BGE 106 IB 88
106 Ib 88
16. Arrêt de la IIe Cour de droit public du 13 juin 1980 dans la cause
Office fédéral de la justice c. Conseil d'Etat du canton de Fribourg, et
S.I. Ursy S.A. et S.I. Ursy Soleil S.A. (recours de droit administratif)
Regeste
Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland; Tragweite des
Art. 17 Abs. 1 lit. c BewB.
Wenn die Sache nach dieser Bestimmung der beschwerdeberechtigten
kantonalen Instanz überwiesen wird, hat diese von Amtes wegen über die
Bewilligungspflicht zu befinden (E. 2a). Das Bundesamt für Justiz ist
zur Intervention bei dieser Behörde nicht befugt und kann deshalb auch
keine Anträge stellen (E. 2b).
Sachverhalt
A.- Le 3 mai 1978, la Division fédérale de la justice a adressé une
lettre à la Commission pour l'autorisation de l'acquisition d'immeubles par
des personnes domiciliées à l'étranger du canton de Fribourg, à la suite
d'une enquête qu'elle avait faite au sujet de la propriété des actions des
S.I. Ursy S.A. et Ursy Soleil S.A., deux sociétés immobilières possédant
chacune un bien-fonds bâti dans la commune fribourgeoise d'Ursy, et dont
les actions avaient été cédées à un ressortissant allemand au bénéfice
d'une autorisation de séjour en Suisse pour y faire des études. En
droit, la Division signalait que l'autorité pénale fribourgeoise devrait
poursuivre l'infraction, conformément à l'art. 23 AFAIE, et que par
ailleurs l'autorité cantonale compétente, soit à Fribourg le Ministère
public, devrait agir en rétablissement de l'état de droit antérieur
(art. 22 AFAIE). La Division invoquait l'art. 258 PPF et le droit
de surveillance de la Division fédérale de la justice, qui ressort en
particulier des art. 12, 13 et 17 AFAIE et de l'art. 18 lettre c de l'OAIE
et concluait à ce que l'autorité cantonale soumette les S.I. Ursy S.A. et
Ursy Soleil S.A. au régime de l'autorisation, puis refuse celle-ci faute
d'intérêt légitime.
Par décision du 26 septembre 1978, la Commission pour l'autorisation
de l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger
du canton de Fribourg (ci-après: la Commission) a déclaré irrecevables
les conclusions de la Division. Elle a notamment retenu que l'autorité
cantonale ne devait jamais statuer d'office et que, selon l'art. 11 AFAIE,
seules les parties à l'acte avaient qualité pour la saisir.
Le Conseil d'Etat fribourgeois a rejeté le recours de la Division
fédérale de la justice formé contre la décision de la Commission, par
arrêté du 14 mai 1979. Il a considéré en bref que, jusqu'au jugement de
l'autorité de première instance, la procédure ressortit exclusivement au
canton, sous réserve de dérogations expresses. Le Conseil d'Etat a par
ailleurs interprété l'art. 17 al. 1 i.f. AFAIE, autorisant l'autorité
fédérale à saisir l'autorité cantonale inférieure, dans le même sens que
la Commission, à savoir que la Division n'était pas légitimée à prendre
des conclusions; au besoin, elle pouvait seulement transmettre le dossier
à l'autorité cantonale inférieure, pour que celle-ci prenne les mesures
préventives des art. 15 et 16 AFAIE.
L'Office fédéral de la justice a formé dans les 30 jours un recours
de droit administratif contre la décision du Conseil d'Etat.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Le litige des parties a trait avant tout à la portée de l'art. 17
al. 1 lettre c, 2e phrase AFAIE, selon lequel, lorsque aucune procédure
n'est pendante devant l'autorité cantonale de recours ou le Tribunal
fédéral, l'autorité fédérale qui est compétente pour requérir des
renseignements et ordonner des mesures provisionnelles "s'il y a lieu...
transmet l'affaire à l'autorité de première instance et à l'autorité de
poursuite pénale".
Selon l'art. 17 al. 4 AFAIE, le délai de recours est dans chaque cas
de dix jours. Or, de toute évidence, ce délai de recours ne s'applique
qu'aux décisions relatives à la fourniture de renseignements et à la
production de pièces, comme l'indique le titre de l'article et ainsi que
cela résulte de la nature incidente de telles décisions. Au contraire,
le texte de l'art. 17 AFAIE ne mentionne pas expressément les décisions
que peut être appelée à rendre l'autorité de première instance à laquelle
le dossier est transmis selon l'art. 17 al. 1 lettre c, 2e phrase,
AFAIE. C'est également ainsi qu'il faut comprendre l'art. 17 al. 2 AFAIE,
stipulant que "l'autorité cantonale" au sens du 1er al. lettre c AFAIE,
dont la décision peut être attaquée selon cette disposition, est l'autorité
qui statue sur l'obligation de fournir des renseignements et des pièces. Le
texte de l'art. 17 AFAIE est l'équivalent de l'art. 8a du projet du Conseil
fédéral (FF 1972 II p. 1271) à propos duquel le Conseil fédéral indiqua
aussi qu'il avait trait à la protection juridique contre des décisions
ayant pour objet l'obligation de fournir des renseignements (FF 1972 II
p. 1259/1260). Le recours doit donc être formé en l'espèce selon la règle
générale (art. 13 AFAIE) de l'art. 106 OJ. Comme la décision litigieuse
met fin à la cause, il ne s'agit point d'une décision incidente devant
être attaquée dans les dix jours. En l'occurrence, le recours a donc été
formé en temps utile. Répondant pour le surplus aux exigences légales,
il est ainsi recevable.
Erwägung 2
2.- La présente procédure pose deux questions qu'il convient de
distinguer nettement, soit d'une part celle de savoir dans quelle mesure
l'autorité cantonale de première instance peut et doit se saisir d'office
d'un cas - c'est-à-dire sans requête d'une partie à l'acte - et d'autre
part celle du rôle de l'Office fédéral de la justice dans la procédure
devant l'autorité cantonale de première instance.
a) L'autorité cantonale de première instance est chargée de statuer
d'une part sur l'assujettissement au régime de l'autorisation et, si
l'assujettissement est reconnu, sur l'octroi ou le refus de l'autorisation
d'acquérir (art. 11 al. 1 AFAIE). La loi ne dit pas clairement si
l'autorité peut agir d'office. La règle de base est qu'il appartient
aux parties à l'acte de requérir l'autorisation "au plus tard après la
conclusion" (art. 11 al. 2 AFAIE), expression qu'il faut raisonnablement
comprendre en ce sens que la requête doit être présentée au plus tard
peu après la conclusion; au besoin, le conservateur du registre foncier
et le préposé au registre du commerce renvoient les intéressés à requérir
l'autorisation (art. 21 AFAIE). Dans le cas particulier, il n'est toutefois
pas nécessaire de préciser d'une manière générale dans quelle mesure
l'autorité peut ou doit intervenir d'office, notamment en ce qui concerne
les actes qui ne sont pas soumis à une inscription au registre foncier ou
au registre du commerce (cf. art. 2 AFAIE); il suffit en effet de définir
son rôle dans le cadre d'une enquête selon les art. 15 ss. AFAIE. Ces
dispositions se rapportent aux enquêtes effectuées dans le cadre ou en
dehors d'une procédure administrative relative à l'assujettissement ou
à l'octroi d'une autorisation.
L'art. 17 al. 1 lettre c AFAIE prévoit qu'en dehors d'une procédure,
l'autorité cantonale ou l'autorité fédérale habilitée à recourir
est compétente pour statuer sur l'obligation de renseigner et sur
des mesures provisionnelles. "S'il y a lieu, celle-ci (c'est-à-dire
notamment l'autorité fédérale habilitée à recourir, soit l'Office fédéral
de la justice) transmet l'affaire à l'autorité de première instance et
à l'autorité de poursuite pénale."
Le message du Conseil fédéral ne renseigne pas sur la portée que les
auteurs de ce texte lui donnaient (FF 1972 II 1259/1260).
Le sens qu'il faut raisonnablement lui attribuer est que cette
transmission intervient après enquête de l'autorité fédérale; sinon,
il n'y aurait pas de raisons de lier cette règle à celle attribuant à
l'autorité fédérale la compétence d'enquêter et de statuer provisoirement;
cela est confirmé par la possibilité de transmettre l'affaire à l'autorité
de poursuite pénale, ce qui suppose que l'enquête ait révélé des charges
suffisantes à cet effet. Or la transmission du dossier après enquête, en
dehors de toute procédure pendante, suppose nécessairement que l'autorité
cantonale de première instance ait alors la faculté d'agir, même sans
requête, soit d'office. Ce serait en effet un non-sens de transmettre
le dossier à cette autorité uniquement afin que celle-ci le transmette à
son tour à l'autorité pénale ou à l'autorité chargée d'exercer l'action
civile. Il en résulte donc que dans ce cas, à tout le moins, l'autorité
doit exercer son pouvoir d'office et statuer sur l'assujettissement au
régime de l'autorisation, même sans requête des parties à l'acte. En
revanche, il n'en découle pas nécessairement qu'elle doive statuer
d'office sur l'octroi d'une autorisation; lorsque celle-ci n'est pas
d'emblée exclue, l'autorité à la faculté d'impartir aux parties un délai
pour la requérir et, faute de requête, de décider que l'autorisation est
considérée comme refusée (art. 21 al. 3 et 20 AFAIE par analogie).
b) Alors qu'avant la revision du 21 mars 1973, les possibilités de
recours de l'autorité fédérale étaient plus limitées que dans le texte
actuel, l'art. 11 AFAIE qui se rapporte à la procédure devant l'autorité
cantonale de première instance ne prévoit aucune intervention de l'autorité
fédérale devant elle; l'autorité fédérale ne peut attaquer le prononcé
de l'autorité de première instance que si l'autorité cantonale habilitée
à recourir ne le fait pas ou retire son recours (art. 12 al. 2 AFAIE);
ensuite, elle peut recourir au Tribunal fédéral (art. 13 AFAIE).
Il résulte ainsi clairement du système légal que l'exécution de l'AFAIE
est confiée en premier lieu aux cantons, sans intervention de l'autorité
fédérale devant la juridiction cantonale de première instance. Devant
celle-ci, l'Office fédéral de la justice n'a donc pas qualité de partie
et ne saurait, partant, y prendre des conclusions.
L'art. 17 al. 1 lettre c AFAIE ne déroge point à ce système dans
l'hypothèse où l'Office fédéral de la justice transmet le dossier pour
décision à l'autorité de première instance.
Erwägung 3
3.- Il ressort des considérations qui précèdent que c'est à tort que
l'Office fédéral de la justice a pris des conclusions devant l'autorité
cantonale de première instance, à l'égal d'une partie qu'il n'était point
à ce stade de la procédure, et que c'est également à tort que l'autorité
fribourgeoise de première instance n'a pas exercé son pouvoir d'office
sur la base du dossier qui lui était transmis.
La cause doit donc lui être renvoyée pour instruction au sens du
présent arrêt.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet partiellement le recours et annule l'arrêt attaqué; partant,
renvoie la cause à la Commission pour l'autorisation de l'acquisition
d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger du canton de
Fribourg pour instruction au sens des considérants.