne que les avantages procurés par la
correction ne sont, à première vue, pas considérables. Elle se rallie
néanmoins à cette solution pour le seul motif que les gouvernements
cantonaux intéressés se sont prononcés de manière catégorique pour
l'exécution du projet du Syndicat. Or, il ne ressort nullement des avis
donnés par les cantons de Vaud et de Fribourg que la correction du Parimbot
serait absolument nécessaire à la réalisation, dans de bonnes conditions,
du remaniement parcellaire en cours. Leurs arguments se limitent, pour une
part, à l'acceptation par les propriétaires du nouvel état confectionné
en tenant compte de la correction du cours d'eau et, pour l'autre, à la
possibilité d'une mise en culture rationnelle des fonds riverains.
Une telle argumentation n'est pas décisive. Il sied d'abord de relever
que, statuant sur le recours formé antérieurement, par la recourante
notamment, contre la décision de la Commission de classification ayant
pour objet l'estimation des terres, le nouvel état, les déboisements
et reboisements, la Commission centrale des améliorations foncières
du canton de Vaud a, dans sa décision du 6 février 1981, bien précisé
que le nouvel état ne deviendrait définitif qu'après la délivrance par
les autorités fédérales compétentes des autorisations de défrichement
nécessaires. Il n'est guère contestable, ensuite, que la présence
d'un ruisseau sinueux, aux rives boisées, et de haies vives ou de
cordons boisés isolés ne simplifient pas l'exécution d'un remaniement
parcellaire. Il ne s'ensuit cependant pas qu'un tel remaniement justifie
systématiquement la suppression d'obstacles naturels que constituent des
éléments significatifs d'un paysage et qui jouent eux-mêmes souvent un
rôle protecteur pour l'agriculture. Leur suppression ou leur réduction
ne devrait intervenir que lorsqu'elle est elle-même indispensable à la
réalisation de la planification des terres agricoles. Le Syndicat a en
partie tenu compte de cet impératif, en maintenant un certain nombre de
cordons boisés sur le territoire des communes d'Essertes, de Servion et
de Vuibroye. L'inspection des lieux a, en revanche, permis de constater
les atteintes déjà portées à la structure du Parimbot et à son boisement
riverain.
Le Syndicat, pas plus que les autorités administratives, n'ont démontré
la nécessité absolue de corriger également ce cours d'eau dans sa partie
inférieure, sur le territoire d'Auboranges. La possibilité d'une efficacité
accrue pour l'assainissement des terres qu'entraînerait un canal à ciel
ouvert par rapport à un drainage aboutissant au ruisseau dans son cours
actuel n'a, en particulier, pas été établie avec clarté. Aucun élément,
propre à emporter la conviction que le regroupement des parcelles
serait compromis si le ruisseau était maintenu dans son état actuel,
n'a davantage été avancé par les réalisateurs du projet. Quant à la
consolidation des rives du ruisseau pour des motifs de sécurité, tant la
Commission fédérale dans son préavis, que l'OFF dans sa décision, ont
souligné que des enrochements ponctuels pourraient être aménagés afin
de prévenir une érosion accrue aux coudes les plus prononcés. Certes,
l'aménagement du canal projeté se ferait avec des matériaux naturels,
et un revêtement d'arbres et d'arbustes en garnirait la rive aval.
Il est cependant évident qu'un tracé rectiligne supprimerait les zones
à fort et à faible courant et modifierait, de manière irréversible, le
régime du cours d'eau, ce qui provoquerait des atteintes irréparables à
la faune qui s'y trouve. Ces raisons n'avaient pas été ignorées par les
Services cantonaux compétents lorsque, à l'origine, ils s'étaient opposés
à la correction du Parimbot dans le secteur d'Auboranges.
e) Compte tenu de l'ensemble des circonstances évoquées ci-dessus
et en particulier du rôle éminent joué par la végétation bordant à
cet endroit le cours d'eau à l'égard de la protection de la nature et
du paysage, on doit admettre que l'intérêt au maintien de cette surface
boisée l'emporte sur les intérêts économiques que le Syndicat fait valoir
pour son défrichement. Le recours de droit administratif doit dès lors
être admis sur ce point.