BGE 107 V 153
107 V 153
32. Extrait de l'arrêt du 11 août 1981 dans la cause Office fédéral
des assurances sociales contre Largey et Tribunal cantonal valaisan des
assurances Regeste
Art. 41 IVG und Ziff. 357.1 Abs. 1 der Wegleitung des Bundesamtes
für Sozialversicherung über Invalidität und Hilflosigkeit. Wenn die
Aufsichtsbehörde neue Weisungen erlässt, so können die den früheren
Weisungen entsprechenden Verfügungen der neuen Praxis angepasst werden,
sofern diese für die Betroffenen vorteilhafter ist. Andernfalls steht
dem Versicherten in der Regel der erworbene Anspruch zu.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- a) L'art. 28 al. 3 LAI charge le Conseil fédéral d'édicter des
prescriptions complémentaires, notamment sur l'évaluation de l'invalidité
des assurés sans activité lucrative. C'est ce qu'il a fait à l'art. 27 RAI,
qui dispose:
"1) L'invalidité des assurés qui n'exerçaient pas d'activité lucrative
au sens de l'art. 5, 1er al. LAI, notamment des ménagères... est évaluée
en fonction de l'empêchement d'accomplir leurs travaux habituels.
2) Par travaux habituels de la ménagère, on entend son activité
usuelle dans le ménage et, le cas échéant, dans l'entreprise de son
mari, ainsi que l'éducation des enfants..."
Les commissions d'assurance-invalidité évaluent l'invalidité
des ménagères après avoir fait procéder à une enquête par un organe
spécialisé. Autrefois, l'enquêteur était appelé à répondre à des questions
énumérées dans des formules qui variaient d'un canton à l'autre. Dans ses
nouvelles directives concernant l'invalidité et l'impotence, valables dès
le 1er janvier 1979, l'Office fédéral des assurances sociales prescrit,
sous chiffres 147.7 à 147.18, des règles uniformes d'évaluation, fondées
en principe sur une répartition de l'activité en sept catégories,
l'incapacité totale dans l'une d'elles équivalant à un pourcentage
déterminé de l'incapacité globale (ch. 147.9).
L'application de ces règles démontre chez Anita Largey une incapacité
de 41,6%, tandis que la méthode pratiquée auparavant indiquait, suivant
jugement du 21 mars 1973 du Tribunal cantonal des assurances et prononcé
de la commission de l'assurance-invalidité du 7 août 1975, une incapacité
de 50%. Les premiers juges estiment qu'une décision passée en force ne
saurait être modifiée pour le seul motif que la pratique administrative
a changé. Dans son recours de droit administratif, l'Office fédéral des
assurances sociales exprime l'opinion contraire.
b) Aux termes de l'art. 72 al. 1 LAVS, applicable en matière
d'assurance-invalidité en vertu de l'art. 64 al. 1 LAI, le Conseil fédéral
peut donner aux caisses des instructions sur l'exécution des dispositions
légales. Il a chargé de l'exécution de cette tâche le Département fédéral
de l'intérieur, en l'autorisant à déléguer une partie de ses compétences -
en particulier celle de donner des instructions - à l'Office fédéral des
assurances sociales (art. 92 al. 1 RAI). Le département a fait usage de
cette faculté.
De même que n'importe quelle ordonnance administrative, les directives
de l'Office fédéral des assurances sociales sont des instructions données
par l'autorité de surveillance aux organes d'application de l'assurance sur
la façon dont ils doivent exercer leurs compétences. Destinées à assurer
une application uniforme des prescriptions légales par l'administration,
de telles instructions n'ont d'effet qu'à l'égard de cette dernière. Elles
ne créent pas de nouvelles règles de droit et ne peuvent contraindre
les administrés à adopter un certain comportement, actif ou passif. Non
publiées au recueil officiel des lois fédérales, ces directives donnent
le point de vue d'un organe de l'Etat sur l'application des règles de
droit et non pas une interprétation contraignante de celles-ci. Sans
se prononcer sur leur validité car, ne constituant pas des décisions,
elles ne peuvent être attaquées en tant que telles, le juge en contrôle
librement la constitutionnalité et la légalité, à l'occasion de l'examen
d'un cas concret. Il ne s'en écarte toutefois que dans la mesure où
elles établissent des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions
légales applicables (sur ces différents points, v. p.ex. ATF 106 Ib
253, 105 Ib 139 consid. 1, 375 consid. 16a, 105 IV 4 consid. 3b, 104
Ia 163-164, 104 Ib 337 consid. 1c, 101 V 89 consid. 3; RCC 1979 p. 118
consid. 4; JAAC 1981 No 1 p. 17 ss, 1980 No 127 ad consid. 2.5a; MAURER,
Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, I p. 138-139; AUBERT, Traité
de droit constitutionnel suisse, I p. 176-179, ch. 450-460).
Erwägung 3
3.- Les directives de l'Office fédéral des assurances sociales
contiennent sous chiffre 357.1, à l'al. 1, la disposition suivante:
"Lorsque, d'après les nouvelles dispositions et les directives, les
conditions du droit sont plus strictes, les prestations en cours
doivent être adaptées lors d'une prochaine révision, que celle-ci ait
lieu d'office ou sur requête."
L'Office fédéral des assurances sociales met cette solution en
parallèle avec celle qui est adoptée pour l'application de l'art. 36
al. 1 RAI, qui donne, depuis le 1er janvier 1977, une définition plus
stricte de l'impotence grave. Or, la modification serait appliquée
à partir de 1977, non seulement aux nouveaux cas, mais encore aux
anciens. Dans la mesure où il ne s'agit pas de cas remontant à une date
antérieure au 1er janvier 1977 et sur lesquels il est statué à partir
de ce terme (arrêt non publié Realini, du 17 mars 1978), mais de cas
soumis à révision depuis le 1er janvier 1977, le Tribunal fédéral des
assurances n'a pas eu l'occasion de se prononcer sur la validité de la
pratique alléguée. On pourrait l'admettre, en raisonnant a contrario sur
la disposition transitoire adoptée dans la novelle du 29 novembre 1976
concernant la modification de l'art. 36 al. 1 RAI (ROLF 1976 II 2661). En
ce qui concerne les restrictions apportées à la définition de certaines
infirmités congénitales par l'ordonnance du 20 octobre 1971, avec effet
au 1er janvier 1972, le Tribunal fédéral des assurances a approuvé les
instructions par lesquelles l'Office fédéral des assurances sociales
a prescrit d'adapter à la nouvelle réglementation, dans un certain
délai, toutes les prestations accordées avant que celle-ci n'entre en
vigueur (ATF 99 V 37 et 94 consid. 3). Au demeurant, il n'a pas déclaré
illégales les instructions contraires données par l'Office à propos d'un
durcissement de l'ordonnance concernant la remise de moyens auxiliaires
(OMAI; arrêt non publié Schoen, du 14 février 1980). Toutefois, dans les
trois situations précitées, on était en présence de modifications apportées
par le Conseil fédéral à des ordonnances que la loi le chargeait d'édicter
et qu'il importait de doter de dispositions transitoires. Tandis qu'en
l'occurrence aucune ordonnance d'exécution n'a changé: les directives
de l'Office fédéral des assurances sociales contiennent à la fois une
modification de dispositions instaurées par la pratique et les dispositions
transitoires y relatives.
En principe, un acte administratif révocable à des conditions
déterminées ne peut être annulé ou modifié parce que l'autorité a
simplement changé d'idée (YVO HANGARTNER, "Widerruf von Verwaltungsakten
bei Meinungswandel der Behörde und bei Änderung der tatsächlichen
Verhältnisse", ZBl 1961 p. 169-178, v. p. 174 al. 1). Cette remarque est
sans doute applicable en matière de rentes de l'assurance-invalidité si
l'autorité a changé d'idée sans raisons objectives sur l'opportunité
d'agir comme elle l'a fait dans un cas particulier. Elle n'est pas
d'emblée convaincante lorsque l'autorité instaure une nouvelle pratique,
d'une portée générale. Et, quand on lit dans IMBODEN/RHINOW: "Eine
Praxisänderung ist normalerweise kein Grund, eine Verfügung anzupassen",
il s'agit vraisemblablement d'un changement de jurisprudence, non
de l'instauration de nouvelles règles par l'autorité d'exécution
(IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., I
p. 274 ch. III). GRISEL, raisonnant sur le terrain de la comparaison des
intérêts, déclare que la révocation des actes attributifs de droits n'est
admissible que: si elle est prévue par la loi, par exemple pour le cas où
les conditions de l'octroi ne seraient plus remplies; si l'autorité s'est
réservé valablement la faculté de révoquer; si le bénéficiaire y consent
valablement; s'il avait obtenu par dol un droit auquel il ne pouvait
prétendre; si le retrait satisfait aux conditions de validité des atteintes
à la propriété; en cas de danger grave et imminent, qu'il est impossible
de conjurer autrement (GRISEL, Droit administratif suisse, p. 211-213;
v. en outre: KNAPP, Précis de droit administratif, p. 137 et ss).
En définitive, ni la jurisprudence ni la doctrine ne semblent avoir
traité la question de savoir si, lorsque l'autorité de surveillance chargée
d'instaurer, au moyen d'instructions qui lient les autorités subordonnées
(commission de l'assurance-invalidité et caisse de compensation), une
procédure uniforme en vue de fixer les conditions (degré d'invalidité),
de la naissance d'un droit (aux rentes de l'assurance-invalidité)
donne des instructions nouvelles, les décisions prises conformément aux
instructions antérieures peuvent ou doivent être adaptées pour l'avenir
à la pratique nouvelle. Elles le peuvent en tout cas si cette pratique
est favorable aux administrés. S'agissant de savoir s'il bénéficient
d'un droit acquis lorsqu'elle leur est défavorable, la cour plénière,
appelée à statuer sur ce point, a reconnu en principe un tel droit aux
rentiers de l'assurance-invalidité, puisque la loi (art. 41 LAI) et la
jurisprudence subordonnent la révision et la révocation de la décision
de rente à des conditions précises, parmi lesquelles ne figure pas la
modification de la pratique administrative.