BGE 107 IB 35
107 Ib 35
9. Estratto della sentenza 28 gennaio 1981 della I Corte di diritto
pubblico nella causa P. contro Tribunale amministrativo del Cantone Ticino
(ricorso di diritto amministrativo) Regeste
Widerruf einer Baubewilligung.
1. Allgemeine Voraussetzungen, unter denen der Widerruf von
Verwaltungsakten zulässig ist. Unter Vorbehalt besonderer Vorschriften
und Praxis der Kantone ist ein solcher Widerruf, wenn er von einer
Aufsichtsbehörde verfügt wird, denselben Voraussetzungen unterworfen
wie wenn er von der Bewilligungsbehörde selbst angeordnet würde (Erw. a;
Präzisierung der Rechtsprechung).
2. Im Kanton Tessin hat gemäss Art. 65 VV zum Baugesetz der Widerruf
einer Baubewilligung im wesentlichen nach den von der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Grundsätzen zu erfolgen. Das gilt
auch für einen vom Staatsrat als Aufsichtsbehörde über die Gemeinden und
Departemente verfügten Widerruf (Erw. b).
3. Ist die Baubewilligung nach Durchführung eines Ermittlungs- und
Einspracheverfahrens, in welchem die sich gegenüberstehenden Interessen
allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, erteilt worden,
so ist der Widerruf nur zulässig, wenn eine schwere Verletzung eines
besonders gewichtigen öffentlichen Interesses vorliegt (Erw. c).
Sachverhalt
A.- P. ha costruito (recte: intendera costruire) su un terreno di
sua proprietà un fabbricato destinato a scopi agricoli. Il Consiglio
di Stato ticinese, agendo come autorità di vigilanza sui Comuni e sui
Dipartimenti, ha revocato successivamente il permesso di costruzione,
ritenendolo contrario alla legislazione federale sulla protezione delle
acque. L'autorizzazione cantonale e la licenza comunale erano cresciute,
formalmente, in giudicato. Il Tribunale cantonale amministrativo ha
respinto il ricorso presentato da P. Il Tribunale federale ha annullato
la sentenza del Tribunale amministrativo, poiché la revoca del permesso
non era giustificata da un interesse pubblico sufficiente.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 4
4.- (...)
a) La revoca di un permesso di costruzione divenuto definitivo non
è prevista al diritto federale (LCIA e DFU), per cui sono applicabili i
principi generali del diritto amministrativo, costantemente applicati dal
Tribunale federale. La revocabilità di un atto amministrativo dipende
dall'esito del confronto di due antitetici interessi pubblici: quello
dell'attuazione del diritto e quello della sicurezza giuridica. Il secondo
prevale sul primo, e impedisce quindi la revoca, se l'atto amministrativo
in questione ha creato diritti soggettivi a favore del destinatario, se è
stato preceduto da una procedura di accertamento e di opposizione destinata
a esaminare e a soppesare gli opposti interessi in gioco, oppure se
l'interessato ha già fatto uso della facoltà conferitagli, in particolare,
trattandosi di un permesso di costruzione, se ha in buona fede iniziato i
lavori o investito somme ragguardevoli in vista degli stessi. Tuttavia,
qualora queste circostanze sono verificate, l'atto amministrativo può
ancora essere revocato, generalmente contro indennità, se esso viola in
modo particolarmente grave un interesse pubblico eminente (DTF 105 II 141
consid. 4a; 103 Ib 206/7 e riferimenti; sentenza del 31 ottobre 1973 in
re Meroni, consid. 3, pubblicato in Rep. 1974, pagg. 278/9).
La revoca può ancora apparire giustificata, malgrado siano realizzate
le suddette circostanze, quando subentrano fatti nuovi, nuove conoscenze
tecniche o modifiche legislative oppure quando sussiste motivo di
revisione secondo gli art. 136 e 137 OG; anche in questi casi la revoca
è però ammissibile dietro corresponsione di un'indennità adeguata (DTF
100 Ib 302/3 e riferimenti). D'altra parte, il Tribunale federale ha
precisato che il postulato della sicurezza giuridica può prevalere in
determinate circostanze particolari, anche laddove nessuna delle tre
ipotesi menzionate è realizzata (DTF 103 Ib 244).
Trattandosi di revoca ad opera di un'autorità di vigilanza, il
Tribunale federale ha rilevato in DTF 97 I 10 che essa è ammissibile
solo in presenza di violazioni manifeste di chiare norme legali, di
disposizioni essenziali di procedura o di interessi pubblici. In DTF 100
Ib 97/98 esso ha ribadito il principio che le decisioni amministrative
possono di regola essere revocate sia dall'autorità da cui emanano che
dall'autorità superiore e ha aggiunto, senza risolvere la questione,
che nei due casi la dottrina ammette generalmente la revoca alle
medesime condizioni. Il Tribunale federale ha però lasciato intendere
che i Cantoni possono varare norme o elaborare prassi che si scostano da
questo principio. La giurisprudenza deve ora essere precisata nel senso
indicato dalla dottrina, la quale, tuttavia, non esamina l'argomento
espressamente, ma si limita a sottolineare che la revoca può essere
disposta sia dall'autorità che ha emanato l'atto viziato sia dall'autorità
superiore (GRISEL, Droit administratif suisse, pag. 208; KNAPP, Précis
de droit administratif, pagg. 136 e 137, n. 620 e 628; LEUTENEGGER, Das
formelle Baurecht der Schweiz, pag. 330; nonché le opere degli autori
già citati in DTF 100 Ib 98). Ai Cantoni rimane la facoltà di limitare
il campo d'intervento dell'autorità di vigilanza con norme speciali o
per il tramite della prassi delle autorità amministrative o giudiziarie
(DTF 100 Ib 98; KNAPP, loc.cit.). D'altronde, l'esigenza della violazione
manifesta di norme legali (DTF 97 I 10) deve necessariamente essere presa
in considerazione già nell'ambito dell'indispensabile confronto tra il
principio dell'attuazione del diritto e quello della sicurezza giuridica.
b) Nel Cantone Ticino la revoca del permesso di costruzione è
espressamente menzionata solo all'art. 65 del regolamento 22 gennaio
1974 di applicazione della legge edilizia (RLE): questa norma ha però
un contenuto sostanzialmente identico ai principi generali riassunti
in precedenza, poiché subordina la revoca all'esistenza di un interesse
pubblico preponderante e l'esclude, in principio, laddove il permesso sia
stato rilasciato dopo un'esauriente valutazione degli interessi in gioco
oppure se l'interessato ha già iniziato i lavori o utilizzato altrimenti
l'autorizzazione. I medesimi principi sono del resto richiamati da
SCOLARI (Commentario della legge edilizia, art. 56 n. 31 e segg.). Per
quanto riguarda più precisamente la revoca da parte dell'autorità di
vigilanza, la legislazione cantonale prevede all'art. 148ter della legge
organica comunale del 1o marzo 1950, cui rinvia l'art. 56 cpv. 4 della
legge edilizia cantonale del 19 febbraio 1973 (LE), che il Consiglio di
Stato può annullare in ogni tempo le risoluzioni degli organi comunali
"quando fossero in dissonanza a norme della costituzione, di leggi o di
regolamenti" oppure "quando fossero in modo manifesto di grave pregiudizio
agli interessi del comune". I limiti dell'intervento del Consiglio di Stato
come autorità di vigilanza sui Dipartimenti - intervento che discende
direttamente dall'organizzazione gerarchica dello Stato (cfr. art. 36
cpv. 1 n. 3 della Cost. cantonale) - non sono invece precisati dal
diritto cantonale.
Ne segue che la revoca di un permesso di costruzione cresciuto
in giudicato da parte del Consiglio di Stato, agente come autorità di
vigilanza sui Dipartimenti e sui Comuni, soggiace nel diritto ticinese
alle medesime esigenze sgorganti direttamente dai principi generali del
diritto amministrativo. Invero SCOLARI (op.cit. Introduzione n. 115)
afferma che "i presupposti per l'intervento dell'autorità di vigilanza
sono dati in specie quando sono violate chiare norme di diritto o quando
importanti interessi pubblici sono trascurati". Egli non deriva tuttavia
codesta regola dal diritto e neppure dalla prassi cantonale, che, come
emerge chiaramente anche dalla motivazione della sentenza impugnata,
non si scosta sostanzialmente dai principi generali sviluppati dalla
giurisprudenza del Tribunale federale.
c) Nella fattispecie l'atto amministrativo che il Consiglio di Stato
ha revocato è un permesso di costruzione. Si tratta di un'autorizzazione
di polizia che non conferisce al titolare alcun diritto nuovo e mediante
la quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si
oppone all'esecuzione dei lavori progettati (DTF 103 Ib 208 consid. 5a;
art. 34 RLE; SCOLARI, art. 39 LE n. 3). Il ricorrente non pretende di
avere già iniziato i lavori di costruzione del manufatto o di avere già
investito somme ragguardevoli in vista dell'edificazione. Dall'incarto
del Dipartimento dell'interno e del Municipio di O. emerge però che il
permesso di costruzione è stato rilasciato dopo un'esauriente procedura,
nel corso della quale i vari interessi in causa hanno potuto essere
sufficientemente vagliati. Il ricorrente ha infatti presentato una prima
domanda di costruzione il 9 settembre 1977, pubblicata il 29 settembre
e trasmessa dal Municipio al Dipartimento delle pubbliche costruzioni,
senza preavviso, il 6 dicembre 1977. Contro questa domanda non vi sono
state opposizioni. Il 19 dicembre 1977 la Sezione della pianificazione
urbanistica del Dipartimento dell'ambiente ha richiesto al Municipio
di O. informazioni concernenti l'attività e l'azienda agricola di P.
L'autorità comunale ha risposto in modo esauriente il 5 gennaio 1978. Il
18 dicembre 1978 il ricorrente ha presentato al Municipio una nuova
domanda, ritirando nel contempo la prima. Neppure contro di essa sono
state presentate opposizioni. Il Municipio l'ha trasmessa al Dipartimento
delle pubbliche costruzioni il 6 febbraio 1979 con preavviso favorevole,
a condizione che la costruzione sia allacciata alle canalizzazioni comunali
esistenti. Il 7 marzo 1979 la Sezione della pianificazione urbanistica,
rammentando che la prevista costruzione è conforme a quanto convenuto con
il richiedente in sede di sopralluogo, ha preavvisato favorevolmente la
domanda di costruzione, qualificata come agricola ai sensi dell'art. 4
cpv. 3 DFU. L'Ispettorato forestale, la Commissione per la protezione
delle bellezze naturali e del paesaggio e la Sezione protezione acque
e aria hanno anch'essi formulato preavviso favorevole rispettivamente
il 20 febbraio, il 12 e il 26 marzo 1979, subordinandolo a determinate
condizioni. Di conseguenza il 27 marzo 1979 il Dipartimento delle pubbliche
costruzioni ha rilasciato a P. l'autorizzazione cantonale a costruire,
a condizione che non sia toccata l'area boschiva e che la costruzione sia
allacciata alla fognatura comunale mediante l'utilizzazione di materiale
ben determinato. Infine, la licenza edilizia comunale è stata rilasciata
il 10 aprile 1979.
Si può quindi affermare che il permesso di costruzione è stato
rilasciato dopo un'esauriente procedura d'accertamento, nel corso della
quale gli interessati avevano la possibilità di sollevare opposizioni
e gli organi dell'amministrazione preposti all'applicazione delle varie
leggi hanno potuto formulare preavvisi e condizioni (cfr. art. 41 segg. LE
e 52 segg. RLE). Inoltre, come emerge dagli atti, la seconda domanda
di costruzione è stata presentata da P. seguendo i suggerimenti dati da
funzionari dell'amministrazione in occasione del sopralluogo. In queste
circostanze, secondo la giurisprudenza citata in precedenza, il ricorrente
beneficia del principio dell'affidamento, non essendovi motivi particolari
che ostano alla sua applicazione (cfr. Rep. 1974 pag. 280 consid. c),
e il permesso di costruzione può essere revocato solo se viola in modo
particolarmente grave un interesse pubblico eminente.