BGE 106 IB 252
106 Ib 252
37. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 10.
Oktober 1980 i.S. Hans Schmidli gegen Regierungsrat des Kantons Zürich
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
SVG - Art. 22 ff. der Verordnung über Haftpflicht und Versicherung
im Strassenverkehr vom 20. November 1959 (VVV).
1. Bedeutung der Richtlinien der Vereinigung der Chefs der Kantonalen
Motorfahrzeugkontrollen vom 11. Mai 1978 für die Gesetzesauslegung (E. 1).
2. Zulässigkeit des Entzugs eines kollektiven Fahrzeugausweises
aufgrund einer begründeten Praxisänderung (E. 2).
3. Hinreichende Gründe für die Erteilung oder Weiterbelassung eines
Kollektivfahrzeugausweises gemäss Art. 23 Abs. 3 lit. a VVV können sich
nicht bloss aus dem Nachweis eines genügenden Umsatzes, sondern auch
einer genügenden Anzahl Gelegenheiten zur Verwendung der Händlerschilder
ergeben. Anwendung auf Bootsbaubetriebe (E. 3).
Sachverhalt
A.- Hans Schmidli betreibt in Kilchberg/ZH ein Bootsbaugeschäft. Er
ist auch Vertreter für "Mercury"-Bootsmotoren und Bootsanhänger,
welche die Firma Dellsperger herstellt; er führt in seiner
Werkstatt Bootsreparaturen und -überholungen sowie Revisionen und
Reparaturen an Dellsperg-Bootsanhängern aus. Seit 1963 besitzt er einen
Kollektivfahrzeugausweis und das entsprechende Händlerschild ZH 39'912
für Anhänger an Motorfahrzeugen.
Im Rahmen der Einführung neuer, mit dem Buchstaben "U" versehener
Händlerschilder überprüfte das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich bei
den bisherigen Inhabern von Kollektivfahrzeugausweisen die Voraussetzungen
der Weiterbelassung dieser Kollektivversicherung. Mit Verfügung
vom 4. April 1979 entzog das Strassenverkehrsamt Hans Schmidli das
Händlerschild ZH 39'912 sowie den entsprechenden Kollektivfahrzeugausweis,
da er anlässlich der Umsatzprüfung nur einen bescheidenen Umsatz habe
nachweisen können.
Eine Beschwerde Hans Schmidlis gegen diese Verfügung wurde vom
Regierungsrat des Kantons Zürich abgewiesen. Das Bundesgericht heisst
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde Hans Schmidlis gut aus folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Das Bundesgericht hat im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren gemäss Art. 104 lit. a OG grundsätzlich nur zu prüfen,
ob die angefochtene Verfügung Bundesrecht, d.h. die einschlägigen
Verordnungen, Gesetze, Staatsverträge und Verfassungsbestimmungen,
verletzt. Kreisschreiben, Dienstanweisungen oder Verwaltungsverordnungen
enthalten dagegen keine Rechtssätze. Das Bundesgericht ist daran
nicht gebunden. Die angefochtene Verfügung ist direkt auf ihre
Bundesrechtmässigkeit zu überprüfen (BGE 105 Ib 139 ff. E. 1, 2 mit
Hinweisen, vgl. auch BGE 104 Ia 163 f.). Die Richtlinien der Chefs der
kantonalen Motorfahrzeugkontrollen enthalten, wie die Vorinstanz zu
Recht ausführt, keine Rechtssätze. Derartige Richtlinien können zwar
insofern berücksichtigt werden, als sie Grundsätze enthalten, die die
Ansicht von Sachverständigen über die Gesetzesauslegung wiedergeben und
den mit der Gesetzesanwendung betrauten Behörden dazu dienen sollen,
die einschlägigen Bestimmungen rechtsgleich und anhand sachgemässer
Kriterien anzuwenden. Solche Richtlinien sind jedoch nicht wie Rechtssätze
zu verstehen und dürfen deshalb namentlich nicht schematisch angewendet
werden oder die dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung
des Bundesrechtes vereiteln oder erschweren. Ausnahmen müssen daher
selbst dann möglich sein, wenn die Regelung in den Richtlinien,
die selbstverständlich über eine Konkretisierung der bundesrechtlich
umschriebenen Voraussetzungen nicht hinausgehen darf, im allgemeinen
als sachgerecht zu bezeichnen ist (BGE 104 Ib 52 E. 3a, unveröffentlichte
Urteile Waser vom 1. April 1976 E. 2, Thommen vom 21. Dezember 1979 E. 2c,
vgl. für vom Richter eingeführte Auslegungsregeln BGE 103 Ia 503 E. 7).
Erwägung 2
2.- a) Art. 25 Abs. 2 lit. d SVG verpflichtet den Bundesrat,
Vorschriften über Ausweise und Kontrollschilder, inbegriffen kurzfristig
gültige für geprüfte und nicht geprüfte Motorfahrzeuge und Anhänger sowie
für Unternehmen der Motorfahrzeugbranche zu erlassen. Dieser Verpflichtung
ist der Bundesrat bezüglich der Kollektivfahrzeugausweise in den Art. 22
ff. der Verordnung vom 20. November 1959 über Haftpflicht und Versicherung
im Strassenverkehr (VVV in SR. 741.31) nachgekommen.
Nach Art. 23 Abs. 1 VVV werden Kollektivfahrzeugausweise, die zum
Anbringen der darin genannten Händlerschilder berechtigen, nur abgegeben
an Personen, die unter anderem
"a. in ihrem Betrieb berufsmässig Motorfahrzeuge oder
Motorfahrzeuganhänger herstellen, oder damit Handel treiben oder solche
Fahrzeuge zu Reparaturen, Umbau oder ähnlichen Zwecken entgegennehmen."
Der Kollektivfahrzeugausweis ist dagegen nach Art. 23 Abs. 3 lit. a VVV
namentlich dann zu verweigern oder zu entziehen, wenn
"a. die Verwendung solcher Ausweise nach Art und Umfang des Betriebes
offensichtlich nicht erforderlich ist."
Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer an sich die
Voraussetzungen für die Erteilung eines Kollektivfahrzeugausweises für
Motorfahrzeuganhänger gemäss Art. 23 Abs. 3 lit. a VVV erfüllt und zwar
als Händler und als Inhaber einer Reparaturwerkstätte. Der Ausweis ist
ihm nach dem angefochtenen Entscheid auch bloss deshalb entzogen worden,
weil die Verwendung der Händlerschilder im Sinne von Art. 23 Abs. 3 lit. a
VVV nach Art und Umfang des Betriebes nicht erforderlich sei.
b) Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, der
Kollektivfahrzeugausweis dürfe ihm nicht entzogen werden, nachdem sich
Art und Umfang seines Geschäftes seit Erteilung des Ausweises im Jahre
1963 nicht geändert hätten.
Nach Art. 23 Abs. 3 lit. a VVV sind Kollektivfahrzeugausweise nicht
bloss zu verweigern, sondern auch zu entziehen, wenn sie nach Art und
Umfang des Betriebes offensichtlich nicht erforderlich sind. Derartige
Ausweise sind demnach ohne weiteres zu entziehen, wenn sich bei einer
Kontrolle ergibt, dass der Umfang des Geschäftes seit Erteilung des
Ausweises derart zurückgegangen ist oder die Art des Geschäftes etwa
infolge Änderung der Betriebsstruktur sich so geändert hat, dass sich
das Händlerschild nicht mehr als notwendig erweist. Es kann jedoch
offenbleiben, ob sich Art und Umfang des Geschäftes des Beschwerdeführers
nicht entgegen seinen heutigen Ausführungen seit der Bewilligungserteilung
eben doch entscheidend verändert haben. (Der Beschwerdeführer hat -
wie dem angefochtenen Entscheid zu entnehmen ist - vor der Vorinstanz
nicht bestritten, dass jedenfalls der Verkauf von Bootsanhängern
infolge Sättigung des Marktes erheblich zurückgegangen sei.) Entgegen
der Auffassung des Beschwerdeführers kann nicht allgemein gesagt
werden, dass ein Entzug der Händlerschilder nur bei einer Änderung der
tatsächlichen Verhältnisse in Frage kommen könne. Formell rechtskräftige
Verwaltungsverfügungen können zwar nicht ohne weiteres aufgehoben
werden, wenn sie dem öffentlichen Interesse oder dem geltenden Recht
nicht oder nicht mehr entsprechen; vielmehr ist nach der Rechtsprechung
aufgrund einer Interessenabwägung im Einzelfall zu entscheiden, ob das
Interesse an der Rechtssicherheit bzw. am Bestand der Verfügung das
Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechtes überwiegt
(BGE 103 Ib 244 E. 2b, 206 E. 3, 101 Ib 321 E. 2, 100 Ib 301 ff. mit
Hinweisen). Das Postulat der Rechtssicherheit geht im allgemeinen dann
dem Interesse an der Durchsetzung des Objektiven Rechtes vor, wenn
durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden
ist, oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in welchem die
sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander
abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung
eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Dabei handelt es sich
immerhin nicht um eine absolute Regel; selbst in diesen Fällen können
gewichtige öffentliche Interessen dem Interesse der Rechtssicherheit
vorgehen (BGE 103 Ib 244). Der Kollektivfahrzeugausweis begründet aber
keine subjektiven Rechte. Auch dem Umstand, dass von der Bewilligung
bereits Gebrauch gemacht worden ist, kommt keine entscheidende Bedeutung
zu, wenn mit dieser Bewilligung eine dauernde Tätigkeit gestattet wird
(BGE 101 Ib 321). Dass schliesslich der Kollektivfahrzeugausweis in einem
Verfahren erteilt worden ist, in dem die Bewilligungsvoraussetzungen
umfassend zu prüfen waren, steht jedenfalls dann einem Widerruf nicht
entgegen, wenn strengere Voraussetzungen auf einer begründeten Änderung der
Praxis beruhen und deshalb im Interesse der Rechtsgleichheit auch gegenüber
den bisherigen Inhabern von Kollektivfahrzeugausweisen angewendet
werden müssen. Bisherige Inhaber von Kollektivfahrzeugausweisen
sind nämlich gegenüber Neubewerbern nicht in einer wesentlich
verschiedenen Lage. Die Tatsache, dass sie diese Ausweise mit den
entsprechenden Schildern besitzen, beeinflusst weder in entscheidender
Weise die Betriebsorganisation noch werden deswegen üblicherweise
Investitionen getätigt, die ohne diese Bewilligung nicht erfolgt
wären; auch sonst sind keine Nachwirkungen der Bewilligungserteilung
ersichtlich, die grundsätzlich eine unterschiedliche Behandlung der
Inhaber von Händlerschildern gegenüber Neubewerbern rechtfertigen
könnten. Dem öffentlichen Interesse an der gleichmässigen Anwendung
und rechtsgleichen Durchsetzung des objektiven Rechtes ist deshalb der
Vorrang vor dem Interesse der bisherigen Inhaber an der Weiterbelassung
des Kollektivfahrzeugausweises einzuräumen.
Die kantonalen Behörden waren somit berechtigt, sachgerechte strengere
Bewilligungsvoraussetzungen auch gegenüber bisherigen Inhabern von
Kollektivfahrzeugausweisen zur Anwendung zu bringen, und es ist zu prüfen,
ob die Vorinstanz zu Recht angenommen hat, der Kollektivfahrzeugausweis des
Beschwerdeführers sei nach Art und Umfang seines Betriebes offensichtlich
nicht erforderlich.
Erwägung 3
3.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat dem Beschwerdeführer
den Kollektivfahrzeugausweis für Motorfahrzeuganhänger ausschliesslich
deshalb entzogen, weil er den in den Richtlinien der Vereinigung der
Chefs der kantonalen Motorfahrzeugkontrollen vom 18. Mai 1978 festgelegten
jährlichen Mindestumsatz von 12 verkauften Fahrzeugen und Fr. 30'000.--
Umsatz aus Handel bzw. 24 reparierten Anhängern und Fr. 10'000.-- Umsatz
aus Reparaturen nicht erzielt habe und deshalb die Händlerschilder nach Art
und Umfang seines Betriebes gemäss Art. 23 Abs. 3 lit. a VVV offensichtlich
nicht erforderlich seien.
a) Wie das Bundesgericht bereits in zwei unveröffentlichten Urteilen
erkannt hat, genügt der Umstand, dass ein bestimmter Mindestumsatz nicht
erreicht wird, nicht für die Annahme, ein kollektiver Fahrzeugausweis sei
"nach Art und Umfang des Betriebes offensichtlich nicht erforderlich". Die
Ausweisverweigerung darf kein Mittel sein, um neue oder kleinere Betriebe
im Wettbewerb zu benachteiligen (unveröffentlichte Urteile Waser vom
1. April 1976 und Thommen vom 21. Dezember 1979). Zwar lässt sich aus der
Höhe des erzielten Umsatzes gegebenenfalls schliessen, dass der Umfang
des Betriebes die Abgabe eines Kollektivfahrzeugausweises rechtfertige,
bzw. ein Grund zur Verweigerung nach Art. 23 Abs. 3 lit. a VVV nicht
vorliege. Insofern kann die vorbehaltlose Erteilung der Händlerschilder
vom Nachweis eines Mindestumsatzes abhängig gemacht werden. Umgekehrt
kann jedoch aus dem Fehlen eines bestimmten Mindestumsatzes nicht ohne
weiteres abgeleitet werden, ein Kollektivfahrzeugausweis sei nach der Art
oder nach dem Umfang des Betriebes offensichtlich nicht erforderlich. Der
Kollektivfahrzeugausweis mit den entsprechenden Händlerschildern berechtigt
nämlich nach Art. 24 VVV
"a) zu Fahrten für die Behebung von Pannen und zum Abschleppen;
b) zum Überführen und Erproben von Fahrzeugen im Zusammenhang
mit Reparaturen, Umbauten oder andern Arbeiten am Fahrzeug;
c) zum Erproben von Fahrzeugen durch Hersteller und Sachverständige;
d) für die amtliche Fahrzeugprüfung und die Fahrt zu dieser Prüfung.
e) für alle weiteren unentgeltlichen Fahrten, wenn das Fahrzeug
verzollt
ist und sich mit Einschluss des Führers höchstens neun Personen im
Fahrzeug befinden..."
Für die Beurteilung, ob sich nach Art und Umfang des Betriebes wenige
derartige Gelegenheiten zum Gebrauch der Händlerschilder ergeben, kann
der Umsatz nicht das einzige massgebende Kriterium sein. Einerseits
ist zu berücksichtigen, dass sich Gelegenheiten zur Verwendung von
Händlerschildern ergeben können, ohne dass eine Handänderung oder eine
Reparatur erfolgt. So sind zum Beispiel nicht bloss Fahrten zum Erproben
von Fahrzeugen, sondern gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. e VVV ausdrücklich auch
weitere unentgeltliche Fahrten erlaubt. Anderseits kann aus den Einnahmen
unter Umständen nicht ohne weiteres auf die Anzahl der Gelegenheiten
geschlossen werden, bei denen sich die Verwendung von Händlerschildern als
notwendig oder wenigstens als zweckmässig erweist. Wie der vorliegende Fall
zeigt, können auch geringfügige Reparaturen an den betreffenden Fahrzeugen
unter Umständen zwei Fahrten zur Überführung notwendig machen. Es ist aber
nicht einzusehen, weshalb für solche Fahrten ein Händlerschild weniger
nützlich sein sollte, wenn es sich um geringfügige Reparaturen handelt
als wenn die Überführung kostspieligen Reparaturen dient.
b) Der Beschwerdeführer betreibt ein Bootsbaugeschäft. Er treibt
Handel mit Booten und überholt Boote. Den Reparaturen an Bootsanhängern
und dem Handel mit solchen Anhängern kommt eher untergeordnete Bedeutung
zu. Dies gilt auch in Bezug auf die Verwendung des Händlerschildes,
das er in erster Linie dazu braucht, die Boote seiner Kunden auf den
zugehörigen Anhängern - die im wesentlichen stationär verwendet werden
und darum in der Regel nicht immatrikuliert sind - in die Werkstatt,
auf den Winterstandplatz oder an den Anlegeplatz zu überführen. Zwar
werden Kollektivfahrzeugausweise nur für Fahrzeuge abgegeben (Art. 22
VVV). Fahrzeuge sind bloss die Bootsanhänger, nicht aber die Boote,
die sich nicht auf dem Erdboden fortbewegen (Art. 7 Abs. 1 SVG). Die
Bootsanhänger, für die der Beschwerdeführer die Kollektivfahrzeugausweise
beansprucht, sind aber in der Regel eigens für die zugehörigen Boote
angefertigt und dienen ausschliesslich dazu, das betreffende Boot
zu transportieren und zu überwintern. Boot und Bootsanhänger bilden
insofern eine Einheit. Soweit deshalb der Anhänger das Boot desselben
Eigentümers trägt, kann nicht von einem eigentlichen Transport von
Waren Dritter gesprochen werden, der - falls er entgeltlich erfolgt -
Art. 23 Abs. 1 lit. e VVV verletzen könnte. Es entspricht im übrigen
durchaus Sinn und Zweck der Regelung über den Kollektivfahrzeugausweis,
dass die Verwendung der Händlerschilder auch für derartige Fahrten
gestattet wird. Das Händlerschild soll dem Betriebsinhaber ermöglichen,
eine kollektive Haftpflichtversicherung im Sinne von Art. 71 Abs. 2 SVG
abzuschliessen. Da die Bootsanhänger in der Regel nicht versichert sind
und angesichts ihrer vorwiegend stationären Verwendung auch nicht das ganze
Jahr über versichert werden müssen, ist die Möglichkeit, für Transporte von
Boot und Anhänger eine Kollektivhaftpflichtversicherung abzuschliessen,
für einen Gewerbetreibenden jedenfalls dann sinnvoll, wenn er nicht nur
die Boote selbst, sondern gleichzeitig auch die Anhänger wartet. Es kann
aus diesen Gründen nicht gesagt werden, der Kollektivfahrzeugausweis sei
schon nach der Art des Betriebes des Beschwerdeführers offensichtlich
nicht erforderlich.
c) Die Vorinstanz hat sich nicht darüber ausgesprochen, ob der Umfang
des Betriebes des Beschwerdeführers angesichts der Gelegenheiten zum
Gebrauch der Händlerschilder eine Kollektivversicherung offensichtlich
nicht erforderlich macht. Die Sache ist deshalb gemäss Art. 114 Abs. 2
OG zur Abklärung zurückzuweisen, wieviele solcher Gelegenheiten
sich im Betrieb des Beschwerdeführers ergeben bzw. während einer
repräsentativen Zeitdauer ergeben haben. Dabei ist denjenigen Fahrten
entscheidendes Gewicht beizulegen, deren Zweck mit Reparatur und Handel
der betreffenden Fahrzeuge in unmittelbarem Zusammenhang stehen, während an
sich erlaubten, jedoch mit dem Betrieb im Sinne von Art. 23 Abs. 1 lit. a
VVV nicht in direktem Zusammenhang stehenden Fahrten geringere Bedeutung
zukommt. Auch ist zu berücksichtigen, ob die betreffenden Fahrten ohne
Kollektivhaftpflichtversicherung überhaupt nicht durchgeführt werden
könnten. Da der Beschwerdeführer in seinem Betrieb sowohl Reparaturen
ausführt, wie Handel treibt, sind die mit seinem Betrieb in Zusammenhang
stehenden Fahrten insgesamt zu würdigen.