BGE 107 IA 64
107 Ia 64
13. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
25. März 1981 i.S. Progressive Organisationen Basel gegen Regierungsrat
und Appellationsgericht als Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit; Verwendung von
Lautsprechern bei politischen Kundgebungen auf öffentlichem Grund.
Es bedeutet eine Verletzung der Meinungsäusserungs- und der
Versammlungsfreiheit, wenn eine kantonale Behörde anordnet, dass
jeweils während vier Wochen vor Wahlen und Abstimmungen die Benützung
von Lautsprechern bei politischen Veranstaltungen im Freien generell
untersagt sei.
Sachverhalt
A.- Die Progressiven Organisationen Basel (POB), rechtlich ein Verein,
veranstalteten am Samstag, dem 12. Mai 1979 auf dem Marktplatz in Basel
eine Kundgebung im Zusammenhang mit der eidgenössischen Volksabstimmung
vom 20. Mai 1979 über den Bundesbeschluss betreffend die Neuordnung der
Umsatzsteuer und der direkten Bundessteuer. Sie ersuchten am 7. April
1979 um die Bewilligung, an diesem Anlass eine Lautsprecheranlage
einsetzen zu dürfen. Die Verwaltungsabteilung des Polizeidepartementes
des Kantons Basel-Stadt lehnte das Gesuch am 10. April 1979 ab mit der
Begründung, gemäss einem Beschluss des Regierungsrates vom 20. Januar
1976 dürften vier Wochen vor Wahlen und Abstimmungen auf öffentlichem
Grund keine Lautsprecher zu Propagandazwecken verwendet werden. Die POB
rekurrierten ohne Erfolg zunächst an das Polizeidepartement und hernach
an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Den regierungsrätlichen
Entscheid zogen sie an das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht
weiter. Dieses wies den Rekurs mit Urteil vom 12. September 1980 ab.
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde der POB
gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Das Verwaltungsgericht bestätigte ebenso wie der Regierungsrat
und das Polizeidepartement die Verfügung vom 10. April 1979, mit der dem
Beschwerdeführer die Bewilligung zur Verwendung eines Lautsprechers bei
der Kundgebung vom 12. Mai 1979 verweigert worden war.
Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung der Meinungsäusserungs-
und der Versammlungsfreiheit geltend. Ausserdem beruft er sich auf das
Willkürverbot gemäss Art. 4 BV. Da dem Bundesgericht bei Beschwerden wegen
Verletzung von Freiheitsrechten grundsätzlich freie Prüfungsbefugnis
zusteht, und da hier keine Verfahrensfragen streitig sind, kommt der
Willkürrüge des Beschwerdeführers neben dem Vorwurf der Missachtung
der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit keine selbständige
Bedeutung zu.
a) Die Meinungsäusserungsfreiheit gewährleistet das Recht des
Bürgers, seine Meinung zu äussern, d.h. sie anderen bekanntzugeben
(BGE 104 Ia 94 E. 4, 378 E. 2 mit Hinweisen). Dieses Freiheitsrecht
wird vom Bundesgericht als ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes
anerkannt. Das gleiche gilt für das Recht auf freie Versammlung
(BGE 100 Ia 399 E. 4a mit Hinweisen). Dies bedeutet indessen
nicht die Anerkennung eines ungeschriebenen Demonstrationsrechts,
d.h. eines Anspruchs, auf öffentlichem Grund politische Veranstaltungen
durchzuführen. Solche Kundgebungen sind weitergehenden Beschränkungen
unterworfen als Versammlungen auf privatem Boden und andere Formen der
Meinungsäusserung. Da sie eine Form des gesteigerten Gemeingebrauchs
öffentlichen Grundes darstellen, darf ihre Durchführung von einer
Bewilligung abhängig gemacht werden, selbst wenn hiefür keine gesetzliche
Grundlage besteht. Der Behörde, welcher die Verfügung über den öffentlichen
Grund zusteht, kommt im Bewilligungsverfahren ein gewisses Ermessen zu;
doch ist sie bei ihrem Entscheid nicht nur an das Willkürverbot und
an den Grundsatz der Rechtsgleichheit gebunden. Sie hat überdies den
besonderen ideellen Gehalt der Freiheitsrechte, um deren Ausübung es
geht, in die Interessenabwägung einzubeziehen. Insoweit entfalten die
Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit ihre Wirkungen auch
bei Betätigungsformen, die mit einem gesteigerten Gemeingebrauch des
öffentlichen Grundes verbunden sind. Die Behörde hat die verschiedenen
Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen und
dabei dem legitimen Bedürfnis, Veranstaltungen mit Appellwirkung an die
Öffentlichkeit durchführen zu können, angemessen Rechnung zu tragen. ob
die Auffassungen, die durch die fraglichen Veranstaltungen verbreitet
werden sollen, der zuständigen Behörde mehr oder weniger wertvoll und
wichtig erscheinen, darf dagegen für den Entscheid über eine nachgesuchte
Bewilligung nicht ausschlaggebend sein (BGE 105 Ia 94 E. 3; 100 Ia 399
ff. E. 4 und 5).
b) Im vorliegenden Fall wurde dem Beschwerdeführer nicht untersagt,
am 12. Mai 1979 eine politische Kundgebung auf dem Marktplatz in Basel
durchzuführen. Die Behörde verweigerte ihm jedoch die Bewilligung, an
dieser Veranstaltung einen Lautsprecher zu benützen. Der Beschwerdeführer
wurde dadurch sowohl in der Meinungsäusserungs- als auch in der
Versammlungsfreiheit beeinträchtigt. Es ist bekannt, dass Ansprachen auf
öffentlichen Plätzen praktisch nur von den sich in unmittelbarer Nähe des
Redners aufhaltenden Personen richtig verstanden werden können, wenn zur
Verstärkung des gesprochenen Wortes keine Lautsprecheranlage verwendet
wird. Die Möglichkeit des Beschwerdeführers, eine politische Versammlung
im Freien abzuhalten und dort seine Ansichten zur Volksabstimmung vom
20. Mai 1979 einer breiteren Öffentlichkeit kundzugeben, wurde somit
erheblich eingeschränkt.
Ob diese Beschränkung der Meinungsäusserungs- und der
Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers zulässig war, ist nach den
gleichen Grundsätzen zu beurteilen, wie sie (unter E. 2a) mit Bezug
auf Versammlungsbewilligungen auf öffentlichem Grund dargestellt worden
sind. Dabei kommt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend feststellte,
dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entscheidende Bedeutung zu. Ein
staatlicher Eingriff hat demnach dann zu unterbleiben, wenn der
angestrebte Zweck auch mit weniger einschneidenden Massnahmen als mit
dem gerügten Eingriff erreicht werden könnte. Das Bundesgericht prüft
grundsätzlich frei, ob der angefochtene Entscheid mit den erwähnten
Prinzipien vereinbar ist. Es setzt indessen nicht sein Ermessen anstelle
desjenigen der kantonalen Behörden, und es übt Zurückhaltung, soweit es
um die Würdigung der besonderen örtlichen Verhältnisse geht (BGE 105 Ia
94 E. 3 mit Hinweisen).
Erwägung 3
3.- Das Verwaltungsgericht hat in Übereinstimmung mit dem
Polizeidepartement und dem Regierungsrat das Verbot der Verwendung eines
Lautsprechers auf dem Marktplatz nicht im Hinblick darauf bestätigt, dass
die für den 12. Mai 1979 vorgesehene öffentliche Veranstaltung konkret
mit besonderen Immissionen für die Bevölkerung verbunden gewesen wäre;
es stützte sich ausschliesslich auf den Regierungsratsbeschluss vom
20. Januar 1976, wonach für politische Veranstaltungen vor Wahlen und
Abstimmungen generell keine Bewilligungen zum Betrieb von Lautsprechern auf
öffentlichem Grund erteilt werden sollen. Das Polizeidepartement scheint in
Ausführung dieses Beschlusses seither solche Bewilligungen jeweils während
einer Zeitspanne von vier Wochen vor Wahlen und Abstimmungen untersagt zu
haben. Es kann demnach nur überprüft werden, ob diese allgemeine Regelung
vor der Bundesverfassung standhält.
a) Der Regierungsratsbeschluss vom 20. Januar 1976 stützt sich auf
einen Bericht des Polizeidepartements, von dem ohne Kommentar zustimmend
Kenntnis genommen wurde und der deshalb als Begründung des Beschlusses
gelten kann. Diesem Bericht ist zu entnehmen, dass das Verbot der
Verwendung von Lautsprechern für politische Anlässe auf öffentlichem
Grund in der Zeit vor Wahlen und Abstimmungen zum Zwecke der Erhaltung
einer wohnlichen Stadt angeordnet wurde. Das Departement legte dar, dass
1975 insgesamt 149 Lautsprecherbewilligungen erteilt worden seien, wobei
die starke Zunahme gegenüber dem Vorjahr (67 Bewilligungen) vor allem
auf die Nationalratswahlen zurückzuführen sei, dass die Bewilligungen
meistens für die nämlichen Standorte verlangt worden seien und dass die
grosszügige Bewilligungspraxis betreffend Lautsprecher für politische
Anlässe zu zahlreichen Beschwerden von Anwohnern geführt habe, die
sich durch die Lautsprecherdurchsagen belästigt fühlten. Es dränge sich
daher auf, vor Wahlen und Abstimmungen keine derartigen Bewilligungen
mehr zu erteilen. Aus Gründen der Rechtsgleichheit könnten dabei keine
Unterschiede nach Ort, Tageszeit usw. gemacht werden. Eine übermässige
Einschränkung der Freiheitsrechte bedeute ein solches generelles Verbot
nicht, da für politische Propaganda vor Wahlen und Abstimmungen genügend
andere Möglichkeiten blieben, die keine Belästigung der Öffentlichkeit
mit sich brächten. Es sei aber klar, dass nicht jede Art von politischer
Propaganda durch Lautsprecher verboten werden solle. So würden weiterhin
für Demonstrationen und Aktionen, die nicht im Zusammenhang mit Wahlen
und Abstimmungen stünden und die ohne den Einsatz von Lautsprechern
überhaupt nicht erfolgreich durchgeführt werden könnten, entsprechende
Bewilligungen erteilt, allerdings nur für Sprachdurchsagen und nicht
für das Abspielen von Musik. Selbstverständlich sei, dass für Volksfeste
und ähnliche Veranstaltungen (gedacht war offenbar vor allem an solche
sportlicher Natur) weiterhin Bewilligungen erteilt würden.
b) Die kantonale Behörde ist zwar befugt, zur Erhaltung
einer wohnlichen Stadt und vor allem zur Vermeidung übermässiger
Lärmimmissionen die Verwendung von Lautsprecheranlagen auf öffentlichem
Grund einzuschränken. Sie darf dabei aber den ideellen Gehalt der
verfassungsmässigen Rechte, insbesondere der Meinungsäusserungs- und
der Versammlungsfreiheit, nicht unberücksichtigt lassen, und sie hat
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Unter diesen beiden
Gesichtspunkten kann die hier in Frage stehende Regelung nicht geschützt
werden.
Wie dargelegt wurde, ist die Durchführung grösserer öffentlicher
Veranstaltungen im Freien zu Propagandazwecken ohne den Einsatz
von Lautsprecheranlagen praktisch nicht möglich. Regierungsrat und
Polizeidepartement haben dies denn auch anerkannt, indem sie im Beschluss
vom 20. Januar 1976 ausführten, es sei klar, dass nicht jede politische
Propaganda mittels Lautsprechern verboten werden solle. Indessen vermag
der Hinweis darauf, dass Bewilligungen für entsprechende Veranstaltungen
zu anderen Zeiten als jeweils vier Wochen vor Wahlen und Abstimmungen
erhältlich seien, nicht zu überzeugen. Wer bestimmte Mittel der
politischen Propaganda erlauben will oder muss, kann dieser Aufgabe
nicht dadurch nachkommen, dass er ihren Einsatz nur in einem Zeitpunkt
gestattet, in dem dafür lediglich ein geringes Interesse besteht. Die
Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit haben unter anderem gerade
den Sinn, innert der durch den Schutz der Polizeigüter gesetzten Grenzen
politische Propaganda betreiben zu dürfen, und es gehört zum Leben der
schweizerischen Demokratie, dass im Freien mitunter grössere politische
Anlässe stattfinden. Stehen aber keine Wahlen oder Abstimmungen bevor,
so haben die politischen Parteien und allenfalls weitere Organisationen,
die an der Behandlung politischer Fragen aktiv teilnehmen, kaum einen
Grund, Zeit und Kosten für solche Kundgebungen aufzuwenden, und die
Stimmbürger sind an entsprechenden Veranstaltungen auch nicht besonders
interessiert. Wenn also der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
bereit ist, ausserhalb der Periode von jeweils vier Wochen vor Wahlen
und Abstimmungen den Einsatz von Lautsprechern auf öffentlichem Grund
für politische Zwecke zu gestatten, so wahrt er die Meinungsäusserungs-
und die Versammlungsfreiheit wohl mehr nur der äusseren Form und weniger
der Sache nach.
Politische Kundgebungen im Freien vermögen ohne den Einsatz von
Lautsprecheranlagen ihren Zweck nur zum kleinen Teil zu erreichen. Wird
der Gebrauch solcher Anlagen, wie das nach der baselstädtischen
Regelung der Fall ist, für Perioden erhöhten politischen Interesses
vollständig untersagt, bedeutet das eine erhebliche Beeinträchtigung
der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit der politischen
Gruppen. Ein solcher Eingriff müsste freilich dann in Kauf genommen
werden, wenn die entgegenstehenden Interessen der Quartieranwohner
wirklich nicht anders geschützt werden könnten. Indessen beschränken
sich die diesbezüglichen Ausführungen der kantonalen Instanzen auf
Allgemeines. Es wird nicht dargelegt, welche Wohnquartiere mit wievielen
Anwohnern durch einzelne Veranstaltungen mit Lautsprecheranlagen etwa
auf dem Marktplatz, dem Barfüsserplatz und dem Claraplatz besonders
betroffen würden und weshalb es für die Bewohner dieser Stadtteile nicht
zumutbar sei, die unbestreitbaren Lärmimmissionen durch Lautsprecher
vielleicht ein- oder zweimal pro Wahl- oder Abstimmungstermin zu Zeiten
zu dulden, in denen im allgemeinen kein erhöhtes Ruhebedürfnis besteht,
also etwa an Samstagnachmittagen oder in den frühen Abendstunden. Wenn
der Regierungsrat die Auffassung vertritt, eine Aufteilung der
Bewilligungen für Veranstaltungen mit Lautsprecheranlagen nach Ort
und Zeit sei mit Rücksicht auf die Rechtsgleichheit nicht möglich,
so kann ihm nicht beigepflichtet werden. Wohl wird eine derartige
Regelung gewisse Schwierigkeiten bereiten, doch müssen diese in Kauf
genommen werden. Es wäre z.B. nicht von vornherein ausgeschlossen,
aus Gründen der Verkehrssicherheit die Verwendung von Lautsprechern
auf bestimmten Plätzen überhaupt zu untersagen. Hingegen werden die
Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit der politischen Gruppen
zu stark eingeschränkt, wenn gerade in der Zeit, in der das Bedürfnis
nach Durchführung von politischen Kundgebungen mit Lautsprechern besonders
ausgeprägt ist, nämlich in Wahl- und Abstimmungsperioden, die Verwendung
von Lautsprechern für politische Aktivitäten generell verboten wird. Die
angefochtene Regelung erscheint um so mehr als unverhältnismässig, als
nach den Ausführungen des Regierungsrates Bewilligungen zum Einsatz von
Lautsprecheranlagen für Volksfeste und Sportveranstaltungen weiterhin
erteilt werden, die Quartiereinwohner also bei solchen Gelegenheiten
die entsprechenden Immissionen zu dulden haben. Das Bundesgericht
hat zwar in einem zur Publikation bestimmten Urteil vom 19. November
1980 i.S. Rossy ein vom Staatsrat des Kantons Waadt ausgesprochenes
Verbot, mit Lautsprecherwagen zum Zwecke der politischen Propaganda
im Land herumzufahren, unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten
geschützt. Indessen bestand gegenüber der hier zu beurteilenden Sachlage
ein erheblicher Unterschied. Dort sollte sich die Propaganda an alle
Einwohner von Dörfern richten, die möglicherweise für das behandelte
Thema oder für den Standpunkt der propagandatreibenden politischen Gruppe
überhaupt kein Interesse hatten; hier dagegen darf man immerhin davon
ausgehen, dass sich die mit Lautsprechern zu verbreitenden Aussagen und
Ansprachen in erster Linie an ein Publikum richten, das sich eigens auf
den Platz der Veranstaltung begibt oder dort stehen bleibt und damit ein
gewisses Interesse bekundet.
Wie dem auch immer sei: Die Behörden dürfen dem Ruhebedürfnis der
Bewohner durchaus Rechnung tragen und übermässige Lärmimmissionen
auch im Zusammenhang mit politischen Veranstaltungen im Rahmen des
Verhältnismässigkeitsprinzips durch entsprechende Verbote verhindern,
doch ist es sinnwidrig und vor der Verfassung nicht haltbar, die
Verwendung von Lautsprechern bei politischen Anlässen im Freien zwar im
allgemeinen zu gestatten, aber ausgerechnet für die Periode der stärksten
politischen Aktivität zu verbieten, in der das Bedürfnis nach dem Gebrauch
von Lautsprechern besonders ausgeprägt ist. Hält nach dem Gesagten die
generelle Regelung gemäss Regierungsratsbeschluss vom 20. Januar 1976 vor
der Bundesverfassung nicht stand, so erweist sich auch der angefochtene
Entscheid, der sich auf diese Regelung stützt, als verfassungswidrig. Das
Urteil des Verwaltungsgerichts ist deshalb aufzuheben.