BGE 107 IB 191
107 Ib 191
35. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 6.
November 1981 i.S. Ramensperger und Küth gegen Regierungsrat des Kantons
Nidwalden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland.
1. Die Streichung eines Ortes aus Anhang 1 BewVF fällt in die
Zuständigkeit des Bundesrats (E. 2).
2. Das Bundesgericht hat das im Zeitpunkt seines Entscheids
geltende Recht anzuwenden. Wird im Laufe des bundesgerichtlichen
Beschwerdeverfahrens ein Ort aus Anhang 1 BewVF gestrichen, kann die
Bewilligung zum Erwerb des Grundstücks gestützt auf Art. 6 Abs. 2 lit. a
Ziff. 3 BewB nicht erteilt werden (E. 3a). Dieser Grundsatz verstösst
nicht gegen das Rückwirkungsverbot (E. 3b).
3. Das Bundesgericht prüft nicht, ob die Streichung eines Ortes aus
Anhang 1 BewVF zweckmässig ist. Es untersucht nur, ob der Bundesrat sein
Ermessen nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ausgeübt hat (E. 3c).
Sachverhalt
A.- Der Gemeinderat Ennetbürgen (NW) erteilte am 9. Mai 1980
Josef Ramensperger die Bewilligung zum Bau eines Einfamilienhauses
auf der Parzelle Nr. 1048, Grundbuch Ennetbürgen. Ebenfalls am 9. Mai
1980 verkaufte Ramensperger dem deutschen Staatsangehörigen Peter
Küth, wohnhaft in Berlin, die genannte Parzelle. Gleichentags reichte
Ramensperger bei der Güterschatzungskommission des Kantons Nidwalden das
Gesuch um Erteilung der Bewilligung im Sinne von Art. 1 Bundesbeschluss
über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewB;
SR 211.412.41) ein. Die Güterschatzungskommission wies das Begehren
am 3. Juli 1980 an den Gesuchsteller mit der Begründung zurück, das
polizeiliche Führungszeugnis Küths müsse noch nachgereicht werden. In
der Folge wurde das Bewilligungsgesuch zusammen mit einem Auszug aus dem
Strafregister neu eingereicht.
Am 22. Juli 1980 beschloss die Güterschatzungskommission,
das Bewilligungsgesuch abzuweisen. Am 29. August 1980 erfolgte
die Mitteilung an die Gesuchsteller. In der Begründung führte die
Güterschatzungskommission aus, die Gemeinde Ennetbürgen habe bis zum
1. Juli 1980 als Fremdenverkehrsort im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Verordnung
über den Erwerb von Grundstücken in Fremdenverkehrsorten durch Personen
im Ausland (BewVF; SR 211.412.413) gegolten, und sie sei demzufolge in
Anhang 1 BewVF aufgeführt gewesen. Am 24. April 1980 habe der Gemeinderat
Ennetbürgen dem Regierungsrat des Kantons Nidwalden den Antrag gestellt,
die Gemeinde aus Anhang 1 BewVF zu streichen. Mit Wirkung ab 1. Juli
1980 habe das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) diese Massnahme
angeordnet. Massgebend sei daher das seit dem 1. Juli 1980 geltende Recht.
Auf Beschwerde Ramenspergers und Küths hin bestätigte der Regierungsrat
des Kantons Nidwalden den Entscheid der Güterschatzungskommission mit
Beschluss vom 9. Februar 1981. In seiner Begründung ging der Regierungsrat
davon aus, dass die Streichung Ennetbürgens als Fremdenverkehrsort
unter den gegebenen Umständen gerechtfertigt war. Zu Recht habe die
Güterschatzungskommission das im Zeitpunkt ihres Entscheides geltende
Recht angewendet. Besondere Verhältnisse, welche die Anwendung des alten
Rechts rechtfertigten, liegen nach Ansicht des Regierungsrates nicht vor.
Gegen diesen Entscheid richtet sich die vorliegende
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Ramensperger und Küth beantragen die
Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und die Erteilung der nachgesuchten
Bewilligung. Landammann und Regierungsrat des Kantons Nidwalden sowie
das Bundesamt für Justiz beantragen, die Beschwerde abzuweisen. Das
Bundesgericht heisst zwar die Beschwerde teilweise gut, verweigert aber
die Erteilung der nach- gesuchten Bewilligung.
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- (Formelle Fragen.)
Erwägung 2
2.- Die Bewilligung im Sinne von Art. 1 BewB ist zu erteilen, wenn der
Erwerber ein berechtigtes Interesse am Erwerb nachweist (Art. 6 Abs. 1
BewB). Das berechtigte Interesse ist unter anderem anzunehmen, wenn das
zu erwerbende Grundstück in erster Linie dem Aufenthalt des Erwerbers oder
seiner Familie dient, der Erwerber es auf seinen persönlichen Namen erwirbt
und er, sein Ehegatte oder seine minderjährigen Kinder kein anderes diesem
Zwecke dienendes Grundstück in der Schweiz erworben haben und ausserdem
eine der folgenden Voraussetzungen erfüllt ist:
1. ...
2. ...
3. Die Lage des Grundstückes an einem Orte, dessen Wirtschaft vom
Fremdenverkehr abhängt und der Ansiedlung von Gästen bedarf, um den
Fremdenverkehr zu fördern, insbesondere in Berggegenden (Art. 6 Abs. 2
lit. a Ziff. 3 BewB).
Als Fremdenverkehrsorte gemäss dieser Bestimmung gelten in der Regel
solche im Sinne der Bundesgesetzgebung über die Förderung des Hotel- und
Kurortkredites (SR 935.121; Art. 2 Abs. 1 BewVF). Diese Orte werden in
Anhang 1 BewVF aufgeführt. Unbestritten ist, dass Ennetbürgen im Zeitpunkt
der Einreichung des Bewilligungsgesuches darin aufgeführt war und die
Bewilligung gestützt auf Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB bei Vorliegen
aller notwendigen Voraussetzungen zu erteilen war. Nach Auffassung der
Vorinstanz schliesst die mit Wirkung ab 1. Juli 1980 erfolgte Streichung
die Erteilung der Bewilligung aus, weil die Güterschatzungskommission
erst nach diesem Datum über das Gesuch befand und daher das neue Recht
anzuwenden hatte.
a) Die BewVF stützt sich auf die dem Bundesrat gemäss Art. 34 Abs. 1
BewB delegierte Kompetenz zum Erlass von Ausführungsvorschriften. Die
Anhänge 1 bis 3 bilden integrierende Bestandteile der BewVF. In
Anhang 1 BewVF werden alle Fremdenverkehrsorte im Sinne von Art. 2
Abs. 1 BewVF aufgeführt. Die BewVF enthält ferner Vorschriften,
welche Behörde Änderungen in den Anhängen 1 bis 3 BewVF vornehmen
kann. Insbesondere sieht Art. 2 Abs. 3 BewVF vor, dass das Eidg. Justiz-
und Polizeidepartement (EJPD) auf Antrag der zuständigen Kantonsregierung
und im Einvernehmen mit dem Eidg. Volkswirtschaftsdepartement den
Anhang 1 ergänzen kann. Das EJPD kann überdies Fremdenverkehrsorte der
Bewilligungssperre unterstellen, auch wenn der Umfang des ausländischen
Grundeigentums noch keinen erheblichen Umfang erreicht. In diesem Fall
wird der betreffende Ort in Anhang 2 aufgeführt und mit zwei Sternchen
versehen. Dieselbe Zuständigkeitsregelung ergibt sich für den Fall,
dass der Umfang ausländischen Grundeigentums in einem Ort erheblich
geworden ist (Art. 3 Abs. 6 BewVF). Die Zulässigkeit dieser Delegation
von Rechtsetzungskompetenzen an das EJPD gibt zu keinen Beanstandungen
Anlass (BGE 102 Ib 32 E. c; vgl. auch Art. 7 Abs. 5 VwOG). Unter welchen
Voraussetzungen ein Fremdenverkehrsort aus Anhang 1 gestrichen werden
kann, legt die BewVF jedoch nicht fest. Sinn und Zweck dieser Vorschriften
gebieten jedoch, einen Ort streichen zu können, wenn dessen Qualität als
Fremdenverkehrsort nicht mehr gegeben ist (Urteil des Bundesgerichts vom
19. September 1980 i.S. R., veröffentlicht in ZBl 82/1981 S. 22). Fraglich
ist indessen, wer für die Streichung zuständig ist. Darüber gibt Art. 2
BewVF keinen Aufschluss. Da die Delegation rechtsetzender Kompetenzen
an die Verwaltung einer ausdrücklichen Grundlage bedarf (BGE 101 Ib 75
E. 4a am Ende) und die BewVF in bezug auf die Streichung aus Anhang 1
nichts vorsieht, ist der Bundesrat für diese Massnahme zuständig.
b) Im vorliegenden Fall strich das EJPD am 1. Juli 1980 die Gemeinde
Ennetbürgen aus Anhang 1 (AS 1980, 855). Der Bundesrat genehmigte diese
Verordnungsänderung jedoch erst am 8. April 1981 und setzte sie auf den
19. Mai 1981 in Kraft (AS 1981, 455). Ennetbürgen ist somit erst seit
dem 19. Mai 1981 aus Anhang 1 BewVF gestrichen. Die kantonalen Instanzen
verweigerten mithin zu Unrecht die Bewilligung mit der Begründung,
Ennetbürgen sei in Anhang 1 BewVF nicht mehr aufgeführt. Der angefochtene
Entscheid verletzt Bundesrecht und ist grundsätzlich aufzuheben. Dies
besagt jedoch nicht, dass die nachgesuchte Bewilligung zwangsläufig zu
erteilen ist. Zu prüfen bleibt, nach welchem Recht das Bundesgericht die
Voraussetzungen zur Erteilung der Bewilligung zu beurteilen hat.
Erwägung 3
3.- a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind neue
gesetzliche Vorschriften, die um der öffentlichen Ordnung willen
aufgestellt worden sind, auf alle Tatsachen anzuwenden, soweit das
Gesetz nicht eine Ausnahme vorsieht, insbesondere auch in Verfahren,
die bei Inkrafttreten des neuen Erlasses bereits hängig, aber noch nicht
abgeschlossen sind. Diesen in Anlehnung an Art. 2 SchlTZGB entwickelten
Grundsatz wandte das Bundesgericht zunächst im Zusammenhang mit dem
Bau- und Gewässerschutzrecht an (BGE 101 Ib 299 E. 2b, 99 Ib 152 E. 1,
99 Ia 124 E. 9 und 338, 87 I 510). Es übernahm diese Praxis in der
Folge auch für die Bewilligung von Grundstückverkäufen an Personen im
Ausland (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 2. Mai 1975 i.S. Hartmann,
publiziert in ZBGR 56/1975 S. 295) und bestätigte diese Rechtsprechung
im Urteil vom 10. Juli 1981 i.S. Sommer (BGE 107 Ib 86 E. 4a). Auch das
öffentliche Interesse gebietet die sofortige Anwendung des neuen Rechts,
denn die Verhinderung eines volkswirtschaftlich unerwünschten Ausmasses
ausländischen Grundeigentums kann in der Regel nur erreicht werden,
wenn die Erteilung von Bewilligungen nach Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 3
BewB mit Inkrafttreten der Sperre, bzw. der Streichung aus Anhang 1
BewVF verhindert wird. Es besteht kein Grund, diese Grundsätze für das
bundesgerichtliche Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren auszuschliessen
(vgl. GRISEL, L'application du droit public dans le temps, ZBl. 75/1974,
S. 252; Urteil des Bundesgerichts vom 2. Mai 1975 i.S. Hartmann, ZBGR
56/1975 S. 295/6). Allerdings führte das Bundesgericht in BGE 106 Ib
326 aus, die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsaktes sei grundsätzlich
nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen, während
nachher eingetretene Änderungen unberücksichtigt bleiben müssen. Daraus
wurde der Schluss gezogen, dass im Laufe des verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahrens eingetretene Rechtsänderungen in der Regel
unbeachtlich sind und ausschliesslich zu prüfen ist, ob der angefochtene
Entscheid mit dem zur Zeit seines Erlasses geltenden Recht im Einklang
steht. Diese Auffassung ist jedoch mit der Eigenart des in jenem Entscheid
zu beurteilenden Falles zu erklären. Die Anwendung des neuen Rechts
hätte zur Folge gehabt, dass das Bundesgericht als erste und einzige
Instanz zu entscheiden gehabt hätte, wobei ihm keine uneingeschränkte
Ermessenskontrolle zugestanden wäre; das in jenem Fall angewandte
Raumplanungsgesetz sieht hingegen ausdrücklich vor, dass wenigstens eine
Beschwerdeinstanz den angefochtenen Entscheid voll überprüfen kann. Die
Anwendung des neuen Rechts war somit durch die neuen Bestimmungen selbst
ausgeschlossen. Dies trifft im vorliegenden Fall aber nicht zu. Beizufügen
ist, dass im erwähnten Entscheid erklärt wurde, das neue Recht sei
dann massgebend, wenn es die alte Ordnung verschärfe. Unter diesen
Umständen muss das Bundesgericht seinem heutigen Entscheid die Rechtslage
zugrundelegen, wie sie sich zur Zeit der Urteilsfällung darstellt.
Daraus ergibt sich, dass im vorliegenden Fall das Bundesgericht die
am 19. Mai 1981 in Kraft getretene Streichung der Gemeinde Ennetbürgen
aus Anhang 1 BewVF zu beachten hat. Der Erteilung der Bewilligung aufgrund
von Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB ist die Grundlage entzogen.
b) Die Beschwerdeführer wenden ein, die Anwendung des neuen Rechts
verstosse gegen das Rückwirkungsverbot. Sie verkennen damit den Begriff
der Rückwirkung. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist ein
Erlass rückwirkend, wenn bei der Anwendung des neuen Rechts an ein Ereignis
geknüpft wird, das vor seinem Erlass abgeschlossen ist. Keine Rückwirkung
im Sinne der Rechtsprechung liegt vor, wenn bei der Anwendung des neuen
Rechts lediglich auf Verhältnisse abgestellt wird, die zwar noch unter
der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten
des neuen Rechts aber andauern. Diese sogenannte unechte Rückwirkung
ist grundsätzlich zulässig (BGE 106 Ia 258, 104 Ib 219 E. 6, 101 Ia
85/6 E. 2). Im vorliegenden Fall ist der Zeitpunkt des Erwerbes des
Grundstücks massgebend. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer
stellt der Abschluss des obligatorischen Kaufvertrages keinen Erwerb
im Rechtssinne dar. Nach Art. 656 Abs. 1 ZGB wird ein Grundstück durch
Anmeldung ins Grundbuch erworben. Dass diese Anmeldung vorliegt, behaupten
die Beschwerdeführer nicht und kann im übrigen auch ausgeschlossen werden,
da Rechtsgeschäfte auf bewilligungspflichtigen Erwerb unwirksam bleiben,
solange die rechtskräftige Bewilligung nicht vorliegt (Art. 20 Abs. 1
BewB). Daraus folgt, dass das neue Recht anwendbar ist, soweit das
Bewilligungsverfahren nicht abgeschlossen ist. Die Grundsätze über die
Rückwirkung werden dadurch nicht verletzt.
c) Die Beschwerdeführer machen eher beiläufig geltend, die Streichung
Ennetbürgens sei nicht gerechtfertigt gewesen. Mit diesem Einwand sind
sie nicht zu hören. Ob die Wirtschaft eines Ortes vom Fremdenverkehr
abhängt und dieser der Ansiedlung von Gästen bedarf, war nach dem Willen
des historischen Gesetzgebers in letzter Instanz durch den Richter zu
entscheiden. Mit dem Erlass der BewVF wurde diese Aufgabe dem Bundesrat
zugewiesen. Diese Zuständigkeitsregelung ist nicht zu beanstanden
(vgl. BGE 102 Ib 30). Der Bundesrat verfügt in dieser Frage über einen
weiten Ermessensspielraum, welcher für das Bundesgericht verbindlich ist
(Art. 113 Abs. 3 und 114bis Abs. 3 BV). Das Bundesgericht kann daher sein
Ermessen nicht anstelle desjenigen des Bundesrates setzen. Insbesondere
hat es nicht die Zweckmässigkeit solcher Entscheide zu überprüfen, sondern
es untersucht nur, ob der Bundesrat sein Ermessen nach dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit ausgeübt hat (BGE 105 Ib 369/70 E. 11b mit Hinweis).
Die Vorinstanz begründete im angefochtenen Entscheid einlässlich,
warum sie dem Bundesrat die Streichung Ennetbürgens aus Anhang 1 BewVF
beantragte. Sie vertrat die Auffassung, mit dem Zweitwohnungsverkauf an
Personen im Ausland werde kein ausschlaggebender Beitrag zur Förderung
des Tourismus in Ennetbürgen geleistet. Sie wies ausserdem auf die
ihrer Ansicht nach negativen Begleiterscheinungen im Zusammenhang mit
dem Grundstückverkauf an Personen im Ausland hin. Die Beschwerdeführer
weisen zwar auf die Wichtigkeit des Tourismus hin, setzen sich jedoch mit
keinem Wort mit der Auffassung der Vorinstanz auseinander, der Verkauf
von Zweitwohnungen an Personen im Ausland sei gerade in Ennetbürgen nicht
unabdingbar und notwendig. Unter diesen Umständen besteht kein Anlass,
die Streichung Ennetbürgens als rechtswidrig zu betrachten.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass die mit Wirkung ab 19. Mai
1981 in Kraft getretene Streichung Ennetbürgens aus Anhang 1 BewVF die
Erteilung der Bewilligung gestützt auf Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB
grundsätzlich ausschliesst. Im folgenden bleibt zu prüfen, ob besondere
Verhältnisse vorliegen, welche die Erteilung der Bewilligung gebieten.
Erwägung 4
4.- (Es folgen Ausführungen darüber, dass keine besonderen Verhältnisse
vorliegen.)