BGE 107 IB 125
107 Ib 125
25. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 23 septembre 1981
dans la cause SASMA S.A. contre Tribunal administratif du canton de Genève
(recours de droit administratif) Regeste
Gewässerschutz (Art. 5 Abs. 2 AGSchV. Art. 8 und 20 VWF, Art. 13 TTV).
1. Richtlinien eines privaten Verbandes; Frage der Rechtsnatur offen
gelassen; Verhältnis zur AGSchV (E. 2 a und 2 c).
2. Ausnahmen nach Art. 20 VWF, wonach in der Zone A das Erstellen neuer
und das Erweitern bestehender Anlagen für flüssige Brenn- und Treibstoffe
untersagt ist; restriktive Auslegung, Sinn dieser Bestimmung (E. 2 b).
3. Wer eine Ausnahmebewilligung erlangen will, kann nicht unter
Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz auf ähnliche Werke wie das
geplante hinweisen, wenn diese zwar unter dem geltenden Recht ausgeführt
wurden, aber noch entsprechend dem alten Recht bewilligt worden waren
(E. 3).
Sachverhalt
A.- L'Etat de Genève est propriétaire de deux parcelles contiguës
Nos 2199 et 2201. La parcelle No 2199 est de trois mètres surélevée par
rapport à la parcelle No 2201.
En 1962, pour la parcelle No 2201, et en 1966, pour la parcelle No
2199, l'Etat de Genève a accordé à Sasma S.A., Société anonyme de stockage
et de manutention de produits pétroliers, deux servitudes personnelles de
superficie. Total Suisse S.A. et Cica S.A., partenaires de Sasma S.A., ont
aménagé sur ces terrains un dépôt d'hydrocarbures dont Sasma S.A. assure
l'exploitation. Cette installation, alimentée par un oléoduc construit en
1972, est divisée en quatre bassins reliés entre eux. Les bassins Nos 1
et 2, sur la parcelle No 2201, comportent chacun dix citernes d'un volume
total de 60'400 m3. Les bassins Nos 3 et 4, sur la parcelle No 2199,
comportent ensemble onze citernes d'un volume total de 60'900 m3. Toutes
ces citernes ont une hauteur de 20 m; le manteau de celles construites
sur la parcelle No 2201 est ainsi inférieur de 3 m à celui des citernes
construites sur la parcelle No 2199. L'installation sert, notamment,
à l'approvisionnement en carburant de l'aéroport de Genève/Cointrin.
Le Conseil d'Etat du canton de Genève a approuvé une carte cantonale
des zones de protection des eaux qui est entrée en vigueur le 1er juillet
1976. Ce plan a transféré le secteur de la Renfile où s'élèvent les dépôts
de Sasma S.A. en zone A, alors qu'il était antérieurement classé en zone
C. L'aéroport de Cointrin est lui-même classé en zone B et C.
Le 15 novembre 1977, Sasma S.A. a requis du Département des travaux
publics du canton de Genève l'autorisation de surélever de trois mètres
les vingt citernes des bassins sud 1 et 2, afin de les porter au même
niveau que les onze citernes des bassins nord 3 et 4 en conformité des
directives émises en 1975 par la Carbura. Cette surélévation a pour effet
d'augmenter le volume de l'installation de plus de 9000 m3, soit 7,5% de
son volume actuel. La commune de Vernier a donné un préavis défavorable
à la demande qui a été rejetée par décision du Département des travaux
publics du 2 mars 1978.
Sasma S.A. a recouru contre cette décision auprès de la Commission
de recours instituée par la loi genevoise du 25 mars 1961 sur les
constructions et les installations diverses (Commission de recours).
Le 21 novembre 1978, la Commission de recours, suivant le préavis de
l'Office fédéral de la protection de l'environnement, a admis le recours
de Sasma S.A. et annulé la décision du Département des travaux publics
du 2 mars 1978.
Le Département des travaux publics a formé, auprès du Tribunal
administratif du canton de Genève, un recours en réforme dans lequel il
soutient que le projet est contraire au droit fédéral et n'est justifié par
aucune raison spéciale, les normes de la Carbura sur lesquelles il se fonde
n'ont pas un caractère obligatoire et doivent céder le pas aux dispositions
contenues dans la législation fédérale. Le Tribunal administratif ayant
admis le recours et annulé la décision de la Commission de recours du
21 novembre 1978, Sasma S.A. a formé un recours de droit administratif
dans lequel elle conclut à ce que l'arrêt du Tribunal administratif soit
annulé et à ce que l'autorisation de construire lui soit accordée.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours pour les motifs suivants.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 2
2.- a) L'ordonnance du 19 juin 1972 sur la protection des eaux
contre leur pollution par des liquides pouvant les altérer (OPEL) a été
adoptée par le Conseil fédéral, en application notamment des art. 23,
25 et 26 LPEP. Elle est entrée en vigueur le 1er juillet 1972. Elle
s'applique à la construction, à l'équipement, à l'exploitation et à
l'entretien d'installations servant à l'entreposage, au transvasement et au
transport, ainsi qu'à la fabrication, au traitement, à l'utilisation, à la
transformation de liquides qui peuvent altérer les eaux et à l'élimination
de leur réseau. Les combustibles et les carburants liquides figurent parmi
les matériaux concernés par cette ordonnance (art. 1 al. 1 et 2). Il
est constant que les dépôts de la recourante sont assujettis à l'OPEL.
Il n'est pas davantage discuté que ce sont d'anciennes installations au
sens des art. 49 à 52 OPEL puisqu'elles ont été édifiées avant l'entrée en
vigueur de cette ordonnance, c'est-à-dire, comme l'a constaté le Tribunal
administratif, en 1962, pour les citernes des bassins sud et en 1967 et
1970 pour les citernes des bassins nord. Elles doivent donc faire l'objet
d'une mise en état afin de satisfaire aux exigences techniques prévues
à l'art. 3 OPEL ou d'atteindre un degré de sécurité approchant celui des
nouvelles installations (art. 49 al. 2 OPEL). Les prescriptions techniques
applicables à l'entreposage des liquides (PEL) adoptées par le Département
fédéral de l'intérieur le 27 décembre 1967 en application de l'art. 3
OPEL posent le principe que la construction, l'exécution et l'entretien
des réservoirs en acier, tels ceux de la recourante, sont soumis aux
directives de la Carbura (art. 13 PEL). Cet organisme, dont le siège est
à Zurich et qui réunit les importateurs de carburants et de combustibles
liquides en Suisse, est l'un de ceux qui sont appelés, en conformité de
l'art. 5 al. 2 OGPEP, à prêter de façon appropriée leur concours lors
de l'élaboration des prescriptions et des directives techniques dans
le domaine de la protection des eaux. Ses dernières directives ont été
adoptées en 1975. Elles prescrivent, notamment, que le niveau supérieur
du manteau des réservoirs en acier destiné à l'entreposage des carburants
et des combustibles liquides doit être uniforme dans toute l'installation
(ch. 2.1.7). Les directives antérieures, soit leur édition de 1953 (citée
nommément à l'art. 13 PEL), prévoyaient déjà qu'il était souhaitable de
conserver une hauteur uniforme des réservoirs à l'intérieur d'un groupe
(No 506). Contrairement à ce que paraît soutenir le Conseil d'Etat
dans sa réponse au recours de droit administratif, il est évident que
cette règle n'a pas été adoptée dans le but principal de la protection
contre l'incendie. Elle tend, bien plutôt, au premier chef, à éviter
des infiltrations d'hydrocarbures dans la nappe phréatique du fait de
l'écoulement de certains réservoirs dans des réservoirs à capacité plus
réduite, selon le principe des vases communicants.
On pourrait s'interroger sur la conformité de l'art. 13 PEL avec
l'art. 5 al. 2 OGPEP dans la mesure où ce texte paraît donner à des
particuliers, ce que soutient le Tribunal administratif, la compétence
d'édicter des normes générales et abstraites. D'un autre côté, on pourrait
se demander quel est le caractère de telles directives émises par des
particuliers: tout en demeurant des prescriptions strictement techniques,
sont-elles vraiment des règles de droit qui s'imposent aux administrés,
doivent-elles être assimilées à de simples règles de l'art? Ces questions
n'ont toutefois pas à être résolues en l'espèce. En effet, si on leur
attribue le caractère de règles de droit précisant les dispositions
adoptées directement par l'autorité étatique (cf. BLAISE KNAPP, La
collaboration des particuliers et de l'Etat à l'exécution des tâches
d'intérêt général, dans Mélanges Henri Zwahlen, p. 368, en particulier
n. 18), elles ne sont édictées qu'en vertu d'une délégation réglementaire
et doivent partant rester dans le cadre de cette délégation. Elles ne
sauraient ainsi entrer en contradiction avec le texte légal qui accorde
à l'organisme privé la compétence de les édicter. Si, au contraire, on
les considère comme de simples règles de l'art (cf. normes SIA), rien
n'interdit à l'autorité de s'y référer en vertu de son pouvoir général de
police. On peut relever à cet égard qu'en l'espèce le contrat de superficie
lui-même (art. 11) fait référence aux directives de la Carbura. Ces règles
de l'art ne peuvent naturellement, elles non plus, déroger à des règles
édictées dans l'intérêt public par l'autorité étatique.
b) Les mesures nécessaires à la protection des eaux souterraines ont
été placées par le législateur fédéral dans la compétence des cantons
qui doivent subdiviser leur territoire en secteurs de protection
des eaux, conformément aux directives fédérales et en tenant compte
des risques courus (art. 29 LPEP). Ces secteurs sont définis par les
art. 8 ss. OPEL. Hormis la zone S qui comprend les zones de captage
et leurs environs immédiats ainsi que les périmètres de protection des
eaux souterraines au sens de l'art. 31 LPEP, c'est dans la zone A que
sont classés les secteurs dans lesquels se forment des nappes d'eaux
souterraines qui, compte tenu de leur quantité et de leur qualité, se
prêtent le mieux à l'approvisionnement en eau. La zone B comprend les
régions aquifères d'un intérêt moindre et la zone C englobe le reste du
territoire cantonal.
La carte des zones de protection des eaux du canton de Genève, entrée
en vigueur le 1er juillet 1976, a classé en zone A la région où se trouvent
les installations de la recourante. Celles-ci sont depuis lors soumises
aux dispositions de l'art. 20 OPEL qui définit à quelles conditions des
combustibles et des carburants liquides peuvent être entreposés dans la
zone A. L'alinéa 1 institue l'interdiction de principe de construire dans
cette zone de nouveaux réservoirs et d'agrandir les réservoirs qui s'y
trouvent lorsque leur capacité utile est supérieure à 250'000 litres. Leur
dimension place incontestablement les installations de la recourante dans
cette catégorie. Or, sa demande d'autorisation de construire, déposée
officiellement afin d'adapter ces anciennes installations aux nouvelles
directives de la Carbura, a pour conséquence une augmentation sensible
(9 millions de litres) de la capacité actuelle de ses réservoirs. Elle
ne pouvait donc être agréée qu'à la condition que l'une des exceptions
prévues à l'art. 20 al. 2 OPEL soit remplie. C'est à juste titre que,
à part la recourante, personne n'a soutenu que tel ait été le cas en
l'espèce. Leur contexte, en particulier l'alinéa 3 qui suit, commande que
ces dispositions exceptionnelles soient interprétées restrictivement. Elles
ne concernent que deux cas bien précis qui sont éloignés de la situation
de la recourante.
1. Le premier (art. 20 al. 2 a OPEL) se rapporte à la localisation
obligatoire de dépôts dans cette zone du fait des nécessités de
l'approvisionnement d'une région précise et des régions avoisinantes. Cette
hypothèse n'entre pas en ligne de compte. L'espèce ne concerne en effet
qu'une augmentation de capacité d'un dépôt, importante certes en chiffres
absolus, mais sans signification notable pour l'approvisionnement de la
région que ce dépôt dessert; par ailleurs, l'adaptation aux nouvelles
directives ne postule nullement, contrairement à ce que pourrait laisser
supposer l'autorité administrative cantonale, une interdiction d'exploiter
impliquant le déplacement des installations dans une autre zone.
2. Le second (art. 20 al. 2 b OPEL) se rapporte à la garantie de
l'approvisionnement en énergie d'un grand consommateur.
Il convient de relever que le texte allemand de l'art. 20 al. 2
b OPEL n'a pas exactement la même teneur que les versions française et
italienne. Celles-ci déclarent en effet qu'une exception à l'interdiction
de construire de nouveaux réservoirs dans la zone A s'impose lorsque
"l'approvisionnement en énergie d'un grand consommateur installé dans la
zone A... ne peut être assuré..." (en italien: "installato nella zona A").
Le texte allemand ne précise pas que l'exception ne s'applique qu'à un
grand consommateur installé dans la même zone (zone A) que les réservoirs
qui l'approvisionnent.
La divergence de textes n'a aucun effet en l'espèce, dès lors
que l'approvisionnement du grand consommateur, savoir l'aéroport de
Genève-Cointrin, est assuré par les réservoirs existants et n'est pas
mis en cause; l'augmentation de la capacité des réservoirs n'aurait donc
pas pour but essentiel d'approvisionner ce consommateur; de surcroît,
l'arrêt attaqué n'impose nullement une réduction de la capacité actuelle
des réservoirs, ni la suppression ou le déplacement du dépôt.
Enfin le motif invoqué par la recourante et fondé sur les besoins
d'améliorer le stockage des carburants, eu égard à la pénurie d'énergie,
sort, comme on l'a relevé plus haut, du but assigné par le législateur à
l'art. 20 OPEL. Pour ces raisons, il n'y a pas lieu en l'espèce de faire
bénéficier la recourante de l'exception de l'art. 20 al. 2 b, quel qu'en
soit le texte.
c) On constate donc que la réalisation du projet de la recourante
visant à adapter ses installations aux prescriptions contenues dans
les nouvelles directives de la Carbura conduirait à une violation de
l'art. 20 OPEL. Une telle conséquence n'est pas admissible. Le but assigné
aux directives de la Carbura est en effet le même que celui poursuivi par
l'art. 20 OPEL. Dans les deux cas, il s'agit de dispositions qui tendent à
la mise en oeuvre des principes institués par la législation fédérale sur
la protection des eaux. Si les moyens sont différents, ils n'en sont pas
moins complémentaires. La volonté de se conformer à l'une de ces règles
ne peut, partant, servir de prétexte pour l'obtention d'une autorisation
de construire exceptionnelle dérogeant à l'autre règle. L'adaptation à
des normes techniques édictées pour des raisons de sécurité ne saurait
justifier une augmentation de la capacité d'un dépôt, équivalant à la
construction d'une installation de 9 millions de litres, dans une zone où,
en principe, elle est rigoureusement interdite du fait du danger qu'elle
représente pour la nappe phréatique.
Quoi qu'il en soit, une application stricte des directives de la
Carbura sur l'unification de la hauteur des manteaux de citerne n'exclut
nullement, à priori, que soit respectée l'interdiction d'augmenter la
quantité de combustibles et de carburants liquides entreposés dans la zone
A. La proposition de l'administration cantonale de réduire la hauteur des
citernes les plus élevées à celle des citernes les plus basses, qui a pour
conséquence de réduire la capacité d'entreposage et que, pour ce motif,
l'Office fédéral de l'environnement a estimé excessivement coûteuse, n'est
sans doute pas la seule solution concevable. Il est pour le moins curieux
que l'Office fédéral de l'environnement, considérant excessif le sacrifice
qui serait ainsi exigé de la recourante, se soit purement et simplement
rallié au projet de celle-ci, inadmissible au regard du texte clair de la
loi. Si l'autorité administrative estime que les conditions d'exploitation
actuelles des installations de la recourante exigent leur adaptation
aux nouvelles directives de la Carbura, il lui appartiendra d'examiner
une formule qui soit conciliable avec la règle impérative de l'art. 20
OPEL. On ne voit pas pourquoi, par exemple, l'élévation des citernes les
plus basses au niveau des citernes les plus élevées ne pourrait pas être
assortie de la cancellation parallèle de réservoirs pour une capacité utile
équivalente à l'augmentation de volume résultant de cette opération. Il
existe sans doute, également, d'autres mesures de sécurité envisageables,
propres à réduire dans des proportions raisonnables les risques inhérents
à la communication des divers éléments de l'installation.
C'est donc à bon droit que le Tribunal administratif a annulé la
décision de la Commission de recours qui autorisait Sasma S.A. à augmenter
de plus de 9000 m3 le volume utile de ses réservoirs.
Erwägung 3
3.- L'argument tiré par la recourante d'une violation de l'intérêt
public et du principe de la proportionnalité n'a pas de consistance.
On ne saurait contester sérieusement l'intérêt public à la base d'une
restriction, fondé au reste sur un texte légal clair, qui vise à éviter
l'entreposage de 9 millions de litres supplémentaires d'hydrocarbures
dans une zone hautement protégée. Il ne peut davantage être question
d'une violation du principe de la proportionnalité sous le prétexte
que l'autorité cantonale aurait méconnu que l'approvisionnement du
pays en produits pétroliers relève également de l'intérêt public. Cet
intérêt public incontestable n'est en effet pas en jeu ici. La demande
d'autorisation de construire n'avait pas pour but l'accroissement de
la capacité des installations litigieuses, celle-ci n'étant que la
résultante d'une mesure d'adaptation à des prescriptions de sécurité.
Sous un autre angle, l'arrêt attaqué ne postule nullement une réduction de
cette capacité, voire la suppression du dépôt ou son placement. Il laisse
la porte ouverte à toutes solutions raisonnables qui respecteraient les
exigences légales et se borne à exclure une augmentation de la capacité des
installations en dérogation aux impératifs légaux. C'est également en vain
que la recourante fait appel tant au principe de l'égalité de traitement
qu'à celui de la bonne foi. S'il est vrai que Coop Genève a construit
ou transformé ses dépôts dans la zone A de Vernier, après l'entrée en
vigueur de la carte des zones de protection des eaux, elle l'a fait sur
la base d'une autorisation qui lui avait été délivrée antérieurement, en
conformité du droit existant alors. Une interdiction d'exécuter les travaux
à la suite de l'entrée en vigueur du nouveau plan n'aurait été possible
que si les conditions pour la révocation de l'autorisation antérieurement
accordée avaient été remplies, ce que la recourante ne démontre pas. Quant
au principe de la bonne foi, il ne peut prévaloir, en principe, sur les
modifications législatives. De plus, la recourante n'a pas apporté le
moindre indice que des assurances formelles lui auraient été données par
l'autorité compétente pour que l'adaptation de son dépôt aux nouvelles
prescriptions techniques se fasse dans les formes souhaitées par elle.
Ce qui est déterminant en l'espèce, c'est que ni le Tribunal
administratif ni le Département n'ont, pour l'instant, posé l'exigence
d'une adaptation aux directives de la Carbura sollicitée spontanément par
la recourante. La lettre du Service cantonal des contrôles de la pollution
du 25 novembre 1977 ne traite nullement de l'obligation de surélever les
citernes lorsqu'elle parle de la remise en état de l'installation. Quant
au Département, ni dans son recours au Tribunal administratif, ni dans
sa réponse au recours de droit administratif, il n'a posé l'exigence de
l'application des directives de la Carbura.