BGE 107 IA 286
107 Ia 286
58. Estratto della sentenza 6 novembre 1981 della II Corte di diritto
pubblico nella causa Unione cantonale associazioni venatorie e Bellintani
c. Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (ricorso di diritto
pubblico) Regeste
Derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBestBV); kantonale
Bestimmungen über die Benützung von Motorfahrzeugen bei der Ausübung der
Jagd (Art. 17bis des Tessiner Gesetzes über Jagd und Vogelschutz und Art.
15 der Vollzugsverordnung).
Die eidgenössische Gesetzgebung über den Strassenverkehr verbietet es
den Kantonen nicht, den Gebrauch von Motorfahrzeugen zum Transport von
Jägern, Waffen, Munition und sonstiger Jagdausrüstung einzuschränken,
um dadurch das Standwild und seine natürliche Umgebung zu schützen und
die Tätigkeit der Jagdaufseher zu erleichtern. Solche Bestimmungen, die
im übrigen von der nicht abschliessenden Aufzählung des Art. 29 Abs. 1 JG
erfasst werden, verletzen somit den Grundsatz der derogatorischen Kraft
des Bundesrechts nicht.
Sachverhalt
A.- Il 2 febbraio 1976 il Gran Consiglio della Repubblica e Cantone
del Ticino ha introdotto nella vigente legge cantonale sulla caccia e
la protezione degli uccelli del 7 luglio 1964 (LCC) un nuovo art. 17bis,
in virtù del quale il Consiglio di Stato poteva stabilire per regolamento
misure limitative concernenti l'uso di veicoli a motore per il trasporto
di cacciatori, armi, munizioni ed equipaggiamento. Il Consiglio di
Stato ha fatto uso della competenza conferitagli dal legislatore nel
nuovo regolamento d'applicazione della LCC del 16 agosto 1977 (RALCC):
secondo l'art. 15 di codesto regolamento, l'uso dei veicoli a motore per
il trasporto di cacciatori, armi, munizioni ed equipaggiamento è infatti
consentito esclusivamente su determinate strade, che sono menzionate dal
disposto stesso (lett. a e b).
Con risoluzione del 3 dicembre 1978 fondata sugli art. 31 e 32 LCC
e 1 RALCC, il Dipartimento cantonale dell'economia pubblica (DEP) ha
inflitto a Enzo Bellintani in Cadro una multa di 100.- franchi per aver
utilizzato un veicolo a motore per il suo trasporto, quello dell'arma
e della munizione e quello di due cani da caccia sulla strada demaniale
Vergeletto-Piano delle Cascine, non autorizzata ai cacciatori giusta gli
art. 17bis LCC e 15 RALCC.
Enzo Bellintani, a cui s'è associata l'Unione cantonale associazioni
venatorie (UCAV), ha impugnato questa decisione del Dipartimento dinanzi
al Tribunale cantonale amministrativo (TCA) con esposto del 19 dicembre
1979. Con sentenza del 1o aprile 1980 il TCA ha negato la legittimazione
ricorsuale dell'UCAV ed ha respinto per il resto il gravame, confermando
la pena pecuniaria applicata dal DEP ad Enzo Bellintani il 3 dicembre 1978.
Sia l'UCAV che Enzo Bellintani sono insorti con tempestivo ricorso
di diritto pubblico contro la sentenza del TCA, chiedendo al Tribunale
federale di annullarla e protestando spese e ripetibili. Secondo
i ricorrenti, gli art. 17bis LCC e 15 RALCC violano - fra l'altro
- l'art. 2 disp. trans. Cost. poiché invadono un campo retto dalla
legislazione federale sulla circolazione stradale.
Il Tribunale federale ha dichiarato irricevibile il gravame, in
quanto proposto dall'UCAV, e l'ha respinto, in quanto presentato da
Enzo Bellintani.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 4
4.- Secondo il ricorrente, adottando gli art. 17bis LCC e 15 RALCC e
limitando territorialmente l'uso dei veicoli a motore per l'esercizio della
caccia, tanto il Gran Consiglio quanto il Consiglio di Stato avrebbero
invaso un campo retto in primo luogo dalla legislazione federale e comunque
sottratto ai Cantoni giusta gli art. 3 e 106 LCS: ciò facendo, le autorità
cantonali avrebbero violato il principio della forza derogatoria del
diritto federale enunciato dall'art. 2 disp. trans. Cost.
a) Il principio della forza derogatoria del diritto federale
- che racchiude un diritto costituzionale del cittadino a' sensi
dell'art. 84 cpv. 1 lett. a OG (DTF 104 Ia 106/7 consid. 2a; MARTI, Die
staatsrechtliche Beschwerde, IV ediz., n. 38; AUBERT, Traité de droit
constitutionnel suisse, n. 665 e 1646) - è legato all'esistenza stessa
dello Stato federale e s'impone ogniqualvolta una regola del diritto
cantonale non è in armonia col diritto federale, indipendentemente
dal fatto che quest'ultimo poggi o meno sulla Costituzione (DTF 91 I
19 consid. 2). Nell'ambito del diritto pubblico, che qui interessa,
questo principio traduce la supremazia del diritto federale sul diritto
cantonale ("Bundesrecht bricht kantonales Recht"). Se in una materia di
diritto pubblico il legislatore federale ha fatto uso della competenza
attribuitagli dalla Costituzione ponendo regole esaustive, i Cantoni
non possono più legiferare nella stessa materia, quantomeno adottando
disposizioni diverse; per converso, allorché il diritto federale non
ha disciplinato in modo esauriente una determinata materia, i Cantoni
rimangono competenti per promanare disposizioni di diritto pubblico i cui
scopi convergano nondimeno con quelli già contemplati dal diritto federale
(DTF 101 Ia 506, 99 Ia 507, 625 consid. 6e, 97 I 503 segg. consid. 3a/3c,
91 I 21 consid. 5, 89 I 180 consid. 3b). È evidente tuttavia che il diritto
federale può prevalere sul diritto cantonale soltanto se le due normative
riguardano lo stesso campo e tendono a salvaguardare lo stesso interesse
collettivo; ed è altrettanto evidente che se il costituente (cfr. art. 3
Cost.) o il legislatore federale hanno riservato ai Cantoni la competenza
per regolamentare una determinata materia, le disposizioni cantonali si
applicano in modo esclusivo e fra i due diritti non può quindi sussistere
contraddizione alcuna (DTF 102 Ib 288 b, 89 I 180 segg., 88 I 290 segg.;
AUBERT, n. 661/662).
Per decidere se il principio della supremazia del diritto
federale è stato violato, ovverosia se v'è stata lesione dell'art. 2
disp. trans. Cost., si deve stabilire la portata rispettiva
delle disposizioni federali e cantonali che secondo il ricorrente
s'affrontano e si contrastano nella concreta fattispecie (cfr. DTF 89
I 180 consid. 3b). Tale questione e in modo più generale quella della
compatibilità delle disposizioni cantonali col diritto federale è esaminata
dal Tribunale federale liberamente, con pieno potere cognitivo (DTF 102 Ia
155 consid. 1, 96 I 716 consid. 3, 91 I 28 consid. 2, 85 I 21 consid. 9).
b) Nel caso in esame, le autorità ticinesi hanno adottato,
rispettivamente, gli art. 17bis LCC e 15 RALCC per proteggere l'ambiente
e la selvaggina nobile stanziale e per facilitare il controllo degli
agenti di sorveglianza. Come sottolinea il Consiglio di Stato nel suo
messaggio del 16 settembre 1975, delimitando l'uso dei veicoli a motore
nell'esercizio della caccia, si son volute ridurre la mobilità del
cacciatore e le facoltà di spostamento da una zona all'altra proprio
per proteggere gli ambienti montani e quindi gli habitat naturali
ancora esistenti, indispensabili per lo sviluppo della selvaggina
stanziale. Queste chiare finalità della normativa cantonale sono poi state
riconosciute e ribadite dalla Commissione della legislazione nel proprio
rapporto del 23 gennaio 1976. La detta Commissione ha rilevato infatti
che, mediante un uso illimitato e non responsabile dei veicoli a motore,
era possibile, per qualche cacciatore, spostarsi con eccessiva rapidità da
un posto all'altro e giungere così a disturbare o addirittura a colpire
in modo eccessivo un equilibrio biologico già fortemente compromesso. La
norma limitante l'uso dei veicoli a motore - che peraltro non creava un
novum ma si inseriva in una prassi legale già invalsa in altri Cantoni -
era da valutare inoltre nell'ambito delle attuali esigenze in materia di
protezione dell'ambiente: la sensibilità in questo campo era andata infatti
evolvendo, per cui di pari passo doveva evolvere anche l'esercizio della
caccia che doveva attuarsi ormai in modo da facilitare il mantenimento
dell'equilibrio biologico.
Da queste considerazioni si evince, senza possibilità d'equivoci,
che la misura limitativa adottata dalle autorità ticinesi non procede
manifestamente dall'art. 3 LCS poiché le norme che la contemplano non
sono destinate a regolamentare la circolazione stradale, ma sono volte
a disciplinare l'esercizio della caccia nel quadro della legislazione
cantonale: con la protezione dell'ambiente e della selvaggina, queste
norme perseguono quindi uno scopo ben preciso e tendono a salvaguardare
un aspetto specifico dell'interesse pubblico che non si confonde né
s'identifica con la sicurezza del traffico o con le esigenze della
circolazione stradale. Fra le norme federali e cantonali richiamate
dal ricorrente non v'è quindi identità d'oggetto e, per le ragioni già
esposte, non può quindi sussistere contraddizione alcuna. Basti osservare
in quest'ambito che il divieto d'utilizzare veicoli a motore sulle
strade non menzionate dall'art. 15 RALCC colpisce soltanto i cacciatori
nell'esercizio della loro arte, allorché trasportano armi, munizioni ed
equipaggiamento, ma non riguarda invece gli altri utenti che intendono
percorrere queste stesse strade per scopi diversi e comunque non legati
all'esercizio della caccia.
c) Secondo il ricorrente, il divieto di circolare emanato dal
Consiglio di Stato con l'art. 15 RALCC non sarebbe valido poiché non
è stato indicato in nessun posto con un segnale corrispondente ai sensi
dell'art. 5 cpv. 1 LCS. Anche questo argomento non cade però in acconcio:
non essendo la limitazione litigiosa basata sulla LCS, è evidente infatti
che il Cantone non era tenuto a posare appositi segnali o demarcazioni,
mentre la multa inflitta a Bellintani non è stata applicata per il mancato
rispetto d'un segnale stradale, ma per un'infrazione specifica alle norme
sulla caccia giusta gli art. 31 e 32 LCC e 1 RALCC.
d) Il ricorrente non pretende invece - almeno direttamente - che
le regole adottate nel Cantone Ticino per limitare l'uso dei veicoli a
motore nell'esercizio della caccia siano per avventura incompatibili con
le disposizioni della legge federale sulla caccia e la protezione degli
uccelli del 10 giugno 1925 (LCPU). A ragione.
La legge federale del 1925 è stata emanata dal legislatore in base alla
competenza concorrente limitata ai principi attribuitagli dall'art. 25
Cost. (cfr. AUBERT, n. 700/701 e 705). La Confederazione, pur lasciando
intatta la libertà che i Cantoni hanno in materia di caccia, ove dispongono
d'un diritto di regalia o meglio d'una specie di monopolio di tipo storico
e fiscale (DTF 95 I 499; AUBERT, n. 1954), ha tracciato infatti quelle
linee direttrici che essi debbono comunque rispettare, "prescrivendo quanto
esigono la polizia della caccia, la difesa della natura e la protezione
degli uccelli ed imponendo le regole d'una sana economia allo sfruttamento
di quel capitale che è la selvaggina del paese" (messaggio del Consiglio
federale del 20 marzo 1922, FF 1922 I pag. 317). Ora, l'art. 29 cpv. 1 di
codesta legge conferisce ai Cantoni il diritto di estendere le disposizioni
protettrici della stessa, specialmente riducendo la durata della caccia,
introducendo giorni di divieto, estendendo il divieto di cacciare ad
altre specie di selvaggina oltre a quelle protette dalla LCPU, fissando
l'altezza massima al garrese dei segugi, vietando di cacciare di notte e
la domenica, d'impiegare canotti a motore nella caccia della selvaggina
acquatica, di adoperare certe armi e certi arnesi, di organizzare battute,
istituendo nuove bandite e ampliando quelle esistenti. Con questo disposto,
il legislatore federale ha quindi concesso ai Cantoni ampie libertà,
limitandosi ad enumerare in modo esemplificativo e non già limitativo una
serie di misure con cui essi possano estendere, in un modo o nell'altro,
le norme di salvaguardia della legge federale. Stando così le cose, nemmeno
occorre esaminare se - come preteso dal TCA - le prescrizioni concernenti
l'uso dei veicoli a motore nell'esercizio della caccia emanate in casu
dall'autorità ticinese possano fondarsi direttamente sui diritti di regalia
riservati ai Cantoni dall'art. 31 cpv. 2 Cost. (cfr. sul tema: CHRISTEN,
Kantonale Regalien und Bundespolizeirecht, tesi Berna 1950, pagg. 118/21,
136 segg.; FAVRE, Droit constitutionnel suisse, II ediz., pag. 402;
MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung,
pagg. 170/72; DTF 96 I 553 segg. consid. 2a, 95 I 499/501 consid. 2):
queste prescrizioni, erette a protezione dell'ambiente e a particolare
tutela della selvaggina stanziale, ricadono infatti manifestamente sotto
l'art. 29 cpv. 1 LCPU e rientrano nel quadro esemplificativo tracciato
dal legislatore federale all'attenzione dei Cantoni, estendendo appunto
le disposizioni protettrici già contenute nella legge federale.
e) Se ne deve concludere, con il TCA, che le regole del diritto
cantonale contestate dal ricorrente sono compatibili anche con i principi
direttori della legislazione federale e non possono quindi urtare la forza
derogatoria del diritto federale. La censura di violazione dell'art. 2
disp. trans. Cost. risulta dunque infondata e dev'essere respinta.