BGE 107 IB 289
107 Ib 289
54. Estratto della sentenza 18 febbraio della I Corte di diritto pubblico
nella causa Confederazione svizzera, Dipartimento militare federale c.
Consiglio di Stato del Cantone Ticino e Consorzio raggruppamento terreni
di Gorduno (azione di diritto amministrativo - ricorso di diritto pubblico)
Regeste
Befreiung von einer Vorzugslast, die eine Güterzusammenlegungskorporation
gemäss den Art. 40 und 57 des Tessiner Gesetzes über die
Güterzusammenlegung (GZG) vom Bund verlangt, der Mieter eines
dem Zusammenlegungsgebiet benachbarten Schiessplatzes ist. 1. a)
Die Vorzugslast, die eine vom Kanton mit der Erfüllung öffentlicher
Aufgaben betraute Korporation auferlegt, ist eine kantonale Abgabe im
Sinne von Art. 116 lit. f OG. Soweit der Bund sein Befreiungsbegehren
auf Bundesverwaltungsrecht stützt, ist daher seine Eingabe als
verwaltungsrechtliche Klage gemäss den Art. 116 ff. OG entgegenzunehmen
(E. 1). b) Die Auflage einer Vorzugslast wird weder durch Art. 10 GarG
(E. 3a), noch nur die Art. 31 Ziffer 4 und 164 Abs. 2 und 3 MO (E. 3b bis
d), noch durch die Art. 33 MO und 87 des Beschlusses der Bundesversammlung
vom 30. März 1949 über die Verwaltung der schweizerischen Armee (VR)
ausgeschlossen. Obschon die Vorzugslast für die Ausführung der mit
der Güterzusammenlegung verbundenen Bodenverbesserungsarbeiten - zu
denen auch der Bau der Korporationsstrassen gehört - auferlegt wird,
kann der Bund die von ihm begehrte Befreiung nicht aus der besonderen
Regelung der Art. 33 MO und 87 Abs. 2 lit. c VR herleiten, wonach er zu
Beiträgen an den Unterhalt von Strassen nicht herangezogen werden darf;
das ergibt sich aus der Systematik der die Abgabebefreiung betreffenden
gesetzlichen Ordnung und dem besonderen Zweck der MO (E. 4). 2. a)
Soweit der Bund sein Befreiungsbegehren aus dem kantonalen Recht (d.h.
dem GZG) herleitet, steht ihm die staatsrechtliche Beschwerde nach den
Art. 84 Abs. 1 lit. a und 87 OG zur Verfügung (E. 6). b) Die Grundstücke
des Verwaltungsvermögens sind nicht zum vornherein von der Vorzugslast
befreit; eine solche darf aber nur verlangt werden, wenn das Grundstück
aus der Güterzusammenlegung als solcher oder aus einer einzelnen Massnahme
einen besonderen wirtschaftlichen Nutzen zieht (E. 8a). c) Beitragspflicht
aufgrund von besonderen, nicht mit dem Grundbesitz verbundenen Interessen,
die der Bund ausserhalb des Zusammenlegungsgebietes hat und für die das
Güterzusammenlegungsunternehmen eine besonderen Vorteil bringt (Art. 57
Abs. 2 GZG). Diese Interessen können die Auflage einer Vorzugslast
rechtfertigen, wenn sie real vorliegen, wirtschaftliche Bedeutung haben,
genügend erheblich sind und sich klar von jenen der Allgemeinheit
unterscheiden. Im vorliegenden Fall lässt sich die Beitragspflicht des
Bundes deshalb rechtfertigen, weil dieser als Mieter auf Grundstücken,
die dem Zusammenlegungsgebiet benachbart sind, einen Schiessplatz betreibt
(E. 8b).
Sachverhalt
A.- Con decreto 29 agosto 1961 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino
approvò, salvo l'esito di eventuali ricorsi, il progetto ed il preventivo
per il raggruppamento dei terreni ed il risanamento della zona pedemontana
castanile in territorio del Comune di Gorduno, il progetto della relativa
strada da Gorduno al "Böcc du Gall", nonché il piano provvisorio di
finanziamento dell'opera. Questo piano di finanziamento prevedeva una spesa
di fr. 1'390'000.--. Dedotti i sussidi cantonale e federale ed aggiunti
gli oneri per l'amministrazione ed il servizio interessi, restavano a
carico del Consorzio fr. 160'000.--. Questo importo era da ripartire
in ragione di fr. 77'500.-- sui proprietari inclusi nel Consorzio e,
per il resto, sotto forma di contributi a carico degli enti interessati,
fra i quali il Dipartimento militare federale (DMF) cui è stata richiesta
una somma di fr. 20'000.--. A motivazione di quest'ultimo contributo si
indicavano "i costosi lavori di premunizione e lotta contro gli incendi
(vasche, idranti, stradelle tagliafuoco, impiego di specie forestali
speciali in apposita mescolanza, strade d'accesso ecc.) previsti
nell'ambito del progetto in tutta la montagna e più particolarmente
nella località "Selleorgo", al disopra dello Stand di tiro nel Comune
di Gnosca, resi necessari dai frequenti incendi verificatisi nella zona
in questi ultimi anni". Contro il contributo di fr. 20'000.-- previsto
nel piano provvisorio di finanziamento, il Commissariato centrale di
guerra interpose ricorso al Consiglio di Stato con atto del 6 ottobre
1961. Chiedeva in via principale che esso fosse stralciato, non essendo
la Confederazione proprietaria di beni immobili nel comprensorio e nelle
adiacenze; in via subordinata, postulava che il Consorzio fosse rinviato
a più dirette trattative con il DMF "appena in possesso del progetto di
dettaglio dell'ivi previsto acquedotto agricolo". Sui ricorsi interposti
contro il piano provvisorio di finanziamento il Consiglio di Stato si
pronunciò con risoluzione del 25 maggio 1962. Nella motivazione esso
esponeva che il DMF era chiamato a contribuire nella sua qualità di
affittuario della piazza di tiro di proprietà della Città di Bellinzona,
sita nel Comune di Gnosca. L'esercizio di questa piazza era all'origine
di numerosi incendi nella soprastante località di "Selleorgo", inclusa
nel progetto di risanamento. Per la prevenzione di tale rischio dovevano
esser addottati particolari e costosi provvedimenti. Il Consiglio di
Stato ammetteva tuttavia come fondata la richiesta del DMF di voler
conoscere prima in dettaglio il progetto di acquedotto, al quale dovevano
esser collegati gli impianti di spegnimento e rinviava quindi le parti a
trattative bonali dirette, non appena sarebbero stati pronti il progetto
ed il preventivo di dettaglio dell'acquedotto dei monti. Questa decisione
del Governo cantonale non fu oggetto d'alcuna impugnativa. Non consta
neppure che le previste trattative abbiano avuto luogo. Con risoluzione
del 26 ottobre 1977 il Consiglio di Stato, richiamato il precedente decreto
del 29 agosto 1961, ha approvato il piano definitivo di finanziamento,
sotto riserva di eventuali ricorsi. Questo piano denuncia un rilevante
aumento della spesa (fr. 2'779'000.--). Per questo, dedotti i sussidi
ed un contributo volontario di fr. 150'000.-- del Patriziato di Gorduno,
l'importo a carico degli enti interessati e dei proprietari aumenta dai fr.
160'000.-- inizialmente previsti a fr. 270'000.--. Nel piano si rileva
che l'aumento rispetto al preventivo del 1961 è stato dell'80% per le
piantagioni, del 130% per le strade e del 220% per l'acquedotto. Ciò
comporta l'adeguamento dei contributi inizialmente previsti: quello a
carico del DMF è portato da fr. 20'000.-- a fr. 33'750.--. In data 13
marzo 1978, Confederazione svizzera, rappr. dal DMF, ha interposto ricorso
al Consiglio di Stato contro il piano, chiedendo di essere stralciata
dall'elenco degli interessati con soppressione del contributo. Questo
gravame, dichiarato ricevibile ancorché presentato dopo la scadenza
del termine, è stato respinto nel merito con risoluzione n. 7829 del 6
settembre 1978. Per il Consiglio di Stato il contributo si basa sugli
art. 40 e 57 della legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni del
23 novembre 1970 (LRPT), ed è giustificato poiché il DMF è interessato
alla costruzione degli impianti di prevenzione e difesa contro gli incendi
che nella zona di "Selleorgo", situata sopra la piazza di tiro gestita
dai militari, sono sovente originati dall'esercizio della stessa. Questo
interesse è stato d'altronde riconosciuto dal DMF, che non ha contestato
in linea di principio la sua iscrizione nell'elenco degli interessati in
sede di adozione del piano di finanziamento
provvisorio.
La Confederazione, per il tramite del DMF, ha inoltrato al Tribunale
federale un esposto intitolato ricorso di diritto pubblico, con il quale
chiede l'annullamento della risoluzione del Governo ticinese. Secondo la
ricorrente, l'imposizione del contributo dev'essere esclusa in virtù del
diritto amministrativo federale [art. 164 cpv. 2 e 3, 31 n. 4 e 33 OM;
art. 87 del decreto dell'Assemblea federale del 30 marzo 1949 concernente
l'amministrazione dell'esercito (RA)] ed è pure incompatibile con il
diritto cantonale e con una convenzione 12 agosto 1958 stipulata fra il
Consorzio e il DMF. Dei motivi si dirà nei considerandi. Il Consiglio
di Stato, con riferimento ad un esposto del Dipartimento dell'economia
pubblica, conclude alla reiezione del gravame. Il Consorzio raggruppamento
terreni di Gorduno postula che il ricorso sia dichiarato
inammissibile.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung
1.- Giusta l'art. 116 lett. f OG, il Tribunale federale giudica
come istanza unica, riservato l'art. 117, le azioni fondate sul
diritto amministrativo della Confederazione concernenti l'esenzione
da contribuzioni ("Abgaben", "contributions publiques") cantonali.
Il "contributo" che il Consorzio raggruppamento terreni di Gorduno
esige dalla Confederazione, e da cui questa domanda di esser esentata,
è un pubblico tributo ai sensi della citata norma, poiché è reclamato
da un consorzio obbligatorio costituito dallo Stato per l'adempimento
di un compito di interesse pubblico e generale (DTF 97 I 69 consid. 1a
e rif.). Benché richiesto da un consorzio, e non dal Cantone, esso
costituisce inoltre una contribuzione cantonale, poiché con tale
qualifica sono designati tutti i tributi fondati sul diritto cantonale,
nozione che, in questo contesto, si contrappone unicamente a quella
di diritto federale (DTF 100 Ib 235 consid. 1 e 2a; 99 Ib 228 consid.
1a; 97 I 69 /70 consid. 1b e rif.). Nella misura in cui, per motivare
l'esenzione, la Confederazione si fonda su disposizioni del diritto
amministrativo federale, essa avrebbe pertanto dovuto proporre - non
ricorrendo nessuno dei casi di esclusione contemplati dall'art. 117 OG -
un'azione di diritto amministrativo ai sensi dell'art. 116 OG e non un
ricorso di diritto pubblico, irricevibile per la sussidiarietà sancita
dall'art. 84 cpv. 2 OG. Tuttavia, essendone adempiute le ulteriori
condizioni formali d'ammissibilità (cfr. art. 19 segg. PC, applicabili per
analogia in virtù dell'art. 120 OG), nulla s'oppone a che il ricorso di
diritto pubblico venga trattato, sotto questo risvolto, come un'azione
di diritto amministrativo (cfr. DTF 96 I 167 consid. 1; 94 I 275): il
Consorzio - che in tale procedura, come ente che reclama la prestazione,
è parte (DTF 97 I 70 consid. 2) - è stato sentito.
Erwägung
2.- Ciò stante, giova anzitutto esaminare se l'imposizione del contestato
tributo debba esser esclusa già in virtù del diritto amministrativo
federale: se ciò si verificasse, diverrebbe infatti superfluo ricercare
se essa, come la Confederazione pretende, sia incompatibile anche con il
diritto cantonale o con una convenzione.
Erwägung
3.- a) A giusta ragione la Confederazione non invoca, per motivare
l'esenzione, l'art. 10 della LF 26 marzo 1934 sulle garanzie politiche
e di polizia in favore della Confederazione (LGar). Come risulta dalla
giurisprudenza, l'esenzione accordata da questa norma concerne soltanto
le imposte dirette (DTF 100 Ib 235 consid. 2a, 238 consid. 2a; 99 Ib
230 segg. consid. 4; 72 I 385 segg.). Manifestamente, il tributo
richiesto non costituisce un'imposta diretta (cfr. DTF 99 Ib 225): ciò
esclude l'applicabilità dell'art. 10 LGar. b) La Confederazione invoca
però l'art. 164 cpv. 2 OM. L'esenzione che questa norma accorda per
gli stabilimenti, le officine militari e qualsiasi proprietà destinata
a scopi militari è più larga di quella istituita dall'art. 10 LGar.
Essa abbraccia infatti, oltre le imposte dirette, anche quelle indirette
(DTF 64 I 298 segg.; 72 I 393 segg.; STADLIN, Die Befreiung des Bundes
von der kantonalen Steuerhoheit, tesi Zurigo 1943, pag. 186 segg.). Ma,
come segnatamente si desume dalla seconda delle sentenze testé citate,
l'esenzione dell'art. 164 cpv. 2 OM non concerne però le tasse. A pari
ragione essa non concerne neppure la seconda categoria dei tributi
causali, il cui motivo di percezione risiede in un vantaggio speciale
che al contribuente ridonda dall'esecuzione di un'opera pubblica. Senza
che per il momento sia necessario pronunciarsi sull'esatta natura
giuridica del contributo richiesto (questione che sarà esaminata più
innanzi), basta rilevare, per escludere l'applicabilità dell'art. 164
cpv. 2 OM nella fattispecie, che esso è indubbiamente causale. c) A
torto la Confederazione invoca inoltre quale motivo d'esenzione l'art.
164 cpv. 3 OM. Secondo questo disposto, non può esser soggetta ad alcuna
tassa o autorizzazione cantonale l'esecuzione di lavori che servono alla
difesa nazionale (cfr. DTF 101 Ia 315 /17). I lavori di cui si tratta non
sono stati eseguiti dalla Confederazione ma dal Consorzio, ed il Cantone
non intende imporli fiscalmente come tali; essi non concernono neppure -
almeno direttamente - la difesa nazionale. L'art. 164 cpv. 3 OM è dunque
inoperante. d) Pure a torto la Confederazione richiama l'art. 31 n. 4
OM, cioè l'obbligo dei comuni di mettere gratuitamente a disposizione le
piazze di tiro. Tale disposto, come emerge dall'espresso rinvio in esso
contenuto, ha tratto al tiro obbligatorio fuori servizio in una società
di tiro previsto dall'art. 124 OM. Esso non ha quindi relazione con la
fattispecie in esame.
Erwägung
4.- Più delicato è invece il problema di sapere se un'esenzione possa esser
fondata sugli art. 33 OM e 87 RA. a) Secondo l'art. 33 OM, i proprietari
di fondi non possono opporsi a che il loro terreno venga utilizzato per
gli esercizi militari (cpv. 1), ritenuto che la Confederazione indennizza
i danni che ne derivano in una procedura stabilita dall'Assemblea federale
(cpv. 2). L'art. 87 cpv. 2 lett. c RA - decreto emanato dall'Assemblea
federale in attuazione tra l'altro dell'art. 33 OM - precisa che non v'è
obbligo di risarcimento da parte della Confederazione per l'uso di strade
e sentieri aperti alla circolazione pubblica, per quanto il danno non sia
la conseguenza di un'utilizzazione di straordinaria intensità (cfr. in
materia, BINSWANGER, Die Haftungsverhältnisse bei Militärschaden, tesi
Zurigo 1969, pagg. 236 /250 e la letteratura e giurisprudenza ivi citate).
Dal disposto dell'art. 33 OM risulta che - nel quadro degli esercizi
militari - la Confederazione ha il diritto ad un'utilizzazione gratuita
dei fondi privati, salvo il risarcimento dei danni e fatta altresì riserva
di quei casi che, poiché implicano la costituzione di un onere permanente
a carico dei fondi e ne comportano la svalutazione, cadono nell'ambito
di un'applicazione specifica della legge federale sull'espropriazione
(cfr. in proposito DTF 76 I 269 segg. consid. 3; 66 I 141 segg.; OFTINGER,
Schweiz. Haftpflichtrecht, II ediz., vol. II /2, pag. 880 e nota 136;
BINSWANGER, op.cit., pag. 238 e nota 200; HESS, Das Enteignungsrecht des
Bundes, pagg. 429 /30 e rinvii). Per quanto concerne poi le strade aperte
alla circolazione, si desume dai combinati disposti degli art. 33 OM e 87
cpv. 2 lett. c RA che la loro utilizzazione per gli esercizi militari non
solo è gratuita, ma che il proprietario della strada deve sopportare anche
quei danni che non siano la conseguenza di un'utilizzazione di intensità
straordinaria (cfr. BINSWANGER, op.cit., pag. 248 e nota 237; GAAC 19 /20
(1948-1950), n. 119). b) Il Tribunale federale ha già giudicato che,
se un disposto del diritto federale (in concreto: l'art. 5 della LF del
24 giugno 1902 concernente gli impianti elettrici a corrente forte e a
corrente debole - LIE) accorda ad un'amministrazione federale (in concreto:
quella dei telefoni e telegrafi) la facoltà di porre senza indennità cavi
nelle strade pubbliche e di percorrerle gratuitamente, ciò implica che
la Confederazione è esentata dal pagamento di un qualsivoglia contributo
per la loro manutenzione (DTF 97 I 71 /72 consid. 5). Analogamente, dai
diritti di utilizzazione gratuità delle strade pubbliche, conferiti alla
Confederazione per gli esercizi militari dall'art. 33 OM in relazione con
l'art. 87 cpv. 2 lett. c RA, si deve dedurre che la Confederazione non
può esser astretta a solvere tributi destinati alla loro manutenzione,
a motivo dei vantaggi che da queste strade derivassero per gli esercizi
militari. c) Il tributo qui in contestazione non è però richiesto per
la manutenzione di strade consortili, bensì per l'esecuzione delle opere
di miglioria fondiaria nel loro complesso nel quadro del raggruppamento,
opere nel cui novero rientra invero anche la costruzione delle strade
consortili. Ci si può chiedere, pertanto, se nella misura in cui il
contributo richiesto si riferisce anche alla costruzione delle strade
consortili, la Confederazione non vi possa opporre l'esenzione che,
in materia di manutenzione di strade, le conferiscono gli art. 33 OM
e 87 cpv. 2 lett. c RA. Nella già citata sentenza apparsa in DTF 97 I
68 segg., in part. 72, il Tribunale federale ha espressamente lasciata
aperta la questione di sapere se l'esenzione accordata dall'art. 5 LIE
all'Amministrazione dei telefoni in materia di manutenzione si estenda
anche a contributi che fossero richiesti per la costruzione di strade
consortili. La questione lasciata aperta per il caso dell'art. 5 LIE
deve qui esser risolta: una risposta affermativa, infatti, consentirebbe
di accogliere l'azione di diritto amministrativo nella misura in cui il
contributo richiesto si riferisce alle spese per la costruzione delle
strade consortili nel raggruppamento. d) A questo quesito va tuttavia
risposto negativamente. Come il Tribunale federale ha già rilevato,
la legislazione federale disciplina il problema dell'esenzione fiscale
della Confederazione in modo generale nella legge sulle garanzie, la
quale - come si è visto - prevede l'esenzione unicamente per le imposte
dirette. L'ulteriore legislazione speciale regola i casi di singole
istituzioni della Confederazione in relazione con situazioni particolari:
tali ordinamenti non hanno il significato di una mera (e superflua)
conferma del principio generale istituito dalla LGar, ma ne costituiscono
deroghe, generalmente nel senso di un'estensione, ma possibilmente anche
in senso restrittivo (DTF 64 I 298 /99 consid. 1). Ora, se è vero che
l'art. 164 cpv. 2 OM estende l'esenzione della LGar alle imposte indirette,
e se è consentito dedurre per interpretazione dall'art. 33 OM in relazione
con l'art. 87 cpv. 2 lett. c RA che questa esenzione abbraccia anche
i tributi causali reclamati per la manutenzione di strade aperte alla
circolazione, non è però lecito - tenendo conto della sistematica generale
con cui il legislatore ha affrontato il problema delle esenzioni e dei fini
particolari perseguiti dall'OM - andare oltre, ed estendere l'esenzione
per gli interessi militari a tutti i contributi causali richiesti per la
costruzione di strade. Se il legislatore, in considerazione degli interessi
della difesa nazionale, fosse stato dell'opinione che giovasse affrontare
nell'OM il problema dell'esenzione della Confederazione da tributi causali,
lo avrebbe fatto - analogamente a quanto è accaduto all'art. 164 cpv.
2 OM per le imposte indirette - con una formulazione inequivocabile
di carattere generale. Mal si vede d'altronde - atteso che il diritto
federale non osta in generale al prelevamento di contributi di miglioria
a carico della Confederazione (purché esista la necessaria base nel
diritto cantonale) - per quale impellente motivo in materia militare
dovrebbe farsi un'eccezione proprio ed unicamente per quanto concerne i
contributi per la costruzione di strade, e non invece per altre opere di
miglioria altrettanto importanti, frequenti e non meno onerose. Ad identica
conclusione è del resto pervenuto il Dipartimento federale di giustizia
e polizia in un parere apparso in GAAC 19 /20 (1948-1950), n. 126, ove
tra i motivi che possono giustificare un contributo a carico di impianti
militari è annoverata proprio la costruzione di strade. Dalla disposizione
particolare dell'art. 33 OM in rel. con l'art. 87 cpv. 2 lett. c RA non
è quindi consentito dedurre l'esenzione fatta valere dalla
Confederazione.
Erwägung
5.- La Confederazione non invoca altre disposizioni del diritto
amministrativo federale da cui possa esser dedotta un'esenzione: l'azione
di diritto amministrativo deve quindi essere respinta.
Erwägung
6.- Per quanto attiene alle ulteriori censure sollevate nell'esposto della
Confederazione, occorre preliminarmente pronunciarsi sulla ricevibilità
del ricorso di diritto pubblico. La decisione impugnata include la
Confederazione nell'elenco degli interessati al consorzio e le impone
pertanto di parteciparvi e di pagare dei contributi. Sotto questo risvolto,
la Confederazione è quindi trattata alla stessa stregua di un privato,
al quale sia imposto di partecipare ad un consorzio - vuoi perché è
proprietario di fondi nel comprensorio, vuoi per altri affermati utili
speciali che gli ridonderebbero dall'opera - ed al quale è richiesto
il pagamento d'un tributo compensativo. In simili casi eccezionali anche
l'ente pubblico ha la facoltà di avvalersi del ricorso di diritto pubblico,
altrimenti esclusivamente riservato ai privati cittadini (DTF 104 Ia 387
consid. 1; 103 Ia 63 /64 consid. 1; 99 Ia 110 e rif.): il gravame è quindi
per principio ricevibile.
Erwägung
7.- Il richiesto contributo è stato fondato dal Consiglio di Stato sugli
art. 57 e 40 LRPT. Per la verità, allorquando il piano di finanziamento
provvisorio fu approvato, era in vigore la precedente legge del 13
dicembre 1949. Ma, a parte il fatto che anche codesta legge conteneva
disposizioni analoghe agli art. 57 e 40 LRPT (cfr. art. 6 LRPT 1949),
si desume dall'art. 116 LRPT 1970 che il legislatore ticinese ha
inteso render applicabili le nuove disposizioni a tutte le procedure di
raggruppamento pendenti, fatta eccezione soltanto per i ricorsi contro
la pubblica utilità non ancora decisi dal Gran Consiglio. D'altra parte,
la questione del diritto applicabile non è evocata dalla ricorrente: il
Tribunale federale deve quindi basare il proprio giudizio sulla legge
del 1970. Secondo l'art. 57 cpv. 1 LRPT fanno parte del consorzio i
privati e gli enti di diritto pubblico aventi "proprietà o interessi nel
comprensorio". A mente del secondo capoverso dello stesso articolo, il
Consiglio di Stato può chiamare a far parte del consorzio anche privati ed
enti pubblici aventi proprietà o interessi fuori del comprensorio, quando
dalle opere di raggruppamento derivi loro un vantaggio particolare. Dal
canto suo, l'art. 40 cpv. 1 LRPT stabilisce in maniera affatto generale
il principio che il contributo è fissato in proporzione al vantaggio
derivante all'interessato dal raggruppamento o da singole opere.
Erwägung
8.- La Confederazione fa anzitutto valere di non esser proprietaria nel
comprensorio di nessun fondo, e di possedere fuori del perimetro solo
due magazzini che costituiscono beni amministrativi e che, come tali,
non possono esser assoggettati a contributi di miglioria: altri interessi,
non collegati a proprietà fondiaria, non possono - secondo la ricorrente
- esser tenuti in considerazione. a) È sostenuto in dottrina (IMBODEN
/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, n. 111 pag. 787
/V) che i beni di una corporazione di diritto pubblico possono esser
assoggettati a tributi causali a favore di un'altra corporazione di
diritto pubblico solo se si tratta di attivi realizzabili, di fondi cioè
del patrimonio finanziario e non del patrimonio amministrativo. Di tale
avviso, con riferimento a contributi stradali del diritto zurighese, sono
pure il Tribunale amministrativo e l'Obergericht di Zurigo (ZBl 60 /1959,
pag. 479 segg.; ZR 63 /1964 n. 62); anche il Tribunale d'appello ticinese,
con riferimento a contributi stradali imposti per un edificio ecclesiale,
ha sostenuto la stessa tesi, ed il Tribunale federale, con sentenza 20
giugno 1931 apparsa in Rep. 1932, pag. 27 segg., ha dichiarato non lesiva
dell'art. 4 Cost. tale opinione. Certo, essa può anche apparire fondata,
ove il richiesto contributo sia basato sull'incremento del valore venale
del fondo: il patrimonio amministrativo essendo per principio inalienabile,
fa difetto la realizzabilità di un maggior valore. Sennonché tale modo di
considerare le cose appare inadeguato, ove il tributo sia imposto sulla
base del vantaggio economico in senso lato che il fondo ritrae dall'opera
pubblica. Un utile non meramente virtuale di natura economica è infatti
configurabile anche per fondi del patrimonio amministrativo di un ente
pubblico. Così, anche fondi del patrimonio amministrativo devono esser
urbanizzati per la loro edificazione, e l'esecuzione di un'opera pubblica
può d'altra parte ridurre in modo apprezzabile gli oneri di manutenzione
o di esercizio di edifici o impianti del patrimonio amministrativo
(cfr. KNECHT, Grundeigentümerbeiträge an Strassen im aargauischen
Recht, tesi Berna 1975, pagg. 50 /53; BÜHRER, Der Mehrwertsbeitrag an
öffentlich-rechtliche Erschliessungsbauwerke unter bes. Berücksichtigung
des schaffhauserischen Rechts, tesi Zurigo 1970, pagg. 58 /59). In DTF 94 I
276 /77 il Tribunale federale ha già espressamente ammesso che un vantaggio
particolare giustificante il prelievo di un contributo di miglioria deriva
da opere di canalizzazione tanto ai fondi privati quanto a quelli dell'ente
pubblico, e in un caso ticinese concernente segnatamente fondi adibiti a
scopi militari ha altresì riconosciuto che la concezione espressa nella
già citata sentenza del 1931 (Rep. 1932, pag. 27) "è eccessivamente
restrittiva e dev'essere attenuata", onde non v'è plausibile motivo
per ritenere aprioristicamente esenti dall'imposizione di contributi di
miglioria gli immobili amministrativi - inalienabili finché sussiste la
loro particolare destinazione - sempreché sia realizzato il requisito
del vantaggio particolare (sentenza 24 marzo 1976 in re Confederazione
svizzera, apparsa nella Rivista di diritto amministrativo ticinese 1977,
n. 70, pagg. 139 /40). Di analoga opinione, che contrasta con la tesi
ricorsuale, è d'altronde il Dipartimento federale di giustizia e polizia
nel già menzionato parere pubblicato in GAAC 19 /20 (1948-1950), n. 126.
b) La questione dinnanzi evocata non è d'altronde determinante: è pacifico
infatti che la Confederazione non è proprietaria entro il comprensorio di
nessun fondo, e dalla decisione impugnata si desume pure con chiarezza che
l'autorità cantonale non ricollega l'obbligo contributivo alla proprietà
dei due magazzini fuori comprensorio. L'inclusione della Confederazione
(DMF) nell'elenco degli interessati viene giustificata con l'esercizio
da parte della Confederazione della piazza di tiro di Gnosca, gestita su
terreni presi in affitto dalla Città di Bellinzona, e siti al limite del
comprensorio. Per fondare l'obbligo di partecipazione e di contributo,
il Consiglio di Stato non si fonda quindi sulla proprietà immobiliare,
ma su altri "interessi" ai sensi dell'art. 57 cpv. 2 LRPT, interessi per
i quali l'opera di raggruppamento costituirebbe un vantaggio particolare.
Contestando che un obbligo contributivo possa esser fondato su simili
"interessi", la ricorrente asserisce quindi implicitamente che violerebbe
l'art. 4 Cost. far derivare codesto obbligo dal generico elemento
di un "interesse", avulso dalla proprietà fondiaria. Chiamato in via
accessoria, non principale, ad esercitare un controllo pregiudiziale di
costituzionalità, il Tribunale federale deve esaminare tale questione
non in modo astratto, ma concreto, fondandosi cioè sull'interpretazione
e l'applicazione della norma nel caso specifico (DTF 103 Ia 560
consid. 3a). Esso deve esaminare quindi se, com'è avvenuto in casu,
nell'esercizio di una piazza di tiro prossima al comprensorio possa esser
scorto un elemento sufficiente per giustificare - ritenuta l'esistenza di
un vantaggio particolare - un obbligo contributivo. Ciò posto, va rilevato
che l'art. 4 Cost. vincola anche il legislatore cantonale ad osservare il
principio d'uguaglianza ed il divieto dell'arbitrio. Sotto questo profilo,
viola l'art. 4 Cost. un atto legislativo che non si fonda su motivi seri ed
oggettivi, appare privo di senso o di scopo, o fa distinzioni giuridiche
che non trovano ragionevole riscontro nella diversità delle fattispecie
sottoposte alla disciplina normativa. Entro tali limiti, i cantoni (e i
comuni) dispongono di una larga libertà d'azione, nella quale il Tribunale
federale, quale Corte costituzionale, non può interferire (DTF 103 Ia 84 c;
99 Ia 355 consid. 2c /aa; 96 I 566 consid. 3a). In materia fiscale,
i cantoni sono liberi, entro questi limiti e quelli che derivano
dall'ulteriore diritto costituzionale e federale, di scegliere il
regime fiscale che ritengono il più appropriato: ciò vale anche in
materia di contribuzioni causali e per la scelta dei criteri dai quali
l'obbligo contributivo vien fatto dipendere. Non è pertanto possibile
affermare che in forza dell'art. 4 Cost. un obbligo contributivo debba
necessariamente esser fatto dipendere dal fatto di essere proprietari
di fondi. Anche interessi d'altra natura possono esser ritenuti, purché
essi siano concreti ed effettivi, abbiano una portata economica, siano
sufficientemente rilevanti e si distinguano in modo chiaro da quelli
della generalità dei cittadini, in difetto di che il tributo perderebbe
la connotazione causale (cfr. KNAPP, Précis de droit administratif,
pag. 337). Ciò implica che gli interessi da prendere in considerazione
abbiano un certo carattere di durevolezza: interessi meramente occasionali
o saltuari, infatti, non costituirebbero un sufficiente criterio distintivo
rispetto a quelli della generalità dei cittadini. Se ne deve concludere
che anche l'esercizio di una piazza di tiro, purché presenti un carattere
di stabilità e durevolezza, può esser assunto senz'arbitrio quale criterio
per fondare l'obbligo contributivo, indipendentemente dal fatto che tale
duratura attività sia svolta su fondi propri o su fondi di terzi, alla
condizione beninteso che tale esercizio implichi (anche) un carattere
economico o possa avere comunque delle conseguenze di carattere economico.
Nel caso concreto, l'autorità cantonale scorge siffatto carattere nelle
conseguenze finanziarie che derivano alla Confederazione dall'obbligo che
le incombe di prevenire il pericolo di incendi connesso con l'esercizio
della piazza di tiro, rispettivamente di combattere gli incendi che dallo
stesso sono provocati e di risarcirne i danni. Nella misura in cui questo
interesse ha indubbiamente un rilievo economico, non è pertanto contrario
all'art. 4 Cost. prenderlo in considerazione ai fini del prelievo di un
contributo. In linea di principio, pertanto, la censura della ricorrente
si rivela infondata.
Erwägung
9.- (...)
Erwägung 1
10.- (Il Tribunale ha nondimeno accolto il ricorso di diritto pubblico
ed ha annullato la decisione impugnata per diniego di giustizia formale
e materiale: il Consiglio di Stato ha omesso infatti di pronunciarsi
sul quantum del contributo e nella suddetta decisione manca inoltre
qualsiasi indicazione circa le opere per le quali la Confederazione può
esser chiamata in linea di principio a contribuire.) a contribuire.)