BGE 106 IB 177
106 Ib 177
28. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 25 janvier
1980 dans la cause D. c. Direction générale des CFF (recours de droit
administratif) Regeste
Verfügung; Formerfordernis.
Für die Gültigkeit einer Verfügung ist ausreichend, dass die
verfügende Behörde als solche genannt wird, es sei denn, das Gesetz
verlange ausdrücklich, dass die einzelnen Mitglieder der Behörde mit
Namen aufgeführt werden (E. 2).
Disziplinarverfahren gegen einen Beamten; Art. 30 Abs. 3 BtG.
Unter welchen Bedingungen kann die Verwaltung von der Regel abweichen,
nach welcher der Entscheid über die disziplinarische Ahndung bis nach
Beendigung des Strafverfahrens auszusetzen ist? (E. 4).
Sachverhalt
A.- C. D. a été nommé, en octobre 1955, commis d'exploitation II
à M. Depuis lors, il n'a plus quitté cette gare, où il a accompli une
carrière qui lui a valu d'être promu chef de bureau d'exploitation à la
recette aux voyageurs, le 1er janvier 1973.
A la suite d'un contrôle interne, D. se fit prendre pour avoir vendu
97'500 lires sans les inscrire dans le bordereau des ventes. Interrogé
à ce sujet, il reconnut avoir commis d'autres malversations semblables
depuis le mois de septembre ou août 1977 et estimait le montant ainsi
détourné à près de 1000 fr.
Dès que ces agissements furent découverts, la Division de
l'exploitation I des CFF à Lausanne, par décision du 20 septembre
1978, suspendit D. de ses fonctions et le priva dès cette date de sa
rémunération, conformément à l'art. 52 de la loi sur le statut des
fonctionnaires (StF). D. ne recourut pas contre cette décision.
Par ailleurs, l'autorisation de poursuivre pénalement le recourant en
raison des mêmes faits fut donnée par le chef du Département fédéral de
justice et police le 24 janvier 1979. Le dossier fut alors transmis au
Tribunal du IIIe arrondissement, qui, par jugement du 29 novembre 1979,
reconnut D. coupable d'abus de confiance (art. 140 ch. 2 CP) et de faux
dans les titres (art. 317 ch. 1 CP) et le condamna à une peine de 10 mois
d'emprisonnement avec sursis.
Après clôture de l'enquête disciplinaire, le Directeur du Ier
arrondissement des CFF notifia au recourant une décision, le 19 mars 1979,
par laquelle il l'informait qu'il était révoqué dès le 25 mars 1979 au
soir, en application des art. 30 al. 1 et 3 et 31 al. 1 ch. 9 et al. 4 StF.
Statuant sur recours de D., la Direction générale des CFF à Berne
confirma la mesure de révocation prise à l'encontre de l'intéressé,
par décision du 14 août 1979.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, D. a demandé
au Tribunal fédéral d'annuler la décision rendue le 14 août 1979 par la
Direction générale des CFF et de prononcer à son encontre une sanction
légère. Subsidiairement, il demande qu'une indemnité équitable au sens
de l'art. 114 al. 3 OJ lui soit allouée.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours en bref pour les motifs
suivants:
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 2
2.- Le recourant soutient en premier lieu que la décision attaquée
devrait être annulée pour vice de forme, car "elle n'énonce pas la
composition du collège des personnes qui l'ont portée", ce qui non
seulement l'empêcherait de faire valoir d'éventuels motifs de récusation,
mais laisserait aussi planer un doute sur la façon dont la décision
a été rendue, le recourant se demandant même à ce sujet si elle "a
été réellement prise par la Direction, le signataire ayant signé en
remplacement du Président".
a) Selon la doctrine de la jurisprudence, sont nuls les actes
administratifs qui ne respectent pas les dispositions relatives à la
forme écrite, à la signature de l'acte ou à la mention de son auteur. En
revanche, la violation des règles sur la motivation d'un acte ou la
désignation des membres d'un collège dont il émane est simplement une
cause d'annulabilité (cf.: GRISEL, Droit administratif suisse, p. 205;
IMBODEN-RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol. 1,
no 40, p. 243, lettre c; ATF 98 Ia 474). En ce qui concerne les actes
administratifs, la mention des personnes participant à une décision
collective ne constitue un impératif formel que si la loi l'exige
expressément (MAX IMBODEN, Der nichtige Staatsakt, Zurich 1944, p. 100).
b) Dans le cas particulier, il n'est pas contesté que la décision
entreprise porte simplement en tête la mention "Direction générale des
Chemins de fer fédéraux suisses", ainsi que la signature de M. W., lequel a
signé en qualité de président e.r. "pour la Direction générale des Chemins
de fer fédéraux suisses". Or, on ne voit pas en quoi, du point de vue
formel, ce mode de faire pourrait constituer une cause d'annulabilité. En
effet, la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre
1968, applicable en l'espèce, ne contient aucune disposition imposant
aux instances administratives de mentionner nommément les membres de
l'autorité qui ont contribué à prendre une décision; il en va de même de
la loi fédérale sur le statut des fonctionnaires du 30 juin 1927 (StF) et
du règlement des fonctionnaires (2) du 10 novembre 1959 (RF 2), si bien
qu'il n'existe en l'espèce aucune disposition légale qui dérogerait au
principe général selon lequel la désignation comme telle de l'autorité qui
a rendu la décision suffit à la validité de celle-ci. Ce mode de faire peut
d'ailleurs être considéré comme étant la règle en matière administrative où
les autorités agissent en tant qu'organes de l'administration. Au surplus,
la décision litigieuse a été rendue par une autorité officiellement
constituée, dont la composition appartient comme telle au domaine public
et que le recourant devait certainement connaître, ne serait-ce qu'en
fonction de sa situation et de son grade dans l'entreprise des CFF. C'est
donc à tort que D. se prévaut de cet argument. Quant au grief qu'il
formule à propos de la signature, il est également mal fondé puisque,
selon le règlement interne du 1er avril 1953, M. W. était parfaitement
en droit de signer en remplacement du directeur général absent.
Il en résulte que, dans la mesure où il se fonde sur de prétendus
vices de forme dont serait entachée la décision de la Direction générale
des CFF, le recours ne peut être que rejeté.
Erwägung 4
4.- a) Le recourant prétend aussi que la révocation prononcée
à son égard, le 19 mars 1979, constitue une mesure "inadmissible et
injustifiable" essentiellement pour deux motifs:
- la décision de suspension du 20 septembre 1978 ayant été prise
sur la base de l'art. 52 StF et 32 al. 2 RF 2, elle constitue en réalité
une peine disciplinaire déguisée devant être assimilée à une suspension
temporaire d'emploi avec privation de traitement au sens de l'art. 31
al. 1 ch. 4 StF; or l'autorité administrative ne pouvait prononcer deux
peines disciplinaires pour les mêmes infractions;
- la procédure disciplinaire aurait dû être stoppée jusqu'à la clôture
de l'enquête pénale, conformément à l'art. 30 al. 3 StF; le recourant
ayant en effet quitté son service dès le 20 septembre 1978, les intérêts
de l'administration n'étaient pas compromis.
b) Aux termes de l'art. 30 al. 3 StF, si, au cours d'une action
disciplinaire, une instruction est ouverte contre le fonctionnaire
en raison des mêmes faits, le prononcé disciplinaire est différé
jusqu'après la clôture de la poursuite pénale, à moins que les intérêts
de l'administration ne s'opposent au maintien du fonctionnaire dans
ses fonctions.
Cette disposition pose donc comme règle à l'administration
d'attendre le jugement pénal avant de rendre sa décision; ce n'est donc
qu'exceptionnellement qu'elle peut y déroger, au cas où cette attente
serait contraire à ses intérêts. L'exception prévue à l'art. 30 al. 3
StF doit être interprétée à la lumière de l'art. 52 al. 1 StF prévoyant
que lorsque des raisons de service paraissent l'exiger, le service
compétent peut prononcer, par mesure préventive, la suspension immédiate du
fonctionnaire. Cette mesure peut être accompagnée de la réduction ou de la
privation du traitement, de l'indemnité de résidence et des allocations,
mais non de la suppression de l'assurance. L'art. 32 al. 2 RF 2 ne
constitue à cet égard qu'un rappel du moyen dont dispose l'autorité
pour éloigner temporairement un fonctionnaire de son poste de travail.
En principe, une telle mesure est suffisante pour assurer la protection
des intérêts de l'administration jusqu'à la clôture de l'enquête pénale;
elle permet ensuite à l'autorité de décider, sur la base du jugement pénal,
s'il y a lieu de réintégrer le fonctionnaire dans l'administration ou de
le révoquer définitivement.
En l'espèce, l'administration des CFF était donc habilitée, en
application de l'art. 52 al. 1 StF, à suspendre D. de ses fonctions
et à le priver de sa rémunération, ainsi qu'elle l'a prononcé dans sa
première décision du 28 septembre 1978. Il s'agissait alors d'une mesure
préventive qui se justifiait pour des raisons de service et qui ne saurait
être confondue avec une peine disciplinaire, telle que la suspension
temporaire d'emploi avec réduction ou privation du traitement prévue à
l'art. 31 ch. 4 StF (cf. FF 1974 II 187/8). Les considérations émises
par le recourant au sujet du cumul des peines sont donc sans pertinence;
il ne saurait pas davantage se plaindre de la mesure de suspension prise
à son égard, puisqu'il a renoncé à recourir contre la décision du 20
septembre 1978, dans le délai légal de 30 jours. Il y a lieu dès lors
d'examiner si l'administration a violé l'art. 30 al. 3 StF en ne laissant
pas subsister la mesure préventive jusqu'à la clôture de l'enquête pénale.
c) Sur ce point, l'intimée fait notamment valoir que le poste de chef
de la recette aux voyageurs de M. devait être repourvu rapidement afin
d'assurer le fonctionnement du service; les intérêts des CFF s'opposaient
donc au maintien du recourant dans ses fonctions, puisque, en raison
du blocage du personnel fédéral, la suspension temporaire n'aurait pas
permis d'engager un nouvel employé tant que la procédure pénale était
en cours. Ces arguments sont pertinents. Toutefois, il faudrait éviter
que, par ce biais, l'exception de l'art. 30 al. 3 StF devienne une
règle générale, parce que l'administration pourrait, dans chaque cas,
invoquer le blocage du personnel pour repourvoir plus rapidement un poste
vacant. Or, un fonctionnaire suspendu temporairement a en principe le
droit que l'administration attende l'issue de la procédure pénale avant
de prononcer une peine disciplinaire contre lui.
En l'occurrence, l'administration des CFF a prononcé la révocation
du recourant le 19 mars 1979. A cette date, le Département fédéral de
justice et police avait déjà donné l'autorisation de poursuivre pénalement
le recourant. Celui-ci ne fut cependant entendu par le juge d'instruction
que le 22 mars 1979. En revanche, à l'époque où la Direction générale
des CFF a rendu la décision litigieuse, le 14 août 1979, l'enquête
pénale était terminée. Celle-ci a confirmé l'enquête administrative
en établissant clairement que le recourant avait prélevé à son profit
des sommes d'argent qui revenaient de droit aux CFF. L'intéressé avait
effectué ces prélèvements sur une période relativement longue et avait
fait preuve de beaucoup d'astuce en ne laissant subsister aucune trace des
opérations délictueuses qui ont finalement été découvertes par hasard. De
tels agissements étaient de nature à détruire toute la confiance que
l'employeur devait avoir en son collaborateur après 31 ans de services et
constituaient des raisons suffisantes pour que les CFF ne maintiennent
pas le recourant à son poste, d'autant plus qu'en sa qualité de chef
de la recette aux voyageurs, il était responsable de la tenue correcte
de la comptabilité, ainsi que de la surveillance et de l'instruction
de plusieurs subordonnés. Dans ces circonstances, il ne paraissait pas
nécessaire d'attendre encore le jugement rendu le 19 novembre 1979 par le
Tribunal du IIIe arrondissement, car il n'aurait rien apporté d'essentiel
quant au choix de la peine disciplinaire. En outre, le recourant avait
trouvé une place d'auxiliaire dans l'administration cantonale déjà avant
que la décision litigieuse ne soit rendue et il avait reçu l'assurance
qu'il pouvait rester affilié à la Caisse de pensions des CFF.
Il faut dès lors admettre qu'en l'espèce, l'exception prévue à
l'art. 30 al. 3 StF était réalisée et que l'administration pouvait
congédier définitivement le recourant sans attendre le jugement pénal.