BGE 107 IB 341
107 Ib 341
60. Estratto della sentenza 7 ottobre 1981 della I Corte di diritto
pubblico nella causa Carloni SA c. Emanuele Centonze SA, Stiftung für
Personalfürsorge Reederi AG e Consiglio di Stato del Canton Ticino
(ricorso di diritto amministrativo) Regeste
Gewässerverunreinigung; Haftungskonkurrenz bei mehreren
Verursachern. Verwaltungsgerichtliches Verfahren.
1. Feststellende Teilverfügungen - nicht zu verwechseln mit den
Zwischenverfügungen - sind mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde direkt
und selbständig innert 30 Tagen anfechtbar (Art. 106 Abs. 1 OG; E. 1).
2. Hebt das Bundesgericht eine letztinstanzliche kantonale Verfügung
wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs auf und weist es die Sache zur
neuen Entscheidung an die kantonale Behörde zurück, so kann diese eine
Partei im Vergleich zur aufgehobenen Verfügung stärker belasten (E. 2).
3. Reformatio in peius der angefochtenen Verfügung (Art. 114 Abs. 1
OG); Fehlen der erforderlichen Voraussetzungen im vorliegenden Fall (E. 3).
4. Unzulässigkeit der Anschlussbeschwerde im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren (E. 4).
Sachverhalt
A.- Nel maggio del 1974, la società amministratrice dello stabile
situato a Chiasso in via Guisan 23 e di proprietà della Stiftung für
Personalfürsorge Reederei AG in Basilea ha incaricato la ditta Carloni SA
in Bellinzona dei lavori di revisione della cisterna. Alla ditta Emanuele
Centonze SA di Chiasso, cui era stato attribuito inizialmente il compito di
vuotare il serbatoio per consentire l'esecuzione dei suddetti lavori, è poi
stato impartito l'ordine di procedere a due riempimenti, il primo parziale
ed il secondo totale. In seguito all'infiltrazione di circa 2000 litri di
olio combustibile nel sottosuolo per l'esistenza di un foro nella vasca di
contenimento, il Dipartimento delle opere sociali (DOS) ha attribuito alla
ditta Centonze la responsabilità amministrativa dell'accaduto, obbligandola
inoltre a rimborsare allo Stato gli importi da quest'ultimo anticipati
per le misure di prevenzione e di risanamento. Questa decisione è stata
però modificata su ricorso dal Consiglio di Stato che, con risoluzione
del 21 novembre 1978, ha attribuito la responsabilità amministrativa in
ragione di 1/3 ciascuna alla ditta Centonze, alla ditta Carloni e alla
proprietaria dello stabile. Contro questa risoluzione, la ditta Carloni
ha proposto ricorso presso il Tribunale federale che, con sentenza del
29 marzo 1979, ha accertato la violazione del diritto d'essere sentito
della ricorrente, ha annullato la pronunzia impugnata ed ha rinviato gli
atti al Governo cantonale per nuova decisione nel senso dei considerandi.
Dopo aver chiamato in causa la ditta Carloni, il Consiglio di Stato -
con risoluzione del 19 settembre 1979 - ha parzialmente accolto il ricorso
24 maggio 1976 della ditta Centonze, ha riannullato il provvedimento del
DOS ed ha attribuito la responsabilità amministrativa dell'incidente alla
ditta Centonze in ragione del 50%, alla ditta Carloni in ragione del 40%
e alla proprietaria dell'immobile in ragione del 10%. L'importo esatto
dovuto sarebbe stato comunicato in seguito dal Dipartimento dell'ambiente.
Con tempestivo ricorso di diritto amministrativo, la ditta Carloni
ha impugnato anche questa seconda risoluzione del Consiglio di Stato,
chiedendo al Tribunale federale di annullarla. Il Governo del Cantone
Ticino ha proposto la reiezione del gravame. La ditta Centonze ha
invece postulato anch'essa l'annullamento della decisione querelata con
conseguente accoglimento del suo ricorso sottoposto il 24 maggio 1976 al
Consiglio di Stato. Da parte sua, il Dipartimento federale dell'interno
(DFI) ha chiesto addirittura che s'aggravi la responsabilità della
ricorrente e che le si assegni in sostanza una quota superiore di
partecipazione alle spese.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 1
1.- Con la risoluzione impugnata, il Governo ticinese s'è limitato
ad accertare la responsabilità amministrativa delle ditte coinvolte,
lasciando tuttavia al Dipartimento dell'ambiente l'incarico di comunicare
"ai responsabili l'importo esatto da essi dovuto" (dispositivo
n. 6). Trattasi pertanto d'una decisione parziale d'accertamento con
cui l'autorità cantonale ha constatato l'esistenza e l'estensione di un
obbligo di diritto pubblico. Una simile decisione, da non confondersi con
quelle incidentali ai sensi degli art. 101 lett. a OG e 45 cpv. 1 PA,
è impugnabile col ricorso di diritto amministrativo immediatamente e a
titolo indipendente nel termine di 30 giorni previsto dall'art. 106 cpv. 1
OG (DTF 100 Ib 431/32, 91 I 299 consid. 1; Rep. 1980, 2 consid. 1b;
FF 1965 II 921 e 924; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, pag. 109;
GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, I ediz.,
pag. 91; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, n.
36, pag. 224 VI). Contrariamente a quel che la ricorrente assevera,
ciò non significa tuttavia che la prossima decisione del Dipartimento le
sarà intimata senza possibilità di difesa: questa nuova decisione sarà
per contro ancora impugnabile, beninteso non nella misura in cui gradua
la responsabilità amministrativa delle ditte coinvolte, ma nella misura
in cui giustifica gl'importi richiesti.
Erwägung 2
2.- Con la prima decisione, annullata dal Tribunale federale per
violazione del diritto di essere sentito, il Consiglio di Stato aveva
posto a carico di ciascuna delle parti 1/3 delle spese sopportate, mentre
nella successiva risoluzione esso ha aumentato la quota di spese pretesa
dalla ditta Carloni, portandola al 40%. Ora la ricorrente sembra revocare
in dubbio la legittimità di questo provvedimento, anche se i suoi accenni
al riguardo non sono invero particolarmente motivati. Questi dubbi sono
comunque infondati.
a) Con la sentenza del 24 marzo 1979, il Tribunale federale ha
annullato infatti l'intera decisione e non solo la parte della stessa
riguardante la ditta Carloni (cfr. in senso analogo DTF 102 Ib 203
ove il detto Tribunale aveva annullato una risoluzione del Consiglio
di Stato lucernese, rinviando gli atti per ulteriori accertamenti sulla
responsabilità di un terzo non coinvolto inizialmente nel procedimento). Ne
deve esser dedotto che, per principio e pur con eccezioni procedurali
dipendenti da particolari eventi non ravvisabili in casu, l'ente pubblico
ha il diritto al risarcimento di tutte le spese sopportate e fa valere
questo diritto stabilendo un rapporto tra i vari responsabili della
turbativa o della temuta turbativa.
b) È evidente che il Consiglio di Stato, con la decisione impugnata,
ha peggiorato la situazione della ditta ricorrente mettendole a carico
il 40% delle spese, mentre in precedenza le aveva addossato soltanto
un terzo delle stesse. Ci si può pertanto chiedere se, legittimamente,
dopo la sentenza d'annullamento e rinvio da parte del Tribunale federale,
un'istanza cantonale possa rendere una nuova decisione a pregiudizio
dell'interessato.
Il tema nei suoi aspetti generali può tuttavia rimanere aperto,
dal momento che un reclamo per ritardata o denegata giustizia non ha
effetto devolutivo e che l'annullamento della decisione ha luogo per
motivi formali, senza che l'istanza di ricorso esamini l'aspetto
materiale o sostanziale dei temi controversi (cfr. SALADIN, Das
Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, pag. 205, n. 22.13). Ciò non
impedisce pertanto all'istanza cantonale che ha piena cognizione - una
volta ammessa come in concreto la parte all'esercizio del suo diritto di
essere sentita - di rendere una nuova decisione, se del caso più onerosa
rispetto alla precedente che è stata annullata.
Erwägung 3
3.- Come già rilevato in ingresso, il DFI chiede addirittura che
s'aggravi la responsabilità della ricorrente e che le si assegni in
particolare una quota superiore di partecipazione alle spese: l'autorità
federale postula quindi, in sostanza, una "reformatio in pejus". Questa
domanda dev'essere respinta.
Giusta l'art. 114 cpv. 1 OG, il Tribunale federale non può scostarsi
infatti dalle conclusioni delle parti a loro vantaggio o pregiudizio salvo
in materia di contribuzioni pubbliche per violazione del diritto federale
o per accertamento inesatto o incompleto dei fatti. Orbene l'onere per
il perturbatore di sopportare le spese dell'intervento delle pubbliche
autorità nella prevenzione dell'inquinamento non rientra nell'ambito delle
contribuzioni pubbliche, che sono tasse, imposte, contributi di miglioria,
contributi sostitutivi ecc. (cfr. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
pag. 185). Nell'evenienza concreta si tratta per contro del risarcimento
delle spese cagionate allo Stato da un comportamento particolare o
dall'essere titolari di una situazione particolare: trattasi in sostanza
del pagamento da parte dell'obbligato delle spese d'esecuzione d'ufficio
sopportate dall'ente pubblico. D'altronde, anche se si volesse riconoscere
alla pretesa un carattere contributivo, dovrebbe pur esser soggiunto che
la decisione querelata - per i motivi che si vedranno in seguito - non è
censurabile di violazione del diritto o d'accertamento inesatto dei fatti,
cosicché la "reformatio in pejus" sarebbe comunque esclusa già per questo
motivo (cfr. DTF 105 Ib 379 consid. 18a, 103 Ib 369).
Erwägung 4
4.- Con la risposta al ricorso, la ditta Centonze postula anch'essa
l'annullamento della decisione impugnata e chiede in particolare di essere
prosciolta da ogni responsabilità.
Anche questa domanda - negata l'esistenza dei presupposti legali per
la "reformatio in pejus" - è irricevibile. Salvo eccezioni non date in
concreto, la procedura del ricorso di diritto amministrativo non conosce
infatti il ricorso adesivo: se del caso l'interessata avrebbe quindi dovuto
ricorrere a titolo indipendente, rispettando i termini d'impugnazione
previsti dall'art. 106 cpv. 1 OG (cfr. DTF 99 Ib 98/99 consid. 1b).