BGE 107 IB 43
107 Ib 43
11. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 1er mai 1981
dans la cause Société générale d'entreprise S.A. et Société de banque
suisse contre Département fédéral de l'économie publique (recours de
droit administratif) Regeste
Wohnungsbau. Zusicherung der Bundeshilfe. Widerruf.
Bundesgesetz über Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues vom
19. März 1965, Art. 9 und 16; Verordnung (2) vom 22. Februar 1966,
Art. 20 und 34.
1. Beschwerdelegitimation der Bank, welche Kredite zur Errichtung
eines Gebäudes gewährte, für das die Eidgenossenschaft eine Bundeshilfe
zusicherte (E. 1).
2. Empfänger der Bundeshilfe ist grundsätzlich der Eigentümer der
Liegenschaft, auf der das Gebäude errichtet wird (E. 2a). Besondere
Verhältnisse im vorliegenden Fall (E. 2d).
3. Die Zusicherung der Bundes- und der Kantonshilfe kann nur widerrufen
werden, wenn hiefür eine klare und unzweideutige gesetzliche Grundlage
besteht (E. 3 und 4).
Sachverhalt
A.- La "Société générale d'entreprise S.A." à Sierre a demandé
d'être mise au bénéfice de l'aide prévue par la loi fédérale du 19 mars
1965 concernant l'encouragement à la construction de logements (RS 842):
promesse de cautionnement de la Confédération pour l'hypothèque en second
rang, promesse d'apports annuels à l'intérêt du capital engagé. La requête
était accompagnée de la formule officielle "attestation de financement"
signée par la Société de banque suisse et qui indiquait sous la rubrique
"maître de l'ouvrage et emprunteur" la "Société générale d'entreprise
S.A." et sous la rubrique "projet de construction" la mention "2 immeubles
locatifs Cité Aldrin". En remplissant les deux formules officielles de
"proposition", le Département cantonal compétent a indiqué par erreur,
sous les rubriques "maître de l'ouvrage/propriétaire" et "maître de
l'ouvrage (débiteur principal)", la "S.I. Aldrine S.A. ... Sierre".
Le Bureau fédéral pour la construction de logements (actuellement:
Office fédéral du logement) a accordé l'aide fédérale sollicitée, par
décisions du 13 décembre 1974.
Le terrain sur lequel devaient se construire ces bâtiments (parcelle
no 4843) était la propriété de Bodenmüller AG, qui l'avait acquis de la
"S.I. Cité Aldrin Sierre S.A." et qui détenait toutes les actions de la
"Société générale d'entreprise S.A.". Cette dernière a acquis le terrain
de Bodenmüller AG pendant la construction, soit le 6 mai 1977. Le 20 mai
1977, Bodenmüller AG a obtenu un sursis concordataire qui a débouché,
le 9 décembre 1977, sur un concordat par abandon d'actifs. Quant à la
Société générale d'entreprise, sa faillite a été prononcée le 3 mai 1978.
Sur proposition du Département cantonal, qui constatait qu'aucune
demande de changement ou de transfert des promesses de prise en charge et
de cautionnement n'avait été présentée à la suite de l'achat du terrain par
la Société générale d'entreprise, l'Office fédéral du logement a annulé, le
12 décembre 1978, ses décisions du 13 décembre 1974. Statuant sur recours,
le Département fédéral de l'économie publique a déclaré irrecevable le
recours de la Société de banque suisse et rejeté celui de la Société
générale d'entreprise (masse en faillite).
Saisi par la voie d'un recours de droit administratif, le Tribunal
fédéral a annulé la décision du Département fédéral.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 1
1.- Le Département fédéral de l'économie publique conteste à la
Société de banque suisse la qualité pour former le présent recours de
droit administratif.
a) La décision attaquée a déclaré irrecevable le recours formé contre
la décision de l'Office fédéral du logement, en tant que ce recours
émanait de la banque.
Comme toute personne qui se plaint d'un déni de justice formel,
la banque a qualité pour faire contrôler par l'autorité de recours
si l'irrecevabilité a été prononcée à tort ou à raison (ATF 102 Ia 94
consid. 1, 99 Ia 321 consid. 3 et les arrêts cités). Sur ce point, le
recours de droit administratif de la banque est donc recevable; quant à
savoir s'il doit être admis, cela dépend de l'examen de l'art. 48 lettre
a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
(PA).
b) Si le Département fédéral a déclaré le recours irrecevable en
tant qu'il émanait de la banque, en revanche, il l'a examiné au fond en
tant qu'il était formé par la masse en faillite de la Société générale
d'entreprise S.A., mais il l'a rejeté.
La banque se plaint non seulement de l'irrecevabilité de son recours
au Département, mais également du rejet de ce recours au fond. Savoir si
elle a qualité pour soulever, dans le présent recours, des griefs de fond
dépend de l'examen de l'art. 103 lettre a OJ.
Mais les conditions posées par les art. 48 lettre a PA et 103 lettre
a OJ sont les mêmes (cf. ATF 104 Ib 317 consid. 3, 100 Ib 335 consid. 1,
98 Ib 71 consid. 3). Si donc, à l'examen du cas, il se révèle que la
banque remplissait ces conditions, on devra en conclure non seulement
qu'elle avait qualité pour recourir auprès du Département fédéral et que
dès lors son grief de déni de justice formel est bien fondé, mais aussi
qu'elle a qualité pour attaquer au fond la décision du Département.
c) Aux termes des art. 48 lettre a PA et 103 lettre a OJ, a qualité
pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Seul
peut dès lors recourir celui qui est touché plus que quiconque, de façon
spéciale et directe et qui a un intérêt, étroitement lié à l'objet du
litige, à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée (ATF 104
Ib 248 ss. consid. 5-7, 103 Ib 149 consid. 4; 100 Ib 337 consid. 2c et
les arrêts cités; 98 Ib 70 consid. 2c; GYGI, Bundesverwaltungsrechtpflege,
p. 113 ss.). S'agissant des décisions qui favorisent des tiers, la qualité
pour recourir a été reconnue à celui qui subit les conséquences de la
décision attaquée dans une mesure et avec une intensité plus grandes que
tout un chacun. Est ainsi touché celui à qui la décision attaquée apporte
des inconvénients qu'il pourrait éviter grâce au succès du recours ou
celui à qui ce recours procurerait les avantages dont le prive la décision
attaquée. Peu importe que cet intérêt de fait soit juridiquement protégé
ou non (ATF 104 Ib 249 consid. 5, 317 et les arrêts cités; GYGI, op.cit.,
p. 113 n. 2 et 117 n. 4).
d) A la lumière de ces principes, l'intérêt qu'a la banque à la
modification de la décision attaquée et, par conséquent, sa qualité pour
recourir au sens des art. 48 lettre a PA et 103 lettre a OJ ne sauraient
être contestés. S'agissant de la prise en charge des intérêts-capitaux par
la Confédération, la banque a un intérêt économique évident, en sa qualité
de prêteur hypothécaire, au maintien de cette prise en charge. En effet,
l'aide ainsi accordée doit lui profiter directement car, même si elle
est versée à la société propriétaire, elle ne saurait être détournée de
sa destination et doit nécessairement parvenir à la banque qui a accordé
le crédit. Cet intérêt économique est légitime.
La situation est plus claire encore en ce qui concerne la promesse de
cautionnement. Peu importe à cet égard que, comme le soutient la décision
attaquée, l'acte d'ouverture du crédit garanti par le cautionnement
soit antérieur à la promesse de cautionnement. Ce qui est décisif, c'est
que la promesse de cautionnement, même si elle n'a pas formellement de
destinataire, s'adresse nécessairement au créancier du prêt, puisque,
selon la définition même du cautionnement, c'est à l'égard du créancier
que la caution s'engage à garantir la dette. Le créancier a donc bien un
intérêt personnel et direct à ce que la promesse soit tenue et à ce que
l'engagement pris soit respecté. Tel est le cas en l'espèce de la Société
de banque suisse qui a prêté les capitaux nécessaires à la construction
litigieuse et qui, par conséquent, a un intérêt incontestable à ce que
soient maintenues les garanties offertes par la Confédération à l'époque
où le prêt a été accordé.
e) La suppression des garanties de la Confédération constitue la
révocation d'une décision qui conférait un droit aux intéressés au sens
de l'art. 99 lettre h OJ; elle est dès lors susceptible d'un recours de
droit administratif conformément à l'art. 101 lettre d OJ (ATF 105 Ib 124).
Les autres conditions auxquelles est subordonnée la recevabilité du
recours de droit administratif étant remplies en l'espèce, il y a lieu
d'entrer en matière sur le recours de la Société générale d'entreprise
et de la Société de banque suisse.
Erwägung 2
2.- La décision dont est recours est fondée essentiellement sur le
fait que le propriétaire bénéficiaire de l'aide fédérale aurait changé
sans que les autorités compétentes aient été averties conformément aux
art. 20 et 34 de l'"Ordonnance (2) concernant l'aide fédérale destinée à
encourager la construction de logements" du 22 février 1966 (RS. 842.2), ce
qui justifierait l'annulation des engagements pris par le canton du Valais
et par la Confédération. Il importe donc au premier chef de déterminer
qui était le destinataire des décisions annulées le 12 décembre 1978,
afin de vérifier si le fondement même de l'argumentation du Département
fédéral résiste aux critiques des recourants.
a) Les mesures d'encouragement que prévoit la loi fédérale du 19 mars
1965 sont notamment l'abaissement de loyers (art. 5 à 9), le cautionnement
(art. 13) et la mise à disposition de capitaux (art. 14). L'ayant droit de
ces aides fédérales est généralement le propriétaire de l'immeuble, ainsi
que cela ressort par exemple de l'art. 6 al. 2 concernant l'abaissement
des loyers ou de l'art. 13 qui traite du cautionnement des dettes
hypothécaires qui, par définition, ne peuvent être souscrites que par
le propriétaire de l'immeuble. L'ordonnance 2 confirme d'ailleurs cette
conclusion en disposant à son art. 20 que "les montants dus au titre de
l'abaissement des loyers" sont payés "à la personne qui est propriétaire
de l'immeuble lors du paiement" et en prévoyant à son art. 28 al. 2 que,
pour la construction de maisons familiales, les conditions personnelles
et financières des "futurs propriétaires" doivent être connues pour que
la caution puisse être accordée. Il ne fait donc pas de doute que, malgré
l'imprécision des textes, c'est en principe le propriétaire de l'immeuble
où va être construit le bâtiment bénéficiant de l'aide qui doit être le
destinataire de la décision de subventionnement.
b) (Particularité de la situation d'espèce, où le terrain en cause
était, au moment de l'octroi de l'aide fédérale, la propriété non pas du
maître de l'ouvrage et bénéficiaire de cette aide - la Société générale
d'entreprise - mais de sa société mère, Bodenmüller AG.)
c) (Malgré l'erreur de désignation commise par le Département cantonal,
c'est bien la Société générale d'entreprise qui était le destinataire des
décisions de l'Office fédéral du logement et qui pouvait par la suite en
déduire des droits.)
d) Il est vrai toutefois que les décisions du 13 décembre 1974 ne
pouvaient sortir d'effets avant que la Société générale d'entreprise fût
devenue propriétaire des terrains sur lesquels était prévue la construction
des immeubles bénéficiant de l'aide. C'est en effet à cette condition
seulement que ladite société pouvait souscrire les emprunts hypothécaires
nécessaires pour financer la construction, emprunts justifiant l'aide
promise par le canton du Valais et la Confédération.
Ainsi, si l'on place l'acquisition de la parcelle 4843 - par la Société
d'entreprise générale, le 6 mai 1977 - dans sa véritable perspective,
il s'est agi non pas d'un changement de propriétaire justifiant une
annulation des décisions du 13 décembre 1974, mais bien de l'avènement
de la condition sans laquelle ces décisions n'auraient pas pu sortir
leurs effets. C'est grâce à l'achat du terrain que la Société générale
d'entreprise a rempli toutes les conditions nécessaires pour bénéficier
des aides cantonales et fédérales. Pour ce motif déjà, la décision attaquée
ne saurait être maintenue.
Erwägung 3
3.- Il est d'ailleurs douteux qu'en cas de changement - en cours
de travaux - du propriétaire de la parcelle 4843 sur laquelle devait
s'élever l'immeuble mis au bénéfice de l'aide fédérale, les art. 20 et
34 de l'ordonnance 2 aient constitué une base légale suffisante pour
permettre l'annulation des engagements pris le 13 décembre 1974. Ni l'une
ni l'autre de ces dispositions ne prévoit une telle sanction. Tout au
contraire, l'art. 20, s'il oblige l'acquéreur à annoncer le transfert
de la propriété à l'autorité cantonale, ne vise qu'à déterminer avec
précision à qui les montants dus au titre de l'abaissement des loyers
doivent être payés. L'unique conséquence du défaut d'annoncer consiste en
ce que le destinataire du paiement restera l'ancien propriétaire si l'avis
de changement n'est pas intervenu au moins dix jours avant la fin d'un
semestre. Quant à l'art. 34, il oblige certes le créancier à s'assurer,
selon les usages de la branche, que l'acquéreur est aussi solvable que
le propriétaire précédent et à aviser l'autorité cantonale du résultat
de ses investigations. Mais, là non plus, aucune sanction n'est prévue
si les résultats de l'enquête ne sont pas favorables.
Or une promesse de subvention ne peut être révoquée que si une base
légale claire et non équivoque le permet (ATF 101 Ib 81, 93 I 675). C'est
là une conséquence du principe de la bonne foi en matière administrative
et de la protection des droits acquis (GRISEL, Droit administratif suisse,
p. 212). La loi fédérale de 1965 a d'ailleurs prévu à son art. 16 al. 1
que "si les conditions auxquelles est subordonnée la promesse de l'aide
fédérale en vertu des art. 3, 4, 4bis et 6 à 9 ne sont pas remplies ou
cessent de l'être ou si cette aide est détournée de sa destination, elle
ne sera pas allouée ou ne le sera que partiellement". Mais les offices
cantonal et fédéral du logement n'ont jamais prétendu que les logements de
la Cité Aldrin ne remplissaient pas les conditions de l'art. 6 de la loi,
ni que les loyers ou les charges du propriétaire n'étaient pas supportables
(art. 6 al. 2 LF 1965) ni qu'une des conditions de l'art. 6 al. 4 soit
réalisée. Quant au cautionnement, l'art. 16 al. 3 ne prévoit que deux cas
de caducité: celui où les logements qui en ont bénéficié ne se prêtent
plus à l'habitation par suite des transformations qu'ils ont subies et
celui où, dans des ensembles, la part des logements dont les loyers ont
été abaissés s'est sensiblement amenuisée. Il n'y a donc aucun texte qui
permette d'annuler la promesse de prise en charge des intérêts-capitaux
et celle du cautionnement pour le seul motif que l'immeuble aurait changé
de propriétaire, si bien que la décision attaquée doit également être
annulée faute d'une base légale suffisante.
Erwägung 4
4.- Le DFEP objecte encore que la loi fédérale de 1965 pose comme
condition de l'aide fédérale que le canton fournisse une prestation
égale au moins au double de celle de la Confédération (art. 9 LF
1965). Selon lui, cette condition ne serait pas réalisée en l'espèce,
ce qui justifierait la décision, subsidiaire à ses yeux, d'annulation
des garanties données par la Confédération dans ses décisions du 13
décembre 1974.
S'il est incontestable que l'aide de la Confédération dépend -
cas exceptionnels mis à part - de ce que le canton ait fourni une
prestation égale, au moins, au double de celle de la Confédération, le
canton ne peut évidemment pas, une fois qu'il s'est engagé à la fournir,
décider unilatéralement de la supprimer et de rendre ainsi caduque l'aide
fédérale. En application du principe de la bonne foi, le canton - comme
la Confédération - ne peut révoquer sa décision que si les conditions
posées dans la jurisprudence sont réunies (ATF 93 I 675). Or, on a vu
que tel n'était pas le cas en l'espèce.
...