BGE 106 IB 34
106 Ib 34
7. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 29. Februar 1980 i.S. Genossenschaft Getreidesammelstelle
Thalheim gegen EGV, Bachmann u. Kons. und Eidg. Getreidekommission
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Ermächtigung zum Betrieb einer regionalen Sammelstelle für
Inlandgetreide. Art. 99 lit. d OG.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verweigerung
einer Ermächtigung zum Betrieb einer Sammelstelle im Sinne von Art. 10bis
der V 1 zum Getreidegesetz (SR 916.111.01). Rechtsnatur der Ermächtigung
(E. 1).
2. Voraussetzungen und Bedingungen der Bewilligung im Sinne von
Art. 10bis der V 1 zum Getreidegesetz.
a) Wesen der Ermächtigung zum Betrieb einer Sammelstelle (E. 2 lit. a
und b). b) Abgrenzung des Einzugsgebietes einer Sammelstelle (E. 2
lit. c).
c) Anstatt das Einzugsgebiet abzugrenzen, kann die Getreideverwaltung
auch die Übernahmekapazität der Sammelstelle beschränken (E. 2 lit. d).
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Gemäss Art. 99 lit. d OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
unter anderem unzulässig gegen die Erteilung oder Verweigerung von
Konzessionen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt.
Die Beschwerdegegnerinnen machen geltend, die Ermächtigung zur
Errichtung einer Getreidesammelstelle sei eine solche Konzession, es
sei daher auf die Beschwerde nicht einzutreten. Auch der angefochtene
Entscheid spricht von der strittigen Ermächtigung als von einer Konzession.
Die Ermächtigung zum Betrieb einer regionalen Sammelstelle
gemäss Art. 10bis der V 1 zum Getreidegesetz (SR 916.111.01) ist im
Rahmen der Getreideordnung zu sehen. Der Getreide-, insbesondere
der Brotgetreideanbau, ist vornehmlich aus Gründen der Sicherung
der Landesversorgung aufgrund von Art. 23bis und 31bis Abs. 3 lit. e
BV Gegenstand einer einlässlichen Regelung. Die Getreideordnung als
Ganzes versucht einerseits die Getreide- und Brotqualität zu fördern
(vgl. Art. 17 und 36 des Getreidegesetzes vom 20. März 1959, GetrG, SR
916.111.0), andererseits bezweckt sie namentlich durch die Pflicht des
Bundes, gutes Getreide zu interessanten Preisen zu übernehmen, Anreize
für den vermehrten Anbau zu vermitteln (Art. 8 ff. GetrG). Der durch
die zentrale Stellung der Handels- und Gewerbefreiheit liberal geprägten
schweizerischen Wirtschaftsverfassung entsprechend, statuiert Art. 23bis
der Bundesverfassung kein Monopol für den Ankauf von Getreide. Die
Produzenten sind folgedessen nicht verpflichtet, ihr Korn dem Bund
abzuliefern (vgl. Art. 9 GetrG), der Bund versucht nur, günstige
Übernahmebedingungen zu gewährleisten. Die Übernahme erfolgt gemäss
Art. 8 GetrG direkt vom Produzenten, wobei dies durch Vermittlung einer
Sammelstelle geschehen kann. Nachdem die Bundesverfassung dem Bund nicht
das ausschliessliche Recht zur Abnahme und zum Sammeln des Getreides
vorbehält, stellt die umstrittene Ermächtigung auch keine Konzession im
eigentlichen Sinne, d.h. keine sogenannte Monopolkonzession dar, mit
welcher dem Privaten das Recht übertragen wird, eine wirtschaftliche
Tätigkeit auszuüben, welche nach der Rechtsordnung an sich dem
Gemeinwesen zusteht (vgl. GRISEL, Droit administratif suisse, S. 143);
um eine Sondernutzungskonzession, welche Rechte verleiht, die sich aus
der hoheitlichen Herrschaft über öffentliche Sachen ableiten, handelt es
sich hier ohnehin nicht.
Fraglich ist eher, ob die Ermächtigung nach Art. 10bis der V 1
zum GetrG als eine sogenannte Konzession des öffentlichen Dienstes
anzusprechen sei, welche allerdings gegenüber der eigentlichen Konzession
Besonderheiten aufweist. Mit dieser Konzession wird einem Privaten das
Recht verliehen, in seinem Namen und auf seine Rechnung eine öffentliche
Aufgabe zu versehen (GRISEL, aaO, S. 143; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 157; B. HANHARDT, La concession de
service public, étude de droit fédéral et de droit vaudois, thèse 1977,
S. 32). Eine derartige Übertragung eigentlicher Verwaltungsbefugnisse
auf die Sammelstelle findet hier indessen nicht statt. Art. 10 Abs. 3
der V 1 charakterisiert die Sammelstellen als Unternehmen, die Getreide
"im Auftrag der Produzenten behandeln (reinigen, trocknen usw.) und für
die Ablieferung an den Bund bereitstellen oder lagern". Der Bund will
den Getreideanbau durch Sicherung des Absatzes unterstützen. Nur die
Übernahme des Getreides von den Sammelstellen ist daher Bundesaufgabe,
nicht hingegen das Sammeln und Bereitstellen des Korns. Die Rechtsstellung
der Sammelstelle unterscheidet sich auch grundlegend von derjenigen
des Leiters einer Ortsgetreidestelle. Gemäss ausdrücklicher Regelung
handelt dieser im Auftrag und als Vertrauensmann der Verwaltung (Art. 3
Abs. 1 der V 1), untersteht einer strengen Verwaltungshierarchie (Art. 3
Abs. 1, 4-6 der V 1), und seine Verantwortlichkeit richtet sich nach dem
Verantwortlichkeitsgesetz, dem nur unterstellt ist, wer einen öffentlichen
Dienst besorgt (Art. 19 VG). Entsprechende Vorschriften fehlen für
die Sammelstelle. Dass der Gesetz- und der Verordnungsgeber sich nicht
veranlasst sahen, die Rechtsstellung, insbesondere die Verantwortlichkeit,
der Sammelstelle und diejenige der Ortsgetreidestelle, welche beide
die Übernahme des Getreides vom Produzenten an den Bund vermitteln,
übereinstimmend zu regeln, lässt sich nur daraus erklären, dass nicht
die Absicht bestand, auch die Tätigkeit der Sammelstelle zum öffentlichen
Dienst auszugestalten. Unter diesen Umständen kann die Ermächtigung zum
Betrieb einer regionalen Sammelstelle i.S. von Art. 10bis Abs. 1 der
V 1 zum Getreidegesetz nicht als Konzession des öffentlichen Dienstes
verstanden werden. Sie stellt eine Bewilligung eigener Art dar. Soweit
die Erteilung der Ermächtigung davon abhängt, dass der Gesuchsteller
über die nötigen Einrichtungen und Räumlichkeiten zur Abnahme des
Getreides verfügt, hat sie den Charakter einer Polizeierlaubnis; soweit
sie gewährleisten soll, dass die Sammelstelle durch ein ausreichendes
Einzugsgebiet existenzfähig ist und zugleich bereits bestehende
Sammelstellen nicht in ihrem Fortbestand gefährdet, handelt es sich um
eine wirtschaftspolitisch motivierte Bewilligungspflicht. Diese ist nicht
der Konzession gleichzustellen, und zwar auch nicht im Zusammenhang mit
Art. 99 lit. d OG; der Gesetzgeber hat entgegen dem damaligen Entwurf des
Bundesrates auf den Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen neben der Konzession
ausdrücklich verzichtet (vgl. BBl 1965 II 1336, Art. 100 lit. h).
Die Ermächtigung zum Betrieb einer Getreidesammelstelle hat
allerdings eine gewisse Ähnlichkeit mit der Bewilligung zum Betrieb einer
Milchsammelstelle (Art. 8 des Milchbeschlusses vom 29. September 1953;
SR 916.350). In bezug auf diese Bewilligungen nahm das Bundesgericht in
BGE 89 I 329 an, es handle sich um eine Konzession, und zwar sinngemäss
um eine Konzession des öffentlichen Dienstes. Dies vermag indessen die
Verneinung des Konzessionscharakters für die hier strittige Ermächtigung
nicht in Frage zu stellen. Der Bund hat auf dem Gebiete der Milchverwertung
eine weit straffere Ordnung geschaffen und eine grössere Verantwortung
für eine zweckmässige Milchverwertung auf sich genommen als im Bereich
der Landesversorgung mit Brotgetreide. Es drängt sich daher nicht auf,
die beiden Ermächtigungen gleich zu behandeln. Im übrigen wurde damals der
Charakter der Bewilligung zur Errichtung einer Milchsammelstelle nicht
im Zusammenhang mit Art. 99 lit. d OG untersucht (vgl. hiezu auch BGE
97 I 473).
Die Ermächtigung zur Eröffnung einer Getreidesammelstelle ist daher
keine Konzession im Sinne von Art. 99 lit. d OG; auf die Beschwerde ist
somit einzutreten.
Erwägung 2
2.- a) Art. 23bis BV überträgt dem Bund weitgehende Befugnisse
zur Sicherung der Versorgung des Landes mit Brotgetreide. Das
Getreidegesetz, das den Verfassungsartikel ausführt, schafft für
den Bund die Möglichkeit, vom Produzenten unmittelbar Inlandgetreide
zu übernehmen. Die Übernahme des Getreides hat der Bundesrat in den
Art. 10 ff. der V 1 zum Getreidegesetz geordnet. Diese Regelung wurde
im Jahre 1963 infolge der veränderten landwirtschaftlichen Arbeitsweisen
einer Revision unterzogen. Insbesondere sollte dabei dem Umstand besser
Rechnung getragen werden, dass die mechanisierten Erntemethoden vermehrt
Nachbehandlung des Getreides durch Reinigungs- und Trocknungsstellen und
längeres Lagern erfordern. In diesem Zusammenhang wurde die Stellung
der Getreidesammelstellen, welche diese Nachbehandlung erbringen, neu
und einlässlicher umschrieben. Die Organisation und der Betrieb der
Sammelstelle wurde namentlich in Art. 10bis geregelt, dessen Abs. 1 hier
vor allem von Bedeutung ist und der wie folgt lautet:
"Zum Betrieb einer regionalen Sammelstelle für Inlandgetreide (Art.
10 Abs. 3) bedarf es der vorgängigen Ermächtigung durch die
Verwaltung. Sie
kann an Unternehmen erteilt werden, welche über die nötigen
Einrichtungen und Räumlichkeiten verfügen, um den in Art. 10 Abs. 3
erwähnten Zweck erfüllen zu können. Die zu schaffende Sammelstelle
muss über ein angemessenes Einzugsgebiet verfügen. Die Wahl ihres
Standortes unterliegt der Genehmigung durch die Verwaltung. Diese kann
das Einzugsgebiet jeder
Sammelstelle festsetzen, wobei die beteiligten Kantone anzuhören
sind. In
der Ermächtigung der Verwaltung wird festgelegt, ob die Sammelstelle das
Getreide getrennt für jeden einzelnen Produzenten oder kollektiv
abliefert.
Die Verwaltung kann die Ermächtigung für den Betrieb einer Sammelstelle
widerrufen, wenn sich diese nicht an die gesetzlichen Bestimmungen
oder die ihr auferlegten Bedingungen hält."
b) Art. 10bis der V 1 muss im Zusammenhang mit der Getreideordnung
als Ganzes verstanden werden. Die Getreideordnung will trotz ungünstiger
tatsächlicher Verhältnisse eine Getreidewirtschaft ermöglichen und
versucht daher, die Getreideproduzenten in verschiedener Hinsicht
zu begünstigen. Ihr Ziel und ihre Mittel werden massgebend von der
freiheitlichen Grundeinstellung der schweizerischen Verfassung mitbestimmt.
Dieser ist bei wirtschaftspolitischen Entscheidungen Rechnung zu tragen
und zwar auch in jenen Bereichen, in denen die Handels- und Gewerbefreiheit
vom Einzelnen nicht unmittelbar angerufen werden kann.
Die technische Entwicklung bedingt eine gewisse Konzentration der
Annahmestellen auf leistungsfähige Betriebe, die in der Lage sind, die
Nachbehandlung des geernteten Getreides fachmännisch und wirtschaftlich
durchzuführen. Die erhöhten Anforderungen an die Sammelstellen ziehen
grössere Investitionen nach sich und setzen zugleich einen gesicherten
Kundenkreis voraus. Diese Überlegung steht hinter der Voraussetzung des
Art. 10bis, dass eine Sammelstelle über ein angemessenes Einzugsgebiet
verfügen muss, wenn sie zum Betrieb ermächtigt werden will, und die
Standortwahl unterliegt deswegen der Genehmigung durch die Verwaltung. An
sich ist es zunächst Sache des Gesuchstellers, nachzuweisen, dass die
geplante Sammelstelle in einer Gegend liegt, wo ein Bedürfnis für eine
weitere Sammelstelle besteht, ohne dass im Gesuch das in Betracht fallende
Einzugsgebiet genau umschrieben zu sein braucht.
Eine solche Bewilligungspflicht mit Bedürfnisnachweis ist im Lichte
von Art. 8 Getreidegesetz gesetzmässig. Diese Bestimmung wurde 1964
neu gefasst, um den schon 1963 erlassenen Art. 10bis der V 1 auf
eine entsprechende gesetzliche Grundlage zu stellen (Botschaft des
Bundesrates vom 3. Juli 1964, BBl 1964 II 66). Genügen die bestehenden
Ortsgetreidestellen und Sammelstellen im Hinblick auf eine möglichst
zweckmässige und kostensparende Ablieferung des Brotgetreides, so kann
demnach die Eröffnung einer neuen Sammelstelle verweigert werden; die
Getreideverwaltung darf und soll in diesem Zusammenhang Strukturpolitik
treiben.
c) Gemäss Art. 10bis Abs. 1 6. Satz der V 1 kann die EGV, soweit
es nötig ist, das Einzugsgebiet jeder Sammelstelle festsetzen, wobei
die beteiligten Kantone anzuhören sind. Wo dies geschieht, dürfen
die Sammelstellen nur noch Brotgetreide aus dem ihnen zugewiesenen
Einzugsgebiet abnehmen.
Die EGV hat die Einzugsgebiete so abzugrenzen, dass den beteiligten
Sammelstellen eine hinreichende Existenzgrundlage erhalten bleibt bzw.
verschafft wird. Die Gebietsabgrenzung muss daher auf die bisherige
Tätigkeit der bereits bestehenden Sammelstellen Rücksicht nehmen, damit
sie lebensfähig bleiben. Es würde dem Sinn der Regelung widersprechen,
wenn neuen Sammelstellen ein angemessenes Einzugsgebiet zugewiesen
würde, mit der Folge, dass bereits bestehende Sammelstellen ihr
existenzsicherndes Einzugsgebiet einbüssen. Das bedeutet nicht, dass ein
einmal abgegrenztes Gebiet nicht mehr zum Nachteil einer Sammelstelle
verändert werden darf; diese hat auch keinen Anspruch darauf, dass in
ihrer Nähe keine neuen Sammelstellen bewilligt werden. Es ist jedoch den
Interessen der betroffenen Sammelstellen ausreichend Rechnung zu tragen,
es ist insbesondere ihre Wirtschaftlichkeit zu erhalten und dabei auf die
getätigten Investitionen Rücksicht zu nehmen. Änderungen müssen sachlich
gerechtfertigt und vom Bestreben geleitet sein, eine zweckmässige und
kostensparende Übernahme des Getreides zu ermöglichen. Das hat zur Folge,
dass auch geographische und topographische Gegebenheiten bei der Abgrenzung
zu berücksichtigen sind. Die Festsetzung des Einzugsgebiets durch die
Verwaltung kann erst aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung erfolgen
und wird grundsätzlich die Ausnahme bilden. Gemäss dem Antrag des Finanz-
und Zolldepartementes an den Bundesrat vom 25. Juni 1963 auf Erlass
von Art. 10bis sah man die behördliche Festsetzung des Einzugsgebietes
nur für Fälle vor, in denen sich aus der Konkurrenz von Sammelstellen
Schwierigkeiten oder Streitigkeiten ergeben oder zu befürchten sind.
d) Anstelle der Festsetzung des Einzugsgebietes kann die
Getreideverwaltung unter gewissen Umständen auch die Kapazität einer
Sammelstelle beschränken, obwohl dies in der V 1 zum Getreidegesetz
nicht ausdrücklich erwähnt wird. Das Bundesgericht hat schon in seinem
unveröffentlichten Urteil Suter vom 21. Dezember 1979 ausgeführt,
es könnten infolge der Möglichkeit der Sammelstellen, ihre Tätigkeit
frei zu entfalten, Verhältnisse entstehen, welche die Abgrenzung eines
Einzugsgebietes im Sinne von Art. 10bis der V 1 für neue Sammelstellen
jedenfalls ohne gleichzeitige Neuumschreibung der Einzugsgebiete
bestehender Sammelstellen ausserordentlich erschweren oder praktisch
verunmöglichen. Eine Beschränkung der Aufnahmekapazität der neuen
Sammelstelle oder der neuen Filiale vermeidet unter Umständen die
schweren Eingriffe in bestehende Geschäftsbeziehungen, die sich
bei einer nachträglichen Festsetzung des Einzugsgebietes nicht
vermeiden lassen. Eine Beschränkung der Aufnahmekapazität, die
noch in beschränktem Umfang einen freien Wettbewerb zulässt, dient
deshalb unter Umständen ebensogut, ja besser als die Festsetzung eines
Einzugsgebietes der Verwirklichung des Zwecks der Getreideordnung,
lebens- und leistungsfähige Sammelstellen zu erhalten. Die Praxis der
EGV, die unter Umständen das Mittel der Kapazitätsbegrenzung anstelle
der Abgrenzung fester Einzugsgebiete einsetzt, ist deshalb im Hinblick
auf die vom Getreidegesetz verfolgten Ziele nicht zu beanstanden. Doch
müssen die Kantone bei einer Kapazitätsbegrenzung in gleicher Weise
angehört werden wie bei der Festsetzung von Einzugsgebieten; dies dient
der bestmöglichen Abklärung der örtlichen Verhältnisse, der Bedürfnisse
der Kantone und der raumbedeutsamen Auswirkungen der zu treffenden Regelung
(unveröffentlichtes Urteil i.S. Suter vom 21. Dezember 1979, E. 4).